臺北高等行政法院判決

102年5月2日辯論終結

原告

游輝照即灣灣電子遊戲場業

被告

臺北市政府

代表人

郝龍斌（市長）住同上

訴訟代理人

呂學華

　　　　　　李曉秋

上列當事人間電子遊戲場業管理條例等事件，原告不服經濟部中華民國101 年11月14日經訴字第10106113970 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告前於民國99年8 月31日經被告核准於「臺北市○○區○○路○○號3 樓之91至95」開設「灣灣電子遊戲場業」之商業設立登記；同日，原告並向被告申請核發限制級電子遊戲場業營業級別證（下稱系爭申請），經被告以99年9 月17日府產業商字第09933537410 號函請原告補正相關證明文件。嗣原告補正後，案經被告審查，仍以100 年9 月14日府產業商字第10032656100 號函（下稱前處分）為否准之處分。原告不服，提起訴願，經經濟部以101 年2 月1 日經訴字第10106100680 號訴願決定（下稱前訴願決定）撤銷前處分，並命該被告另為適法之處分。被告乃重行審查，認原告之商業登記資本額未達100 年11月10日公布施行之「臺北市電子遊戲場業設置管理自治條例」（下稱系爭自治條例）第4 條第3 款規定，且其營業場所亦不符合同條例第5 條第1 項第2款及第3 項第2 款之規定，而以101 年7 月3 日府產業商字第10133957700 號函（下稱原處分）否准所請。原告仍表不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

（一）原告提出系爭申請，案經被告以前處分駁回並檢還原申請書件，而原申請書件自當日起至今皆在原告處，被告於經濟部作成前訴願決定撤銷前處分，責由被告為適法之處分後，並未要求原告將原申請書件送回去繼續審查，故被告所作之原處分僅是取代前處分，即本案100 年9 月14日「處理程序」已終結，原告同年10月6 日提起訴願後，則已進入「行政爭訟程序」。而行政爭訟程序進行中，系爭自治條例始於100 年11月10日公布施行，故本案絕不因經濟部作成撤銷前處分後，該案件之「行政爭訟程序」又變成「處理程序」。原處分所載「原處分撤銷後回復原審查狀態，處理程序繼續繫屬本府，……」，已將本案終結之「處理程序」繼續延長至行政爭訟程序（包括訴願程序），顯係違法。又本案與最高行政法院100 年度判字第1924號判決之案件不同，該案事實及法律狀態為「於被上訴人作成處分後，並無變更之情事，而係處分前（行政程序進行中），新法即自治條例已頒布施行」，此與本案被告100年9 月14日作成前處分後，始有變更之情事（處分前系爭自治條例並未頒布施行）有所不同。而中央法規標準法第18條所定之從新從優原則，其所規範者乃是「行政程序進行中」的法令變更問題，非「行政訴訟進行中」的法令變更問題，故本案不適用中央法規標準法第18條規定。

（二）被告因誤解法令而作成前處分，違法駁回原告系爭申請，經前訴願決定將前處分撤銷，責由被告另為適法之處分後，被告應使原告之權益回復到如同被告未曾違法駁回其申請時的狀態，以保護原告於舊法有效時前已取得之法律地位，不至於因被告之錯誤執法而使原告承受其後修法之不利益，故本案應依「實體從舊、程序從新」原則審核，因為設若原告第一次申請時被告即依法予以核准，則原告已取得的核准並不受事後法令提高標準的影響。

（三）原告99年8 月31日提出系爭申請，經被告同年9 月17日通知辦理補正，嗣原告依規定3 週內辦理補正完成後，則被告應於自訂之電子遊戲場業營業級別證作業流程總處理時限之60日作成處分，惟被告於審查本案完全符合各項規定後，卻怠於作成任何決定，且遲至100 年9 月14日始以違法之前處分駁回系爭申請，倘若被告依法定作為義務期間屆滿前完成審查，並依法予以核准，則原告自始至終均無系爭自治條例之適用問題。若行政機關對於人民所提出之申請怠於作成任何決定書，則應以行政機關法定作為義務期間屆滿時，為法規基準時，故本案自應適用行為時之舊法規，始符合依法行政原則等語。並聲明：⑴訴願決定、原處分均撤銷。⑵被告應依原告之申請作成核發限制級電子遊戲場業營業級別證及辦理相關事項登記之處分。

三、被告則以：

（一）原告於99年8 月31日提出系爭申請，經被告以前處分駁回並檢還原申請書件，嗣經濟部訴願決定撤銷前處分，即回復原審查狀態，處理程序繼續繫屬被告，依中央法規標準法第18條規定及臺北市法規標準自治條例第20條規定，自應依100 年11月10日公布施行之系爭自治條例規定審查。又系爭自治條例既於100 年11月10日公布施行，則事實及法律狀態在被告作成原處分前，已有變更，系爭申請案自應適用新法規之相關規定審理，要非原告所主張在救濟程序中法律或命令變更之問題。

（二）至原告稱本件事實及法律狀態於被告100 年9 月14日作成前處分後，始有變更，而原處分前新法即系爭自治條例並未公布施行，與最高行政法院100 年度判字第1924號判決有所不同云云。查原處分係於101 年7 月3 日作成，原告所稱之前處分，業經經濟部訴願決定撤銷而不存在。而最高行政法院100 年度判字第1924號判決，業已闡明倘申請案有違自治條例規定之相關規定者，既非自治條例所允許營業之範圍，而有悖於自治條例相關強制規定，即屬中央法規標準法第18條但書所定「新法規禁止之事項」，依該規定意旨，應適用新法，基於同一法理，被告援引主張並無違誤等語資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、本院之判斷：

（一）按電子遊戲場業管理條例第2 條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第8 條規定：「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：一、營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。二、營業場所建築物之構造、設備，應符合建築法令之規定。三、營業場所之消防安全設備，應符合消防法令之規定。」第9 條第1 項規定：「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院50公尺以上。」第11條第1 項規定：「電子遊戲場業經依法辦妥公司或商業登記後，應填具申請書，並檢附其營業場所合於第8 條第1 款及第2 款規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關申請核發電子遊戲場業營業級別證及辦理下列事項之登記，始得營業：……。」第15條規定：「未依本條例規定領有電子遊戲場業營業級別證者，不得經營電子遊戲場業。」再按經濟部依電子遊戲場業管理條例第11條第1 項規定訂定之「電子遊戲場業申請核發電子遊戲場業營業級別證作業要點」第2點規定：「申請作業程序：電子遊戲場業依公司法或商業登記法登記後，申請電子遊戲場業營業級別證或變更登記，應符合下列規定：（一）營業場所：1.符合電子遊戲場業管理條例第8 條、第9 條、第11條第2 項、自治條例及其他有關規定。……。（二）營業申請……。5.經直轄市、縣市政府審查合格後，核發電子遊戲場業營業級別證。」又電子遊戲場業管理條例第9 條第1 項規定之立法目的，乃鑑於電子遊戲場對於社會安寧會造成一定之影響，故明定其營業場所應距離對於環境安寧有著極高要求之學校、醫院50公尺以上。因其限制對於營業人營業自由之影響尚屬輕微，所定50公尺之限制，應解為係對電子遊戲營業場所設置之最低限制。故被告基於地方自治權，因地制宜，依據轄區特性，經地方議會審查通過，並函報行政院核定後，以100 年11月10日府法三字第10033884400 號令公布系爭自治條例，自得予以適用，凡於臺北市轄區內申請電子遊戲場業之營業登記者，於系爭自治條例施行後，即應受其規範。該條例第4 條規定：「申請電子遊戲場業營業級別證，其申請人應符合下列資格：……三、公司或商業之登記實收資本額應為新臺幣1 億元以上。」第5 條規定：「（第1 項）電子遊戲場業之營業場所應符合下列規定：……二、限制級：應臨接寬度30公尺以上道路，並應距離幼稚園、國民中、小學、高中、職校、醫院、圖書館1 千公尺以上。……（第3 項）電子遊戲場業營業場所面積應符合下列規定：……二、電子遊戲場業最小設置單層營業樓地板面積1 千平方公尺以上。」

（二）次按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文。其本文係宣示行政程序進行中，相關法規有變更時，原則上應適用處理程序終結時有效之新法規（從新原則）；但若舊法規有利於當事人，而新法規未廢除或禁止當事人所聲請之事項時，依該條但書之規定，則應適用舊法規（從優原則），俾免行政機關審查之費時，致當事人權利蒙受損失，惟以新法未廢除或禁止當事人所聲請之事項為前提，以維公益。

（三）經查：

⑴原告之商業登記資本額為新臺幣（下同）20萬元整；又其營業場所臨接臺北市○○區○○○路16.36 公尺計畫道路，且距其營業場所1 千公尺之範圍內有臺北市立聯合醫院中醫院區、國立台灣大學醫學院附設醫院北護分院等醫院，福星國小（含附設幼稚園）、西門國小（含附設幼稚園）、老松國小（含附設幼稚園）、忠孝國中、龍山國中、市立第一女子中學等學校，及市圖龍山分館、西門智慧圖書館、藝術暨視聽資料中心等圖書館；另原告申請書所載營業場所面積為52.86 平方公尺等情，有原告之商業登記抄本、臺北市都市計畫整合查詢系統資料、臺北市政府衛生局101 年6 月18日北市衛健字第10152559300 號函及臺北市政府教育局101 年6 月22日北市教工字第10137075800 號函等影本附於原處分卷可稽，並為原告所不爭執，堪認屬實。

⑵原告99年8 月31日提出系爭申請時，雖無法律規定申請人之登記實收資本額應為1 億元以上；以及經營限制級電子遊戲場業之營業場所，須臨接寬度30公尺以上道路，並應距離幼稚園、國民中、小學、高中、職校、醫院、圖書館1 千公尺以上，與最小設置單層營業樓地板面積1 千平方公尺以上等限制。惟原處分作成前之被告審查期間（行政程序進行中），系爭自治條例既已公布施行，而原告申請核發限制級電子遊戲場業之營業級別證，又有上開違反系爭自治條例第4 條第3 款、第5 條第1 項第2 款及同條第3 項第2 款之強制規定，非該自治條例所允許核發電子遊戲場業營業級別證之情形，即屬中央法規標準法第18條但書所謂「新法規禁止之事項」。故本件申請案依中央法規標準法第18條規定意旨，自應適用系爭自治條例即新法之規定。原告主張本件依「實體從舊、程序從新」原則，應以原告99年8 月31日提出申請時之法規為據，不應適用系爭自治條例云云，要難憑採。

⑶又原告前於99年8 月31日提出本件申請，經被告以前處分否准原告之申請，原告不服提起訴願，而由經濟部訴願決定撤銷前處分，並命被告另為適法之處分等情，已如前述。是前處分既經前訴願決定撤銷而不存在，自回復至被告審查中之狀態，而仍屬行政程序進行中，嗣系爭自治條例於100 年11月10日公布施行，被告自應依該自治條例相關規定辦理。原告主張前處分作成之100 年9 月14日處理程序已終結，其於同年10月6 日提起訴願後，則已進入「行政爭訟程序」，與中央法規標準法第18條所定之從新從優原則所規範者乃是「行政程序進行中」之法令變更問題有別，不適用該規定云云，尚無足採。

⑷末查被告以前處分否准原告之申請，係以「該址設立電子遊戲場業將對周圍環境安寧、治安及善良風俗造成相當程度負面衝擊，有礙公共利益之虞」，而依電子遊戲場業管理條例第8 條及臺北市土地使用分區管制自治條例第95條之1 之規定否准原告之申請，有前處分在卷可稽（見本院卷第36頁）。嗣經濟部前訴願決定略以：依卷附資料，既未見被告於作成處分前有查明業者將來採取之營業規模、動線規劃、營業時間、機台種類等等可能與顧客人數、秩序、娛樂效果有所影響之各節，並促請業者提出資料且為陳述以供調查，亦未於處分書具體說明究係如何有「有礙公共安全、衛生、安寧或公共利益之虞」之情事，而撤銷前處分，並命被告另為適法之處分，亦有該訴願決定書在卷足憑（見本院卷第40頁）。是被告前處分雖經前訴願決定撤銷，惟被告依訴願決定意旨重為調查審核後，縱依系爭自治條例公布施行前之相關規定，是否必然核准原告之申請，尚屬未定。原告主張若被告一開始即依法予以核准，則原告已取得之核准將不受事後法令提高標準的影響云云，核係其主觀認被告依舊法規定必定核准原告系爭申請所為之推論，已屬無據。又倘原告認被告對其申請案未依限完成審查並作成決定，本可依訴願法第2 條、行政訴訟法第5 條第1 項規定，提起訴願及行政訴訟，以保障其權利，並非無救濟之途。是原告主張被告對系爭申請案怠於作成任何決定，未依限完成審查並予核准，應以被告法定作為義務期間屆滿時，為法規基準時，而適用舊法規云云，亦非可採。

五、綜上所述，被告以原告不符合系爭自治條例第4 條第3 款、第5 條第1 項第2 款及同條第3 項第2 款之規定，而否准原告系爭申請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭