最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第245號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 101年度判字第245號上訴人　中國電視事業股份有限公司代　表　人　林聖芬訴訟代理人　李念祖　律師朱百強　律師劉昌坪　律師被上訴人　國家通訊傳播委員會代　表　人　蘇蘅上列當事人間廣播電視法事件，上訴人對於中華民國100年10月14日臺北高等行政法院98年度訴字第1714號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、上訴人為電視事業，因主要法人股東榮麗投資股份有限公司（下稱榮麗公司，持有上訴人44.5％股權）之主要股東余建新（持有榮麗公司72.98%股權）將股權全數讓予旺旺集團之旺旺食品股份有限公司（下稱旺旺公司），榮麗公司改派自然人代表擔任上訴人董事長、常務董事、董事及監察人職務，新董事會進而決議委任新的總經理人選，乃經勤業眾信會計師事務所代理，於民國97年12月26日及98年2月10日分別以勤眾投資0000000號及9802032號函向被上訴人申請變更許可。被上訴人認榮麗公司為上訴人主要法人股東，並持有中天電視股份有限公司（下稱中天電視公司）68.12％股權，同屬旺旺集團之蔡合旺事業股份有限公司持有中國時報文化事業股份有限公司（下稱中時公司）100％股權，形成旺旺集團同時跨業經營電子媒體之無線電視台與衛星電視事業及平面媒體之報紙，有影響媒體多元觀點呈現之虞，而分別於98年5月4日及5月8日舉行預備聽證及聽證，並經被上訴人98年5月27日第301次委員會議及98年6月3日第302次委員會議決議，爰以98年6月29日通傳營字第09841041290號函（下稱原處分），附加下列附款：「1.上訴人法人股東之榮麗公司，其指派於上訴人之法人董事、監察人代表，其兼任中天電視股份有限公司之董事、監察人者，應於三個月內變更之，不得兼任。2.上訴人應於一年內設置至少一名獨立董事。3.上訴人的部門經理以上之人員，不得兼任中天電視公司之職務。其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，應獨自設立自有攝影棚，並不得與中天電視公司有節目聯合招攬之情事。4.上訴人應在三個月內成立倫理委員會，且每三個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告。5.上訴人（主頻、新聞臺、娛樂綜藝臺）各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於三個月內提出內部流程管控機制之改善計畫。」而為許可，並載明上訴人如不履行附款，被上訴人得依行政程序法第123條廢止許可處分。上訴人不服上開附款，依行政程序法第109條規定提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠系爭改派之董事及監察人完全符合「廣播電視事業負責人與從業人員管理規則」第4條及公司法第30條有關擔任上訴人負責人之資格要求，並無任何違法之處。㈡被上訴人依廣播電視法第14條之許可處分，實係對已合法生效之董事及監察人之委任關係之確認，乃「確認處分」，只要該法律關係並無違法情事，被上訴人即有予以確認之義務，並無任何裁量空間。㈢在美國FCC已獲得其國會授權而可限制有線電視業者經營權之案件中，美國法院仍對於獨立機關即FCC之管制措施進行嚴格的司法審查，故如參考美國法院之審查模式，則法院不僅可對於獨立機關之決定進行司法審查，且在此類限制媒體經營權及言論自由之案件中，法院應採取嚴格的審查標準。㈣被上訴人雖為獨立行政機關，惟被上訴人所為之行政處分及附款仍應遵守依法行政原則，並無可不受司法審查之行政特權。㈤被上訴人自行創設節目多元化之「管制標準」及得否准廣電事業變更負責人之「法律效果」，實已明顯違反法律保留原則。㈥如為促進節目多元化，則被上訴人僅需告知節目多元化之判斷標準，並要求上訴人遵守即可，無須就上訴人之經營權、要求上訴人設置至少一名獨立董事等事項另為限制，亦無限制之必要性，亦不符合比例原則中之最小限制原則。㈦附款3 要求上訴人成立倫理委員會，卻未具體告知倫理委員會之組成人員及審議方式，致上訴人無法依附款內容履行；附款4 要求上訴人應提出內部流程管控機制之「改善計畫」，惟上訴人應改善之方法，均未見被上訴人具體告知，故前揭附款顯已違反行政行為明確性原則。㈧被上訴人以促進節目多元化為其作成系爭附款之理由，惟促進節目多元化係對於節目內容之管制，與審查廣電事業負責人之資格係屬二事，縱使認為促進節目多元化之目的正當，亦不得將兩者混為一談，故本件附款亦顯已違反不當聯結禁止原則，應予撤銷。㈨被上訴人未要求國內所有之資訊傳播關係企業一體遵守，卻僅對於上訴人作成上開附款之要求，顯然違反平等原則等語，求為判決原處分關於附款部分撤銷。三、被上訴人答辯意旨略謂；㈠依原審囑託國立臺灣大學法律學院葉俊榮教授就「法院對獨立機關行政行為之司法審查密度」所為鑑定意見書意旨，被上訴人在解釋適用傳播法規時，其性質有如立法者特別明文授權之代理人，可得發揮「行政立法作用」，故被上訴人具有法定獨立機關之性質，且法律上有管制領域特殊性之連結及立法特別授權，法院對被上訴人原處分所為之附款應採尊重模式；且通訊傳播基本法第16條賦予被上訴人「法律解釋及適用」之特別授權規定，此更較美國之立法進一步賦予被上訴人基於獨立機關之行政立法功能。㈡依廣播電視法第14條意旨，原處分之性質乃形成處分且為裁量處分，依法得附加附款；又經由聽證過程所呈現之上訴人集團化及其因此所呈現媒體集中化現象等各項實徵資料，足堪顯示上訴人情形確有不同以往一般媒體併購之實證特徵，原處分業已究明上訴人持股結構所呈現之控制股東、上訴人與其他媒體事業之高度連結，上訴人與集團下其他媒體節目互播、重播之比例程度所反映出之媒體集中現象，尤其上訴人乃占有國家稀有頻譜資源、傳播影響無遠弗屆之「無線電視」頻道，此均屬國內其他媒體關係企業所無之特有現象；且依中時媒體集團自介網頁，足證上訴人所屬媒體集團該「最大」、「唯一」、「掌握無線頻道頻譜資源」及其他各項之實證特徵，顯然具備給予差別待遇之正當理由，原處分附加附款，當與平等原則無違。㈢附款之裁量範圍依通訊傳播基本法第1條、第5條、廣播電視法第1條規定意旨，包含「多元文化均衡發展」、「傳播競爭秩序之維護」、「維護人性尊嚴」、「促進廣播、電視事業之健全發展，維護媒體專業自主，保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉」以及任何影響廣播電視事業之整體發展與公眾視聽權益之考量；另參酌歐盟國家、美國對於跨媒體購併案之規範與審議原則即「消費者保護」、「公共利益的維繫」及「媒體多元表現」（media pluralism）等3大原則，復納入政策穩定性與一致性之考量，並兼顧本案負責人資格、董監事資格之適法性，以及基於保護善意第三人原則，被上訴人以附款方式通過上訴人與中天公司負責人變更申請案，其所欲達成之目的乃在確保「維持市場公平競爭、避免言論集中」與「內容多元化」等；被上訴人為達前述目的，有必要於本件許可案中附加附款，是被上訴人要求媒體經營上市公司治理之獨立性與相關問責機制，應屬適當，且具有合理關聯等語。四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠參酌國立臺灣大學法律學院葉俊榮教授經原審依行政訴訟法第162條第1項規定徵詢而提出之「法院對獨立機關行政行為司法審查密度」法律意見書意旨，原審就被上訴人為保障言論多元所為媒體經營權管制決策，不論就法律之解釋或裁量權之行使，均容認相當之判斷餘地，僅為有限度之司法審查，並確立審查標準如下︰凡「被上訴人為保障言論多元所為媒體經營管制決策，除法有明文外，決策之理由說明若無悖於論理法則，且其理由之形成出於正當程序」者，原審對其決策予以尊重，合先敘明。㈡上訴人的股份雖未直接轉移，但其背後的母控股公司股權移轉，對上訴人而言，實質上即生股權移轉的效果，在這種經營權轉換的情況下所為的負責人變更，早已超脫單純因為公司治理需要或負責人個人因素導致的人員更迭，被上訴人將之視為股權轉讓案件予以審查，並不為過，因此，法制上既然存有解釋空間，被上訴人將上訴人負責人變更申請案，依其實質內容等同於股權轉讓案而為審查，自應予以尊重；進一步言之，廣播電視法第4條第1項已明定廣播、電視事業使用之電波頻率為國家所有，由交通部會同主管機關規劃支配，因此，規範媒體經營權之許可，乃至於廣播電視法第14條所規範之股權轉讓（其實即為經營權轉讓）「許可」，其法律上性質應為「特許」，而非單純的許可，故被上訴人將上訴人負責人變更申請案，依其實質內容等同於股權轉讓案而為審查，准許與否，依其性質，乃為特許處分，屬裁量行政，被上訴人得為附款之附加，其容許性並無疑義；再者，既然本件附款並非條件、期限此種「附隨」於主行政處分而作成者，與主行政處分形式上具有可分性，兩造就主行政處分究屬裁量處分、抑或羈束處分又為本件爭執重點，基於強化人民訴訟權保障之立場，上訴人就本件主行政處分之附款單獨提起撤銷訴訟，原審肯認其訴仍具備權利保護要件，併此指明。㈢被上訴人所課予上訴人之上開作為義務，目前確實並無法律明文依據，然徵諸前述關於特許制度以及媒體經營權相對於言論自由保護之論述，出自於多元價值維護之目的，對於媒體經營權管制，其法律保留密度本來就應予降低，就本案而論，並得以被上訴人踐行完備之正當程序而得予正當化，上訴人以被上訴人所附加之附款無媒體專法根據而指其違背法律保留原則云云，委無足採；被上訴人於原處分中對於各附款附加於主要處分之理由均予以說明，核其內容大旨，乃在透過加強上訴人負責人適任、治理、經營及節目製播各方面之「內控」管制，期以達到「單一媒體亦言論多元」之目標，揆諸前所揭櫫對於被上訴人關於保障言論多元所為媒體經營管制決策之司法審查標準，本件主要處分與附款之正當關連性可獲肯定。㈣附款所生之許可廢止保留，溢出於立法者原所設計的義務違反制裁效果，論者不無此舉是否造成權力分立及法律優位原則是否獲得遵守之疑慮，然則被上訴人設置目的在職司多元價值維護，而將上訴人負責人變更許可申請轉換為相當於股權移轉申請案為審查，乃合於職權範圍之權力行使，並舉行預備聽證及聽證，由上訴人、中天公司、利害關係人、專家鑑定人、學者，相關政府機關、公民團體陳述意見，再經被上訴人委員會決議為許可處分附加附款，並採取以違反附款為條件之許可處分廢止保留，可認已然透過決策形成之正當程序，補足該廢止保留有失法律優位原則之缺失，原審法院就被上訴人此決策，予以尊重。㈤旺旺集團跨業經營電子媒體之無線電視台與衛星電視事業及平面媒體之報紙，形成言論傾斜之疑慮，既然存在，但被上訴人並未僅因有上述疑慮即斷然否准上訴人申請，反而選擇以介入上訴人媒體經營權之方式，加強媒體對於多元價值維護體系內控，俾使表面上為負責人變更申請案之法律關係，得以更細緻地符合真實具體情境；再被上訴人介入媒體經營權以避免言論集中之可能，其命增設獨立董事等強化內控手段之選擇，合於比例。㈥被上訴人選擇採用個案考察逐步推動管制，雖然會犧牲些許行政的穩定性與可預見性，但卻有較大的彈性空間，於通訊傳播此種環境迅速變遷之領域，有其正面的價值；尤其，法律之所以賦予行政機關裁量權，目的即在追求「個案正義」，被上訴人進行個案裁量乃天經地義之事，強求其事前訂立解釋或裁量基準以作為裁量權行使之前提，似嫌過嚴；原審98年度訴字第1715號判決乃對於是否違反平等原則之質疑，不能拘束本件上述之見解；因此，被上訴人採取個案管制以建立管制標準之規制手法，並無違反平等原則之可言。㈦原處分附款必須由上訴人自行體悟實踐，甚至必須藉由其經驗，建立我國媒體業者後世之典範，豈能將此媒體基本社會責任之內容，諉諸被上訴人未將之明確化；且藉此附款之宣示，促請上訴人經營者在媒體資金集中之情況下，應就言論集中之避免為必要之內在思考，所應採取之具體策略及方案，則由上訴人視其情狀予以具體化，被上訴人避免過度干預詮釋，無失於明確性原則。綜上，原處分所附加之附款，為被上訴人為保障言論多元所為之決策，其決策理由之形成既出於正當程序，原審審查其理由之說明，於附款之容許性及合法性上，均無悖於論理法則，應認其於法無違等語。五、上訴意旨略謂：㈠上訴人經營廣播電視之權利係受憲法第11條言論自由保障，惟原判決逕認媒體經營權乃為國家所特許，並非一般財產權，更與言論自由受絕對保護，不能相提並論等語，實已違背憲法第11條規定及司法院釋字第613號解釋意旨，而有適用法規不當之違法。㈡獨立行政機關所為之行政處分及其附款仍須遵守法律優越原則及法律保留原則，此與法院應尊重行政機關之判斷餘地或行政裁量權係屬二事，惟原判決認前揭二原則之判斷應予適度放寬及尊重乙節，顯已違背行政法之基本原則。㈢本件縱以股權轉讓角度而言，被上訴人僅得依廣播電視法之規定辦理，並無任何裁量權，惟原判決逕認被上訴人得任意附加附款，顯然違反廣播電視法施行細則第19條規定。㈣廣播電視法第41至第45條並無「廢止負責人變更登記」之法律效果，惟原判決逕認被上訴人得以附款創設前揭廣播電視法所無之法律效果，顯已違反法律保留原則。㈤被上訴人未具體說明節目多元化之判斷標準為何，且為達成節目多元化之目的，被上訴人僅須告知該判斷標準並要求上訴人遵守即可，無須創設多項附款限制上訴人之經營權，故原判決顯然違反比例原則。㈥系爭附款之標準及內容並不明確，被上訴人亦未告知應如何履行，惟原判決逕以上訴人應自行體悟為由而認定無違反明確性原則，有適用行政程序法第5條規定不當之違法。㈦審查廣電事業負責人變更（或股權轉讓）與促進言論多元化乃係完全不同之目的，惟原判決卻透過廣播電視法之許可制度將兩者混為一談，顯已違反不當聯結禁止原則。㈧被上訴人對於節目互播數量及時間遠較上訴人為多之其他無線電視台，從未作成相同內容之附款，亦未曾作成促請注意或改善之行政指導，足證節目內容多元化並非廣播電視法之強制要件，惟原判決未予詳查，逕認上訴人所主張者乃不法之平等，除有未依職權調查證據之違法外，亦有違反憲法第7條及行政程序法第 6條之平等原則。㈨上訴人已於原審提出國立政治大學行政法學者劉宗德教授之專家意見，說明系爭附款已違反不當聯結禁止原則、法律優越原則，應屬違法無效等重要攻擊防禦方法，惟原判決未予斟酌，亦未說明不採之理由，有判決不備理由之違法。㈩國內法律學者多認為被上訴人於無法律依據且未經法律明確授權之情形下作成系爭附款，已違反法律保留原則，而構成對人民言論自由及財產權之侵害等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷原處分之附款，或發回臺北高等行政法院更為審理。六、本院查：㈠通訊傳播基本法第1條規定：「為因應科技匯流，促進通訊傳播健全發展，維護國民權利，保障消費者利益，提升多元文化，特制定本法。」第5條規定：「通訊傳播應維護人性尊嚴、尊重弱勢權益、促進多元文化均衡發展。」；廣播電視法第1條規定：「為促進廣播、電視事業之健全發展，維護媒體專業自主，保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉，特制定本法。」第4條第1項規定：「廣播、電視事業使用之電波頻率，為國家所有，由交通部會同主管機關規劃支配。」第13條規定：「廣播、電視事業之組織及其負責人與從業人員之資格，應符合主管機關之規定。」第14條第1項規定：「廣播、電視事業之停播，股權之轉讓，變更名稱或負責人，應經主管機關許可。」㈡次按行政程序法第93條第1項：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」行政處分為附款，除於裁量處分，本條項之規定即可作為賦予行政機關附加附款權限之一般性法規範依據外，在羈束處分，限於法律明定或為確保行政處分法定要件之履行，始得為之（以上所述，學說稱之為「附款容許性」）。而行政程序法第94條：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」是以行政處分之附款必須具合目的性，且不得有不正當之聯結。因行政處分是否加附款，係行政機關裁量權之行使，此項裁量權之行使，不得有逾越權限及濫用權力情形（行政訴訟法第201條參照），自應受一般法律原則（例如明確性原則、比例原則及平等原則等）之拘束。據此，行政處分相對人對該處分之附款提起撤銷訴訟時，行政法院自應先審查該附款之容許性，再就其有無具合目的性、不正當之聯結、違反一般法律原則，審查其合法性。㈢原判決認被上訴人依廣播電視法第13條、第14條所為之負責人變更許可處分，其性質可以附加附款（原處分附加附款之容許性），係以上訴人因主要法人股東榮麗公司改派行使上訴人董事長、常務董事、董事，監察人及總經理職權之自然人代表（按較精確的敘述應係：榮麗公司改派自然人代表擔任上訴人董事長、常務董事、董事及監察人職務，新董事會進而決議委任新的總經理人選），而為本件負責人變更許可之申請，被上訴人認此申請實質為股權移轉許可之申請，並形成旺旺集團同時跨業經營電子媒體之無線電視台與衛星電視事業及平面媒體之報紙，有影響媒體多元觀點呈現之虞，而分別於98年5月4日及5月8日舉行預備聽證及聽證，由上訴人、中天公司、利害關係人、專家鑑定人、學者，相關政府機關、公民團體陳述意見，經被上訴人委員會決議，被上訴人委員翁曉玲出具協同意見書，而為附加如原判決事實欄所載附款之許可處分；有關廣播電視事業負責人之認定範圍和資格要件，主要法源依據是廣播電視法第5條第3項、第5條之1第3項及依同法第13條和第50條授權訂定的「廣播電視事業負責人與從業人員管理規則」，而前述法令僅係規範負責人之消極任用資格，並未對於擔任負責人之適任條件有所規範；然廣播電視法14條第1項既規定廣電事業變更負責人應經主管機關「許可」，被上訴人當然應於具體個案中就擬任負責人之適任能力進行調查與判斷，方能落實此規定之實質意涵；再者，上開法文規定不僅「變更負責人」應經被上訴人同意，「股權之轉讓」亦須經被上訴人同意，就本案而言，上訴人的股份雖未直接轉移，但其背後的母控股公司股權移轉，對上訴人而言，實質上即生股權移轉的效果，在這種經營權轉換的情況下所為的負責人變更，早已超脫單純因為公司治理需要或負責人個人因素導致的人員更迭，被上訴人將之視為股權轉讓案件予以審查，並不為過；質言之，此等由廣電事業背後的控股法人股權移轉所造成的廣電事業股權「間接移轉」的情事，若不以股權轉讓視之，那麼法規針對廣電事業股權轉讓所設的任何特殊條件，技術上皆可透過此種間接移轉而予以規避。又許可與特許尚有所不同，前者乃人民於憲法上所保障固有權利之回復，若申請條件齊備，行政機關就應給予許可，無裁量權限，予以限制需合乎法律保留授權明確性；後者乃為公益目的，主管機關所創設賦予人民之權利，人民即使申請條件齊備，行政機關仍得裁量是否給予許可，擬予限制原則上只需法律概括授權即可，而廣播電視法第4條第1項已明定廣電電事業使用之電波頻率為國家所有，由交通部會同主管機關規劃支配，此一觀點下，規範媒體經營權之許可，乃至於廣播電視法第14條所規範之股權轉讓（其實即為經營權轉讓）「許可」，其法律上性質應為「特許」，而非單純的許可而已。被上訴人就上訴人系爭申請許可與否，既然以股權轉讓視之，自有其裁量權限，法律性質上係屬裁量處分，以附加附款方式而為處分，乃前述行政程序法第93條第1條所容許等語，為其論據。經核上開原判決對於原處分附加附款容許性爭點之論斷，認事用法固無不合，惟系爭附款內容之合法性基礎則仍存有下列疑義。㈣上訴人主要法人股東榮麗公司，分別持有上訴人44.5％股權及中天電視公司68.12％股權，榮麗公司之主要股東原係余建新（持有榮麗公司72.98%股權），為兩造不爭執的事實，而余建新將其持有之榮麗公司股權全數讓予旺旺集團之旺旺公司前，榮麗公司已指派有自然人代表分別擔任上訴人和中天電視公司之董事長、常務董事、董事及監察人職務，其中章晶同時擔任上訴人常務董事及中天電視公司監察人職務，趙健同時擔任上訴人監察人及中天電視公司董事職務，鄭家鐘同時擔任上訴人總經理及中天電視公司董事長職務（詳見原處分3卷第37頁案情報告）。核與本案余建新將其持有之榮麗公司股權全數讓予旺旺公司後，榮麗公司改派自然人代表分別擔任上訴人和中天電視公司之董事長、常務董事、董事及監察人職務，其中林皞維同時擔任上訴人常務董事及中天電視公司監察人職務，吳根成同時擔任上訴人監察人及中天電視公司董事職務，何國華同時擔任上訴人監察人及中天電視公司董事職務，饒聖雄同時擔任上訴人總經理及中天電視公司董事長職務等情形（詳見同上案情報告）類似，然被上訴人於余建新持有榮麗公司股權，榮麗公司指派自然人代表分別擔任上訴人和中天電視公司之董事長、常務董事、董事及監察人職務，並經由董事會選任總經理，報請主管機關許可後，為何未於作成許可處分時附加類似本件之附款（命上訴人或中天電視公司法人股東之榮麗公司，其指派於上訴人之法人董事、監察人代表，其兼任中天電視公司或上訴人之董事、監察人者，應於三個月內變更之，不得兼任；上訴人或中天電視公司應於一年內設置至少一名獨立董事；上訴人或中天電視公司的部門經理以上之人員，不得兼任中天電視公司或上訴人之職務等項目），卻於余建新將其持有之榮麗公司股權全數讓予旺旺公司後，榮麗公司改派自然人代表分別擔任上訴人和中天電視公司之董事長、常務董事、董事及監察人職務，並經由董事會選任新總經理，報請被上訴人許可時，才有本件附款之附加？原處分理由對此疑義未加以說明，已難昭折服。㈤對上訴人內部治理方面，引進外部獨立董事，固有助於上訴人內部獨立平衡，相互批評與制衡功能角色之發揮，促成對外言論資訊提供的多元化，但盱衡當今社會，特定媒體有特定的言論表現，乃眾所週知的事，然被上訴人是否已通案規劃要求所有媒體都須設置獨立董事，以實現通訊傳播基本法所揭櫫的多元文化均衡發展目標，而非只是於許可上訴人申請變更其負責人時，附款命其限期設置獨立董事？尚待釐清，如果僅係針對上訴人而為（命其應於一年內設置至少一名獨立董事），難免有違反平等原則的疑慮。㈥依通訊傳播基本法，促進多元文化均衡發展，固係通訊傳播事業的社會責任；保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉則係廣播電視法揭櫫的立法目的，但多元文化與節目多元化並非完全相同的命題，節目多元化與保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉，亦無絕對的關連（節目的優質化才是），至於維護市場公平競爭的環境似應委諸公平交易法的規範功能，而非廣播電視法的規範目的。本件附款3要求上訴人的部門經理以上之人員，不得兼任中天電視公司之職務；其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，應獨自設立自有攝影棚，並不得與中天電視公司有節目聯合招攬之情事。其處分理由略稱係為保障同為一法人股東控制下之上訴人與中天電視公司經營與內容（包括節目、新聞與言論）之多元，並為防止混合結合之事業透過互惠、交換或搭售手段之交易方式，排除其他媒體交易機會等語。其中節目多元化的要求，似係針對上訴人與中天電視公司有互播節目之情形而來，此與維護市場公平自由競爭的環境，均已溢出通訊傳播基本法與廣播電視法的立法目的。且現今國內通訊傳播事業（包括有線、無線及衛星廣播電視台）琳瑯滿目，競爭激烈，其市場似已達飽和狀態，業者為節省成本支出，乃採取彼此間節目互相播出之策略，單獨命上訴人設立自有攝影棚，節目部門須獨立，並不得與中天電視公司有節目聯合招攬之情事，勢將增加上訴人之營業成本，反有礙公平與自由競爭，亦無助於改善業界節目互播的現象（因為將本求利乃營利事業的生存法則）；何況所謂應獨自設立自有攝影棚，僅涉及單純硬體設備之利用，與軟體即節目內容無關，利用同一攝影棚亦可製作不同之節目、播放不同的新聞與發表不同的言論，故該等附款何以會有助於提升多元文化？其間邏輯實難以理解。上訴意旨指摘系爭附款與原處分之目的，欠缺正當合理之關聯，與違反比例原則（採取之方法似無助於目的之達成），尚非無據。㈦又上訴人主張不同電視台間之節目互相報導或播出，乃係媒體界所普遍存在的現象，若節目多元化確如被上訴人所稱，乃係基於廣播電視法之要求，則此一要求當一體適用於所有電視台，而非僅針對上訴人及中天電視公司，蓋就被上訴人所稱之節目互播而言，根據被上訴人傳播內容處98年4月20 日研究報告，在作成系爭附款同一時期台視共有11個節目係與其他電視台互播，節目互播之數量及時間均超出上訴人與中天電視公司共同播出的兩個節目；且不僅台視如此，同一時期華視亦有3個節目與其他電視台互播，其互播之數量及時間亦超出上訴人與中天電視公司等語，業據提出該研究報告為證（參原審卷3第629、630頁，原證27號），然被上訴人對於台視及華視似從未作成與本件相同內容的附款，亦未作成要求渠等注意或改善之行政指導，卻以上訴人與中天電視公司之間有節目互播行為，節目不夠多元化，而作成系爭附款要求其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，應獨自設立自有攝影棚，並不得與中天電視公司有節目聯合招攬之情事；並應在三個月內成立倫理委員會，且每三個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告；上訴人（主頻、新聞臺、娛樂綜藝臺）各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於三個月內提出內部流程管控機制之改善計畫。上訴意旨指摘系爭附款課予上訴人其他電視台所無之義務，已違反平等原則，亦非無據。雖然被上訴人指出上訴人與中天電視公司彼此間尚有互相報導節目或娛樂活動資訊之情形存在，惟商業或娛樂資訊，與公共事務資訊不同，消費者主權強度較高（節目不好，或社會大眾不感興趣，即無人購買此等資訊），尚無妨礙多元言論之公益價值，被上訴人援用通訊傳播基本法有關提升多元文化之立法目的，作成系爭附款，似欠缺實證基礎。㈧末查系爭附款第3項要求上訴人須成立倫理委員會，但卻未具體說明倫理委員會之組成人員及審議方式為何；附款第4 項要求上訴人應提出「內部流程管控機制之改善計畫」，顯然被上訴人認為原內部流程管控機制仍有疏失不足之處，而有改善之必要，惟原管控機制疏失不足之處何在？上訴人應如何改善始能符合要求？上開附款完全未予說明。而被上訴人既係以公權力，於許可處分附加附款課予上訴人此等負擔，則將來上訴人如未履行上開負擔，或其履行方式不夠完全時，被上訴人即可以廢止原許可處分（行政程序法第123條第3款參照，且系爭附款已保留此項廢止權），故系爭附款內容並非僅涉及媒體自律問題，原判決認上訴人應自行體悟實踐該負擔內容，而認定其並無違反行政行為明確性原則，容有未洽。㈨綜上所述，系爭附款既有上述瑕疵，原審未予逐項詳察細究，遽予判決全部維持，容有未洽，且其理由未臻完備，上訴人聲明將之廢棄，即為有理由；又因據以判定系爭附款合法性之基礎事實猶未臻明確，本院尚無從自為判決。爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　101　年　　3　　月　　15　　日最高行政法院第四庭審判長法官　藍　獻　林法官　廖　宏　明法官　林　文　舟法官　胡　國　棟法官　林　玫　君以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　101　年　　3　　月　　16　　日書記官　邱　彰　德

最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第245號

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