臺北高等行政法院判決

102年8月15日辯論終結

原告

謝俊雄即傳築建築師事務所

訴訟代理人

蔡宜宏律師

被告

法務部

代表人

曾勇夫（部長）

訴訟代理人

張紜瑋

　李易臻

上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國101 年12月26日院臺訴字第1010○○4388號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：訴外人何欣純為前○○縣（民國99年12月25日改制後為○○市）議會第○○屆（任期為91年3 月1 日至95 年2月28日）及第○○屆（任期為95年3 月1 日至99年12月25日）議員，為公職人員利益衝突迴避法第2 條所定之公職人員。原告為訴外人何欣純之配偶，並依建築師法登記在傳築建築師事務所執行建築師業務，為同法第3 條第1 款之關係人，依同法第9 條規定，不得與訴外人何欣純所監督之機關為承攬之交易行為，詎原告仍於98年8 月至99年10月間，與前○○縣政府及○○縣立學校為17件承攬之交易行為（如附表），交易金額計新臺幣（下同）9,502,393 元，違反公職人員利益衝突迴避法第9 條規定，乃依同法第○○條規定，以101年7 月27日法授廉利益罰字第1010501460號處分書處原告交易行為金額1 倍之罰鍰9,502,393 元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）按公職人員利益衝突迴避法第l 條之立法意旨係為「建立公職人員利益衝突迴避之規範」，且依該法第5 條規定，所稱「利益衝突」，係指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。故公職人員利益衝突迴避法所規範之對象，應指具有「利益衝突」之公職人員或關係人，若無利益衝突，自不生違反該法限制之問題。又同法第9 條規定「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」惟揆諸上揭規範利益衝突之立法精神，第9 條適用上自應以具有「利益衝突」為前提。否則，適用第9 條時若未考量個案是否有利益衝突問題，而予無限上綱之解釋，核與公職人員利益衝突迴避法之立法意旨未合。若實際上並無利益衝突情事，仍適用第9 條，因而限制公職人員或關係人之買賣、租賃、承攬等交易行為，將嚴重侵害憲法第○○條所保障人民之工作權及財產權。

（二）經查，訴願決定附表所示之17件工程，僅有編號1 、4 、13、○○、17號為前○○縣政府補助款工程，其餘均為教育部補助經費之工程。其中屬○○縣政府補助款工程者，由○○縣政府辦理發包部分，其決標方式係採最低標方式決標；由○○縣立學校辦理發包部分，因原告配偶何欣純之選區為前○○市○○市、○○鄉，各該縣立學校均非於選區範圍內，實際上何欣純根本無從監督，且縣議會又為合議制，亦非何欣純一人得以左右，自無任何利益衝突可言。至於屬教育部補助經費之工程，係由教育部將補助款撥入前○○縣政府，再由前○○縣政府撥入各該學校，待各該學校依政府採購法完成發包、並施作完竣後，始送前○○縣議會追認，而前○○縣議會追認時，工程已施作完竣，不外僅就形式上予以追認，而不涉及質實審查，故可知各該工程發包時，實質上並非縣議員監督之範圍，對於各該工程之發包，縣議員根本無置喙餘地，更無任何利益衝突可言。況訴願決定書附表所示之17件工程均依政府採購法規定之嚴格法定程序辦理，已能阻絕利益衝突情事，益證原告對於上開工程並無任何利益衝突，自無違反公職人員利益衝突迴避法第9 條、第○○條規定。

（三）原告得以承攬各該工程，係因原告曾於花蓮縣中華國小、中正國小、明義國小等學校，有耐震補強設計之經驗，於評選時具有專業上之優勢，此與原告配偶何欣純之縣議員職權行使，並無關聯。原告與○○縣政府及○○縣立學校所為承攬交易行為，均嚴格遵守公開、公平之原則，依政府採購法相關程序辦理，原告之所以能得標承攬，係因遵循政府採購相關程序，由辦理採購機關依法決標，絕非任何人所能置喙。

（四）原告並聲明：

1、訴願決定及原處分均撤銷。

2、訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）原告配偶何欣純擔任前○○縣議會第○○屆及第○○屆議員，為公職人員利益衝突迴避法第2 條所定之公職人員，原告係依建築師法登記在傳築建築師事務所執行建築師業務，故原告為公職人員利益衝突迴避法第3 條之關係人，自不得與其配偶擔任縣議員所監督之機關即前○○縣政府及所屬縣立學校為承攬之交易行為。原告於98年8 月至99年10月間，與前○○縣政府及○○縣立學校為如附表所示17件承攬之交易行為，交易金額總計9,502,393 元，顯已違反公職人員利益衝突迴避法第9 條規定，原處分依第○○條處交易金額l 倍即9,502,393 元之罰鍰，確屬合法妥適。

（二）公職人員利益衝突迴避法之立法目的係在促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，其立法精神即在避免瓜田李下，為道德規範極強之防貪性質法律，而該法第9 條之立法背景，係考量當時我國中央及地方公職人員，尤其是渠等之近親屬包攬公共工程及與政府機關交易之情況普遍，導致在締約與履約等階段因公職人員或其近親屬憑恃公職人員之職權，期待或利用此種特殊之身分關係以獲取一般人無法獲得之通融、方便，甚至因而影響與干擾政府機關承辦人員正常公務的處理與判斷，故規範預先禁止該法之公職人員或其關係人，與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣等交易行為，杜絕官商勾結不當利益輸送發生之可能，並確保國家公務運作之純潔公正。因此，只要公職人員之關係人與公職人員服務之機關或受其監督之機關為特定交易行為，於議約、締約及日後履約階段均有產生利益衝突之虞，即為公職人員利益衝突迴避法所不許，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使關條人獲得利益為前提要件，方有適用，意即該法第5 條關於利益衝突一詞的定義，與第9 條之規範要件無涉。

（三）復按縣（市）議會得議決縣（市）預算、決算之審核報告，縣（市）議會之議決案，縣（市）政府應予執行，縣（市）議員開會時有向縣（市）首長或單位主管，就其主管業務質詢之權，地方制度法第36條、第38條及第48條第2項定有明文。縣（市）議員既依法監督縣政府預算及施政作為，縣（市）政府即係受縣（市）議員監督之機關。而選區劃分係為配合選舉制度及選舉席次進行之選區重劃，攸關選舉政治生態及選舉結果，並涉及政黨提名方式、候選人競爭及選票分配等，因而考量地理相連性、交通狀況與生活圈整體情況所為之劃分，具有高度政治性，惟候選人一旦當選民意代表後，行使監督等職權之範圍係及於相對應行政機關之預算與全部施政作為，並非以在其選區之事務為限。參據被告93年11月18日法政決字第0930039345號及94年4 月20日法政決字第0941103926號函釋意旨，業已闡明縣議員本人或其關係人擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業，依法即不得與縣政府為買賣、租賃及承攬等交易行為；而縣立學校按其法律性質係屬公營造物，本身不具有獨立地位或法人資格，係屬縣市政府之一部分，縣市議員自不得承包同縣縣立學校工程。綜上，原告為公職人員利益衝突迴避法第3 條之關係人，自不得與受公職人員何欣純監督之機關即前○○縣政府及所屬縣立學校為承攬等交易行為，原告以縣議會為合議制，與其交易之各該縣立學校不在其配偶之選區範園，自無利益衝突可言云云，與法制及民意代表職權行使之現況不符，委不足採。

（四）政府採購法第4 條規定「法人或團體接受機關補助辦理採購，其補助金額占採購金額半數以上，且補助金額在公告金額以上者，適用本法之規定，並應受該機關之監督」、政府採購法施行細則第2 條規定「機關補助法人或團體辦理採購，其補助金額達本法第4 條規定者，受補助者於辦理開標、比價、議價、決標及驗收時，應受該機關監督。前項採購關於本法及本細則規定上級機關行使之事項，由本法第4 條所定監督機關為之」。另依行政院公共工程委員會95年8 月9 日工程管字第09500301140 號函「有關補助機關監督之範圍乙節，政府採購法施行細則第2 條第1項已有受補助者於辦理開標、比價、議價、決標及驗收時應受該機關監督之規定。準此，來函所述受內政部補助之法人或團體辦理建築工程個別採購案，符合本法第4 條規定情形者，該採購應依本法辦理，並受貴部之監督，以杜流弊」，固可認補助機關教育部基於法律授權及掌握補助款之用途與使用進度，可對受補助者辦理採購開標、比價、議價、決標及驗收等事項進行監督，但採購案件開標、比價、議價、決標及驗收程序仍係由受補助機關實際執行之，既然辦理採購事務之實際執行者，為受公職人員監督之機關，即難認係公職人員之職權與實質影響力所不及而無利益輸送的疑慮。故原告所稱系爭部分案件是由教育部補助經費之工程，○○縣議會僅事後追認、工程發包及撥款等事宜，而認非屬縣議員行使職權的範圍，係對公職人員利益衝突迴避法規範與立法宗旨之誤解，原告聲請調查前○○縣議會對於教育部補助經費工程之發包、撥款之審查方式與程序乙節，與其是否違反公職人員利益衝突迴避法第9 條之裁處要件無涉，實無調查之必要。

（五）政府採購法係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質而制訂，此觀政府採購法第1 條之規定即明。又政府採購法第○○條第4項僅規定廠商與機關首長有本人、配偶、三親等以內血親或姻親或同財共居親屬之利益關係時，不得參與該機關之採購，然對於廠商與採購機關內其他較高階職務之主管人員或廠商與監督採購機關之民意代表有特定親屬關係等情形，均不在迴避交易之列，故政府採購法之迴避規範密度較為鬆散，顯然無法達成公職人員利益衝突迴避法之立法目的，二者立法目的及規範意旨截然不同，自不因交易行為係依政府採購程序辦理而成，即可阻卻違法，行政院公共工程委員會亦因而將公職人員利益衝突迴避法納入「廠商參與公共工程可能涉及之法律責任」資料中，於97年2月4 日以工程企字第09700056250 號通函各機關併同切結書納入招標文件辦理，並於98年1 月23日以工程企字第09700533210 號修正「投標廠商聲明書」增列由廠商聲明其是否為公職人員利益衝突迴避法第2 、3 條所稱公職人員及關係人而涉及違反同法第9 條規定之情形，原告參與眾多公共工程，對於該法相關規定自難諉為毫無所悉。

（六）公職人員利益衝突迴避法第9 條禁止公職人員及其關係人與公職人員服務機關，或受其監督機關為買賣等交易行為，目的在促進廉能政治、端正政治風氣、有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，對於公職人員及其關係人選擇機關交易雖有一定限制，但並非禁止原告從事任何交易，難認屬對於財產權之侵害，且該法立法與規範目的洵屬正當，所採取之限制手段與目的達成間具有實質關聯性，並以裁罰為預防及遏止之有效手段，均係為保護國家公務運作純潔公正等重要公益所必要，實與憲法保障人民工作權及財產權之意旨無違。

（七）被告並聲明：

1、駁回原告之訴。

2、訴訟費用由原告負擔。

四、本件如事實概要欄所述之經過事實，有被告101 年7 月27日法授廉利益罰字第1010501460號處分書、行政院101 年12月26日院臺訴字第1010○○4388號訴願決定書附於原處分卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以公職人員利益衝突迴避法第9 條之適用應以有利益衝突為前提，否則即已侵害原告憲法保障之工作權及財產權，又原告所承攬之工程，僅少數係前○○縣政府補助款工程，○○縣政府辦理發包，且非屬原告配偶何欣純之選區範圍，且議會為合議制，並非原告配偶所得左右；至於由教育部補助經費之工程，亦非議員監督之範圍，並無利益衝突可言云云，據為主張，故本件應審酌者即為：公職人員利益衝突迴避法第9條適用是否須以有利益衝突為前提？原告主張其所承攬之工程，非屬其議員配偶選區，且部分工程受教育部補助，難謂受其配偶監督，是否有據？原告主張公職人員利益衝突迴避法第9 條規定限制公職人員或其關係人與公職人員服務機關，或受其監督機關為買賣等交易行為，侵害人民受憲法保障之工作權與財產權云云，有無理由？

五、本院之判斷：

（一）按「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2 條第1 項所定之人員。」、「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。……」、「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」、「違反第9 條規定者，處該交易行為金額1 倍至3 倍之罰鍰。」公職人員利益衝突迴避法第2 條、第3 條第1 款、第9 條、第○○條定有明文。次按，「左列公職人員，應依本法申報財產：一、……九、各級民意機關民意代表。…」則為公職人員財產申報法第2 條第1 項第9 款所規定。

（二）經查，原告配偶何欣純自91年3 月1 日起至99年12月25日止，擔任前○○縣議會第○○屆及第○○屆議員，為公職人員利益衝突迴避法第2 條所定之公職人員，原告為何欣純之配偶，為同法第3 條第1 款之關係人，於98年8 月至99年10月間，分別與其配偶何欣純監督之前○○縣政府及○○縣立學校為17件承攬之交易行為（如附表），交易金額總計9,502,393 元等情，有前○○縣議會全球資訊網第○○屆、第○○屆議員芳名錄、戶籍資料、委託設計監造契約書、結算驗收證明書、支出憑證及採購案件說明等件附於原處分卷可稽，故被告以原告違反公職人員利益衝突迴避法第9 條規定，依同法第○○條規定，處以交易行為金額1 倍之罰鍰9,502,393 元，洵非無據。

（三）原告雖主張其承攬之系爭工程，均非坐落其配偶何欣純選區，並無利益衝突存在，且原告均係依政府採購法規定合法進行交易，被告禁止並予裁罰，侵害原告憲法所保障之之工作權及財產權云云，惟查：

1、原告雖主張其並無公職人員利益衝突迴避法第5 條之利益衝突情事云云，惟本件被告係以原告因違反同法第9 條不得與受公職人員監督之機關為買賣、承攬等交易行為之義務而予裁罰，與第5 條僅就利益衝突為定義，用以作為公職人員執行職務應自行迴避之情形不同。而觀諸同法第9條之立法目的乃在於避免利益輸送，因關係人與公職人員服務之機關，或受公職人員監督之機關為特定交易行為，於議約、締約及日後履約階段，產生利益衝突之可能性甚高，是經立法裁量而禁止關係人從事此類交易行為，以杜絕利益衝突之發生，故本條之適用非必生公職人員利用職務之便從事交易，直接或間接使本人或其關係人獲得利益，始得裁罰，故原告主張本件承攬工程，非屬其配偶選區，並無應予利益迴避情事，不應予禁止云云，尚難憑採。

2、原告主張系爭工程均係依政府採購法取得，且部分係由教育部補助，非屬其配偶議員職權監督之機關部分，查按，「（第1 項）為促進廉能政治，端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，特制定本法。（第2 項）公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」公職人員利益衝突迴避法第1 條定有明文。而政府採購法第○○條固有利益衝突迴避之相關條文，惟該條第4 項僅規定廠商或其負責人與機關首長有第2 項之情形，即涉及本人、配偶、三親等以內血親或姻親或同財共居親屬之利益，不得參與該機關之採購，與公職人員利益衝突迴避法第3條第4 款所定關係人之範圍，包括「公職人員、第1 款（即公職人員之配偶或共同生活之家屬）及第2 款（公職人員之二親等以內親屬）所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業」比較，應以公職人員利益衝突迴避法第3 條關係人範圍較廣，且就違反政府採購法第○○條規定者，政府採購法並無相關處罰條文，是以政府採購法尚非屬另有嚴格規定之其他法律，故依公職人員利益衝突迴避法第1 條第2 項規定，公職人員或其關係人從事政府採購交易，仍應有公職人員利益衝突迴避法之適用。且查政府採購法先於公職人員利益衝突迴避法制定，如公職人員利益衝突迴避法第9 條於立法時有意排除依政府採購而成立之交易，自應訂有排除規定，其未為排除，顯係經立法衡酌裁量，故原告主張其交易均符合政府採購法之規定，非屬公職人員利益衝突迴避法第9 條禁止之交易行為，尚難認屬有據。至於原告主張部分承攬工程乃係教育部補助一節，依政府採購法第4 條規定：「法人或團體接受機關補助辦理採購，其補助金額占採購金額半數以上，且補助金額在公告金額以上者，適用本法之規定，並應受該機關之監督。」同法施行細則第2 條規定：「機關補助法人或團體辦理採購，其補助金額達本法第4 條規定者，受補助者於辦理開標、比價、議價、決標及驗收時，應受該機關監督。前項採購關於本法及本細則規定上級機關行使之事項，由本法第4 條所定監督機關為之。」是依此規定，本件補助機關教育部固得監督受補助機關學校，惟採購案之相關開標、議價、決標及驗收程序，仍由受補助機關學校執行，故台中縣議會原有之監督職權，並不因另有補助機關教育部之監督，而不得行使，是原告主張台中縣議會僅為事後程序追認，並無實質監督云云，亦難憑採。

3、又原告主張被告於無實質利益衝突之情形下，禁止原告從事系爭交易，侵害原告憲法保障之工作權及財產權一節，按公職人員利益衝突迴避法之立法目的係為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送。同法第3 條、第9 條、第○○條有關「關係人範圍」、「公職人員、關係人交易之禁止」及罰鍰等，均係為有效達成該法立法目的而設計，且其為有效落實規範，以禁絕公職人員、關係人與其服務機關或受其監督機關之交易，而以交易金額倍數方式作為裁處罰鍰手段，其法律效果明確，易收遏阻不法之效，且其規範目的正當，所採取之限制手段與目的達成間具實質關聯性，為保護重要公益所必要，尚難認非維護公益之必要措施，是與憲法保障人民工作權及財產權之意旨無違，且系爭規定亦無妨原告從事該法禁止範圍以外之交易行為，是原告主張原處分侵害其工作權及財產權云云，要不足取。

六、綜上所述，原告主張均非可採，原處分認事用法尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，從而原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，與判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭