臺北高等行政法院判決

102年10月3日辯論終結

原告

安泰保全股份有限公司

代表人

江清永（董事長）住同上

訴訟代理人

王朝璋律師

被告

臺灣銀行股份有限公司採購部

代表人

劉景榮（經理）住同上

訴訟代理人

李建輝

訴訟代理人

于金陵

參加人

臺中市政府建設局

代表人

吳世瑋（局長）住同上

訴訟代理人

江彗鈴律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國102 年3 月1 日訴0000000 號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件參加人代表人於訴訟進行中由沐桂新變更為吳世瑋，茲據現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：本件被告辦理「臺灣銀行股份有限公司代理各機關、學校辦理101 年度保全（警衛勤務）集中採購」案（招標案號：LP0-000000，下稱系爭採購案），原告為系爭採購案共同供應契約（下稱系爭契約）訂約廠商。系爭契約之適用機關（亦稱訂購機關）即參加人於民國101 年1 月13日向原告訂購「中區：第二級定期性警衛勤務」，期間自101 年1 月18日至同年12月31日。嗣參加人以101 年11月2 日中市建園字第1010109468號函向被告表示，經該局政風單位查證，原告有未依該局審核通過之保全人員名單派遣值勤人員，而以其他人員頂替值勤，並於值勤紀錄偽造簽名及於薪資具領清冊偽造用印據以請款等情事，違反系爭契約第16條第1項第7 款及第15條第4 項等規定，被告爰以101 年11月13日採購交二字第10150180571 號函（下稱原處分）通知原告，依政府採購法第101 條第1 項第4 款及第10款規定將刊登政府採購公報。原告不服，提出異議，經被告101 年12月18日採購交二字第10130614251 號函（下稱異議處理結果）維持原決定，原告仍不服，提起申訴亦經行政院公共工程委員會（下稱工程會）審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張略以：

㈠緣「臺中市101 年度文心森林公園安全維護勞務採購」案由原告透過參加人之採購代理人即被告得標，並與參加人簽立契約。即向該局陳報派駐符合系爭契約第1 條資格之人員共8 名擔任文心森林公園警衛人員，並經該局審查合格。之後文心公園安全維護工作及人員管理、資格審核等事項，均交由原告員工蔡○芳組長加以監督及處理。詎料，經審查合格之警衛林○怡、陳○峯無預警離職後，蔡○芳與實際執勤人員偽造林○怡等之簽名領取薪資，嗣原告之代表人自蔡○芳處知悉上情後，即本於勇於承擔之負責態度，於101 年9 月25日上午主動帶領蔡○芳至臺灣臺中地方法院檢察署（下稱臺中地檢署）自首。經臺中地檢署偵查，認原告之管理階層，確對蔡○芳所為之不法行為不知情（參照臺中地檢署檢察官101 年度偵字第21047 號不起訴處分書）。

㈡原告是否有政府採購法第101 條第1 項第4 款，偽造、變造履約相關文件之違法情事？

1.按僱用人藉使用受僱人而擴張其活動範圍，並享受其利益。就受僱人執行職務之範圍，或所執行者適法與否，恆非與其交易之第三人所能分辨，為保護交易之安全，如受僱人之行為在客觀上具備執行職務之外觀，而侵害第三人之權利時，僱用人固應依民法第188 條第1 項規定與受僱人負連帶賠償責任。然若於客觀上並不具備受僱人執行職務之外觀，或係受僱人個人之犯罪行為而與執行職務無關，自無命僱用人負賠償責任之理（最高法院98年度台上字第763 號判決意旨參照）。

2.本件原告本已與符合系爭契約約定資格之人員共8 名，成立僱傭契約後，指派前揭人員擔任文心森林公園警衛，且經訂購機關審查合格。然其中數人無預警離職後，組長蔡○芳隱瞞上情，並基於偽造文書之犯意於「實際執勤時數暨薪資計算表中」之「領具簽章欄」內盜蓋已離職員工之印章。對組長蔡○芳所為之犯罪行為，原告之管理階層均為善意不知情，已有臺中地檢署之不起訴處分書可稽。又單純偽造「實際執勤時數暨薪資計算表」之「領具簽章」欄內之印文，亦與維護文心森林公園之警衛工作無關，故就蔡○芳個人與公園安全維護無關之犯罪行為應排除原告之責任。

㈢原告是否有政府採購法第101 條第l 項第10款，因可歸責廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者之情事？

1.依工程會96年4 月16日工程企字第09600151280 號函釋意旨略以：「對於不良廠商刊登公報之要件應考慮者，除違法外，在違約行為部分，尚須有重大違約之情形（例如故意或重大過失之違約行為），且應考量行政程序法之比例原則規定，倘遇有違約情事即一律予以刊登公報，即與立法目的不符。」復政府採購法第101 條第l 項第10款亦明文規定「情節重大」為構成要件，則機關實應就廠商之履約狀況、違約情節及對機關造成之損害綜合考量，以決定是否對該廠商為刊登政府採購公報之通知。

2.原告履約過程中雖有員工頂替已離職員工執行警衛勤務工作，然過程中均盡忠職守未造成機關損害；復自原告之履約狀況觀之，系爭契約期間自101 年1 月18日起至101 年12月31日止（系爭契約第4 條），而被告已於原處分中明確表示向原告訂購11個月又14天，故按比例觀之，未完成履約之部分僅為1.5 個月；又肇因於多名員工因契約約定工資過低（系爭契約第3 條第4 項）而無預警離職，原告員工始私下頂替執行勤務，管理階層並不知情，原告違約情節並非重大。

㈣聲明求為判決：1.原處分、異議處理結果、申訴審議判斷均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。

四、被告答辯略以：

㈠被告僅為系爭採購案之訂約機關，依共同供應契約實施辦法第7 條規定，應將系爭契約公開於主管機關工程會指定之資訊網站，供各訂購（適用）機關利用。另依同辦法第8 條第2 項及系爭契約條款之相關規定，有關訂購（適用）機關利用共同供應契約之履約（訂購、交貨、驗收及付款）事宜，係由訂購（適用）機關（系爭契約訂購機關即參加人逕與廠商直接為訂購等事宜。系爭契約係採公開招標方式辦理，原告係「全區（北、中、南、東）」得標廠商，並繳交新臺幣（下同）100 萬元保證金。參加人於101 年1 月13日利用系爭契約向原告訂購定期性警衛勤務，履約期間自101 年1 月18日至同年12月31日。

㈡參加人於101 年11月2 日通知被告因原告有偽造履約相關文件之情事，囑依系爭契約條款第16條第1 項第7 款（屬政府採購法第101 條第1 項第4 款）及第15條第4 項（屬政府採購法第101 條第1 項第10款）及政府採購法第102 、103 條規定辦理，參加人並於101 年11月7 日通知原告終止契約，警勤工作至101 年11月16日止；被告循前揭參加人兩件來函意旨於101 年11月13日分別以採購交二字第10150180501 號函通知原告終止契約（即移除其在政府電子採購資訊網站資料）、沒收履約保證金，及以原處分通知原告有政府採購法第101 條第1 項第4 款及第10款情形；原告不服提出異議，經被告轉詢參加人意見後，該局於101 年12月14日以中市建園字第1010127746號函復仍認定原告確有政府採購法第101條第1 項第4 款及第10款之情形，被告並據以駁回原告之異議。嗣原告向工程會提出申訴，經該會審議判斷結果為申訴駁回，被告爰將原告之廠商資料登錄於政府電子採購網之「拒絕往來廠商」（即停權），並沒收其履約保證金。被告辦理原告之停權處分、移除原告契約相關資訊等行為係因工程會之審議判斷結果為申訴駁回，並依據該會96年3 月28日工程企字第09600123100 號函示辦理；另被告沒收原告100 萬元履約保證金係依據參加人101 年11月2 日中市建園字第1010109468號函及系爭契約條款第15條第7 項規定辦理。

㈢按參加人政風室受理檢舉，依其調查報告「伍、綜合研判分析」第1 點所示「經訪談安泰保全公司總經理江清永及文心森林公園警衛編組組長蔡○芳，渠等坦承林○怡、陳○峯2人分別於101 年4 月16日及7 月24日離職，該公司卻仍將2人排入文心森林公園警衛勤務值班表（晚班24：00-08 ：00），再找其他人在值勤交接簿代簽林、陳之姓名，並在實際值勤時數暨薪資計算表之具領欄位蓋2 人之印章，據以向本局請領服務費。綜合上情分析，該公司已涉嫌觸犯刑法第217 條第1 項偽造印章、印文或署押罪及第215 條業務上文書登載不實罪」，原告涉有偽造文書之行為，符合系爭契約條款第16條第1 項第7 款（屬政府採購法第101 條第1 項第4款），而原告不僅於參加人調查時，甚至於申訴審議階段亦未曾就此偽造文書部分提出反駁；另據參加人表示原告所屬人員在非任職於原告後，仍有單月達27日值班簽名之紀錄，除依契約按次扣罰外，已屬系爭契約第15條第4 項一個月內代簽名（到）達10次以上，應依政府採購法第101 條第1 項第10款及第102 、103 條規定辦理。

㈣被告於系爭契約僅為訂約機關，至於有關共同供應契約之訂購、交貨、驗收及付款之履約事宜，皆係由參加人逕與原告直接為之；依此，參加人當可就原告履約時之違反契約規定事實逕為核酌，並決定終止契約之方式，此係屬參加人之權責；又因參加人認定原告違反相關規定，依共同供應契約實施辦法第12條規定，通知被告統一處理，故被告係循參加人之決定並據以依系爭契約條款及政府採購法等相關規定辦理後續停權事宜。

㈤聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。

五、參加人則稱：

㈠原告於臺中市文心森林公園進行安全維護警衛勤務履約期間，經參加人查得原告送請審核通過之警衛人員，其中有於履約期間離職，並未實際於臺中市文心森林公園執行警衛勤務，原告不僅未遞補符合資格之人員並送請參加人審核，竟仍將已離職人員名單及未實際執行勤務人員排入文心森林公園警衛勤務值班表，並偽簽該離職人員及未實際執行勤務人員姓名於執勤交接簿，再於實際值勤時數暨薪資表之具領欄位蓋用離職人員及未實際執行勤務人員留存之印章，據以向參加人請領保全費用，期間自101 年4 月至7 月，長達數月之久。依實際查證結果，其中警衛人員林○怡部分，不僅於101 年4 月16日已從原告公司離職，且其自101 年1 月1 日任職原告至離職期間，均由原告派遣於學校或大坑地震公園值勤，未曾分派至文心森林公園執行警衛職務；陳○峯部分，則係於101 年7 月24日離職，其於原告任職期間，大部分係分派到臺中市議會新建大樓值勤，偶而才派至文心森林公園執行警衛職務；劉○冠部分，雖仍在原告公司任職，然其自99年1 月間至原告公司任職時起，即一直被派遣在文心路中華電信值勤，不曾在文心森林公園有過值勤職務。然原告竟於101 年4 月至7 月份，持以向參加人請領保全費用之警衛值勤交接簿及實際執勤時數暨薪資計算表上，上開3 人部分，值班表上均各登錄其4 月份26日、5 月份27日、6 月份26日、7 月份27日，每日均值班8 小時之偽造事實。

㈡原告明知並指派不符資格之警衛人員於臺中市文心森林公園執行警衛勤務之上開事實，有原告前送交被告之101 年11月28日異議書足證，文中坦承其明知送審通過之警衛人員陸續離職，因未能遞補符合資格之人員送請參加人審核，故臨時以未符資格之人員抵充，並由組長代簽離職人員之姓名；此外，本件保全費用，除係按月由原告製作相關請領清冊，檢具警衛值勤交接簿及實際執勤時數暨薪資計算表向參加人請領給付外，經參加人核准通過後亦以原告名義撥款，款項均撥入原告名下，原告按月取得相關款項，如何推諉不知？又係如何核對並核銷所請領得之費用？期間長達數月？由此益見原告係自始明知且參與偽造警衛值勤交接簿及實際執勤時數暨薪資計算表，並持以行使向參加人請領給付保全費用。

㈢至原告主張引用之臺中地檢署檢察官101 年度偵字第21047號不起訴處分書，核其處分內容，僅係針對原告公司經理謝○強部分，就其有無參與偽造並行使私文書罪責之認定，並未確認或排除原告就本件系爭契約之相關履約責任，原告引為脫免公司責任，應有誤認。故本件原告因於履約期間所為之偽造履約相關文件等事實，明顯係存有重大惡意，嚴重影響原告之履約能力，及原告身為得標廠商應具備之最大誠信原則，所犯嚴重瑕疵，已然侵害系爭契約之本質。參加人依系爭契約第15條第1 、4 、7 項暨第16條第1 項第7 款，囑知被告，通知原告終止系爭契約，並依政府採購法第101 條至103 條之規定，將原告刊登政府採購公報，核依法並無不當。

六、本院之判斷：

㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：…四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。…

十、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。」政府採購法第101 條第1 項第4 款及第10款定有明文。該法施行細則第111 條第1 項前段規定：「本法第101 條第1 項第10款所稱延誤履約期限情節重大者，機關得於招標文件載明其情形。」又系爭契約第15條第4 項末段約定：「立約商派駐警衛人員每月遲到、早退、代打卡（代簽到）及缺勤次數合計超過2 次（含）以上者，適用機關除得要求立約商更換派駐警衛人員外，如每月遲到、早退、代打卡（代簽到）及缺勤次數合計超過10次（含）以上者並將依政府採購法第101 條第1 項第10款及第102 、103 條規定辦理。」第16條第1 項第7 款約定：「偽造或變造契約或履約相關文件，經查明屬實。」合先敘明。

㈡本件兩造不爭如事實概要欄所述之事實，並有原處分、異議處理結果、系爭契約、臺中地檢署101 年度偵字第21047 號起訴書及不起訴處分書、臺灣臺中地方法院102 年度簡字第177 號刑事簡易判決、參加人101 年11月2 日中市建園字第1010109468號函暨其政風室受理檢舉案調查報告、101 年11月7 日中市建園字第1010114421號函、101 年12月14日中市建園字第1010127746號函、被告101 年11月13日採購交二字第10150180501 號函、101 年11月13日採購交二字第10150180571 號函、101 年12月18日採購交二字第10130614251 號函、原告101 年11月28日異議書在卷可稽，堪認為真實。是本件之爭執，在於原處分以原告違反系爭契約第16條第1 項第7 款及第15條第4 項等規定，有政府採購法第101 條第1項第4 款及第10款規定之情事，將原告刊登政府採購公報，有無違誤？

㈢經查：

1.被告為系爭採購案之訂約機關，依共同供應契約實施辦法第7 條規定，將系爭契約公開於主管機關工程會指定之資訊網站，供各訂購（適用）機關利用。原告係「全區（北、中、南、東）」得標廠商。參加人於101 年1 月13日利用系爭契約向原告訂購「中區：第二級定期性警衛勤務」，履約期間自101 年1 月18日至同年12月31日，實際內容為臺中市文心森林公園進行安全維護警衛勤務，原告應於文心森林公園每日24小時派人駐點執行警衛工作，每日分3 班，每班8 小時，每班派2 人著保全制服執勤。依系爭契約第1 條第2 項約定，第二級警衛勤務「警衛人員之學歷為國中（含）以上畢業，受過保全人員職前專業訓練1週（含）以上及／或在職訓練，並具有保全警衛工作經驗，報到時須附其工作經驗之證明文件。」第7 條第1 項約定：立約商至遲應於履約前2 工作日將派遣之警衛人員造具名冊（包括人員姓名、身分證號碼、出生年月日、最高學歷、住址；聯絡電話／行動電話）連同照片、身分證影本送適用機關審核同意，人員如有異動時亦同。有系爭契約、訂單、臺中市文心森林公園安全維護業務及責任說明書在卷可稽（申訴審議卷第34至55頁、第81頁）。

2.原告於臺中市文心森林公園進行安全維護警衛勤務履約期間，前經送請參加人審核通過之警衛人員，其中警衛人員林○怡部分，早已於101 年4 月16日自原告離職，且其自101 年1 月1 日任職原告至離職期間，均由原告派遣於忠孝國小值勤，未曾分派至文心森林公園執行警衛職務；陳○峯部分，則係於101 年7 月24日離職，其於原告101 年任職期間，從未派至文心森林公園執行警衛職務；劉○冠部分，雖仍在原告公司任職，然其自99年1 月間至原告公司任職時起，即一直被派遣在文心路中華電信值勤，不曾派至文心森林公園值勤職務，且該文心森林公園之值班表及警衛執勤交接簿上簽名均非其親簽等情，業據證人林○怡、陳○峯及劉○冠於臺中地檢署101 年度偵字第21047號偵案中到庭結證在卷，業據本院依職權調閱上開卷宗查明，足認其確未依約定值勤。而原告於101 年4 月至7 月份，以偽簽上開林○怡、陳○峯及劉○冠3 人簽名之值勤表及補哨表，不實登載其各於4 月份有26日、5 月份有27日、6 月份有26日、7 月份有27日，每日均值班8 小時之事實，並不實填載於實際執勤時數暨薪資計算表，據以持向參加人詐領保全費用，有101 年4 月至7 月份值勤表及補哨表、實際執勤時數暨薪資計算表及原告101 年5 月4日安泰管字第0000000-000 號函、101 年6 月5 日安泰管字第0000000-000 號函、101 年7 月5 日安泰管字第0000000-000 號函、101 年8 月6 日安泰管字第0000000-000號函在卷可稽（本院卷第99至104 頁），已構成系爭契約第15條第4 項約定1 個月內代簽名（到）達10次以上（事實上每月達78次以上），情節重大，及第16條第1 項第7款約定：「偽造或變造契約或履約相關文件，經查明屬實」等事實，被告依政府採購法第101 條第1 項第4 款、第10款以原處分對原告為刊登政府採購公報之通知，自屬有據。

3.至於原告主張因無法預見符合資格之人員突然離職，導致警衛人力一時無法調配，遂臨時以未符資格人員抵充，且係組長代簽原3 名離職人員之姓名，非可認係原告管理階層之責，且其以未符資格人員抵充期間，仍完善執行警衛勤務，並非造成實際損害，非屬情節重大云云。惟查，原告提供符合資格之人員至文心森林公園服警衛勤務，本為系爭契約之內容，如果人員有所變動，原告本應重新依系爭契約第7 條第1 項約定造具名冊送請參加人審查，自不得任意以未符資格人員抵充。且該人員離職，後續如何補充人力，原告內部應有管理稽核之制度，原告未妥善管理，而遭其警衛編組組長蔡○芳偽造文書詐領費用，自應由原告負責，尚不得以其經理謝○強獲不起訴處分而得脫免責任。又原告未依約提供符合資格之人員服勤，偽簽服勤人員姓名每月達78次以上，詐領費用，情節顯屬重大，尚不以有無實際發生警衛失職事件為斷。是原告之主張，自無可採。

4.綜上，原處分以政府採購法第101 條第1 項第4 款、第10款規定，將原告予以刊登政府採購公報，於法並無不合。

七、從而，原處分並無違法，異議處理結果、申訴審議判斷予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，核於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭