臺北高等行政法院判決

上訴人

新北市政府交通事件裁決處

代表人

李忠台（處長）

訴訟代理人

邱政義 律師

訴訟代理人

張祐豪 律師

訴訟代理人

郭怡妘 律師

被上訴人

永豐國際小客車租賃有限公司

代表人

王嘉儒（董事）

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國103 年2 月24日臺灣新北地方法院102 年度交字第428 號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人所有車牌號碼0000-00 號租賃小客車（下稱系爭汽車），先後於如附表所示之時、地，經駕駛因有如附表所示之違規事實，分別經如附表所示之舉發單位警員製開如附表所示之舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單）逕行舉發，並移送上訴人處理。嗣被上訴人就如附表編3 、4 陳述意見，併檢附提供違規移轉駕駛人（周益輝）申請書及系爭汽車租賃契約書（含周益輝身分證、駕駛執照等證件影本）後，經上訴人調查後以訴外人周益輝並非違規駕駛人，仍認定被上訴人為系爭汽車所有人應負上開交通違規責任，因而依道路交通管理處罰條例第33條第3 項、第56條第1 項第1 款等規定，於民國102 年10月30日分別以如附表所示之違反道路交通管理事件裁決書，裁處被上訴人如原處分即附表所示之罰鍰金額。被上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院以102 年度交字第428 號判決（下稱原判決）撤銷原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人於原審起訴主張略以：被上訴人於102 年7 月18日20時5 分許，出租系爭汽車予訴外人「周益輝」，租賃期間長達1 個多月，然訴外人周益輝於期間多次違規，屆期經聯絡亦未還車，甚至於被上訴人轉駕時陳稱並未租車；被上訴人尋找系爭汽車還車時，因不知車上是否有違法物品，還請警察幫忙協助，可知訴外人周益輝確有承租系爭汽車之事實等語，並聲明請求判決撤銷如附表所示之原處分。

三、上訴人於原審抗辯略以：

㈠按道路交通管理處罰條例第85條第1 項規定，汽車所有人得在期限內，檢附證據向處罰機關告知應歸責人，其制度目的應在於逕行舉發違規之情形，處罰機關基於職權調查原則一般僅能查知汽車車籍登記之所有人，較無從查究實際汽車駕駛人為何人，相對而言，汽車所有人針對汽車駕駛人之釐清更能掌握正確資料，故立法者乃以上開條項規定課予汽車所有人直接協力義務，令其負有陳報違規汽車駕駛人為何人之義務。本件駕駛人有在禁止臨時停車處所停車之行為無訛，被上訴人乃依上開條項規定於102 年9 月11日申請如附表編號3 、4 所示之違規事實應歸責駕駛人（北市警交大字第AR1019990 號、第A0AYRG807 號舉發通知單）在案，惟該駕駛人於102 年9 月30日至交通部公路總局臺北區監理所基隆監理站（下稱基隆監理站）陳述並未向被上訴人租用系爭汽車，違規責任回歸於被上訴人，被上訴人自當負責。至系爭汽車於102 年8 月1 日1 時25分、102 年8 月3 日4 時19分之違規事實（國道警交字第ZFP140416 號、第ZFP140504 號舉發通知單），被上訴人於應到案日期前均未向上訴人提出責任歸屬之申請，是該2 件受處分人仍為被上訴人，而非駕駛人周益輝。

㈡本件被上訴人雖非駕駛人，而係系爭汽車之出租者（即所有人），惟其對於所出租小客車之使用方式、用途、供何人使用等，均可事先加以篩選控制，具擔保其汽車使用者應具備法定資格及駕駛行為合於交通管理規範之義務；否則無異縱容小客車租賃業者一方面經由出租汽車獲取利益，另一方面藉由1 紙「小客車租賃契約書」之抽象文字事先記載概括的免責約定，放任其所有之汽車供承租人恣意使用，徒增道路交通風險，卻可免除道路交通管理處罰條例規定之適用。況法所明訂之違規處分係為督促車輛所有人善盡保管之責，且限制該車輛之使用，以遏止違規發生，倘租賃業者得僅以上開約定內容，作為已善盡管理注意義務之證明而不負法律責任，進而免除違規處分，則違規駕駛人概得以租賃方式取得車輛使用權，發生違規時，車輛所有人又不必受違規處分之不利益，此相對於非租賃車輛之一般汽車所有人而言，顯然有失公平。是以應認被上訴人除提出租賃契約上事先概括免責之約定外，更應舉證證明其對控制駕駛人使用系爭汽車之情形有何具體監督、管理之舉措，並證明其監督並未疏懈，或縱加相當之監督而仍不免發生違規，始能免其責任。從而，被上訴人既未能舉證證明其就防止駕駛人駕駛系爭汽車違規一事，已盡相當注意義務而無過失，即不能僅以本件違規係駕駛人周益輝所為，解免其基於車輛所有人在行政法上之責任。並聲明請求判決駁回被上訴人於原審之訴。

四、原判決將原處分撤銷，其理由略以：㈠按道路交通管理處罰條例第7 條之2 第1 項第6 、7 款、第2 項第4 款及第4 項之規定，可知道路交通管理處罰條例之立法目的乃為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全，其本質在達成國家維持交通秩序之行政目的，因而，對於違反本條例所規定行政上義務之行為人科以制裁，其性質上屬於行政秩序罰，準此，其處罰對象必限於違反行政上義務之人。且依行政罰法第7 條第1 項及道路交通管理處罰條例第85條第1 項前段規定，均揭示行為人自己責任原則，人民僅能因自己違法且有責之行為而受罰，法律不能規定人民為他人之行政違章、違規行為承擔行政罰之制裁（司法院釋字第687 號解釋參照）。依合憲之法律解釋原則，道路交通管理處罰條例第85條第1 項規定不應解為具有擬制違章行為人之效力，亦不應解為逾期未辦理歸責者即生失權效力，不得再行爭執。是受處分人（非實際違規駕駛行為人），於提起行政爭訟時，處罰機關仍應就受處分人確有違章之事實負舉證之責。再者，道路交通管理處罰條例第85條第1 項及違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第36條規定之涵義，應僅屬處罰機關得為實體上處罰之依據，並課予受處罰人適當舉證之義務，縱有違反亦不生失權之效果；處罰機關於裁決前，乃至行政法院訴訟程序中，仍應依違規事實是否存在、有無可歸責原因及責任條件等情，為實體上之判斷；次按道路交通管理處罰條例第33條第3 項、第56條第1 項第1 款之處罰對象在法律構成要件中明定以「駕駛人」為處罰對象，且觀道路交通管理處罰條例第7 條之2 及同條例第85條第4 項規定即知，如汽車所有人已能舉證證明其並無違規情事，且無可歸責之事由時，即不得對之裁罰，方能遵守行政秩序罰原理原則中之處罰法定主義及有責性原則，且符合憲法對人民財產權及訴訟權之基本權保障。㈡上訴人依被上訴人辦理違規移轉駕駛人之申請，函移基隆監理站調查；嗣該站通知訴外人周益輝到案說明，而由「周○章」代理陳述：本人未租用被上訴人系爭汽車，證件係為別人冒用，已於102 年5 月16日報案等語。依上訴人提出之受理刑事案件報案三聯單，係經上開基隆監理站調查始由「周○章」代理提出始知悉之事實，尚無證據足以認定被上訴人於出租系爭汽車時，明知訴外人周益輝已於102 年5 月16日已有向警察機關報案（證件遭人冒名偽造文書）之事實。而就系爭汽車之承租人，究係是否確為「周益輝」本人或係另外第三人冒名承租，因被上訴人不具有公權力，當無具有實質調查確認之能力，亦即被上訴人於出租系爭汽車時，並無能注意係不詳第三人冒名「周益輝」名義承租而疏未注意之情。㈢被上訴人主張本件應歸責於「周益輝」係違規駕駛行為人，雖上訴人以上開基隆監理站之調查結果，逕認「周益輝」非屬本件違規駕駛行為人，縱令屬實，惟被上訴人歸責非屬真正違規駕駛行為人，殊難認具有故意或過失可言。上訴人收受舉發單位即警察機關之移送後，自負有應盡調查之義務，並非得逕為裁罰。亦即交通違規事件，採舉發程序與裁罰之雙軌制，裁罰機關自應盡其調查是否確有違規情事，始能作出正確處置，庶符行政程序法第9 條及第36條之規定。本件舉發單位以系爭汽車經駕駛違規之情，固得逕行以汽車所有人即被上訴人為被通知人之對象製單舉發，然被上訴人既提出系爭汽車之租賃契約書，併檢附承租人之證明文件，告知上訴人應歸責之人，則上訴人自負有應調查違規駕駛行為人之義務，殊不得徒憑上開基隆監理站之調查結果認定「周益輝」本人非本件違規駕駛行為人，即得逕對被上訴人為裁罰，是應為有利於被上訴人之認定，故判決撤銷原處分。

五、本院查：

㈠按「除前二項外，其他違反管制規定之行為，處駕駛人新臺幣六百元以上一千二百元以下罰鍰。」「汽車駕駛人停車時，有下列情形之一者，處新臺幣六百元以上一千二百元以下罰鍰：在禁止臨時停車處所停車。……」道路交通管理處罰條例第33條第3 項、第56條第1 項第1 款定有明文。復按「（第1 項）汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發：……行經設有收費站、地磅之道路，不依規定停車繳費或過磅。經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。（第2 項）前項第7 款之科學儀器應採固定式，並定期於網站公布其設置地點。但汽車駕駛人之行為屬下列情形之一者，不在此限：……違規停車而駕駛人不在場。……（第4 項）第1 項逕行舉發，應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發。」「（第1 項）本條例之處罰，受舉發違反道路交通管理事件之受處罰人，認為受舉發之違規行為應歸責他人者，應於舉發違反道路交通管理事件通知單應到案日期前，檢附相關證據及應歸責人相關證明文件，向處罰機關告知應歸責人，處罰機關應即另行通知應歸責人到案依法處理。逾期未依規定辦理者，仍依本條例各該違反條款規定處罰。……（第4 項）依本條例規定逕行舉發或同時併處罰其他人之案件，推定受逕行舉發人或該其他人有過失。」道路交通管理處罰條例第7 條之2 第1 項第6 款、第7 款、第2 項第4 款、第4 項、第85條第1 項、第4 項分別定有明文。復按「本條例之處罰，受舉發違反道路交通管理事件之被通知人，認為受舉發之違規行為應歸責他人者，應於通知單記載之應到案日期前，檢附相關證據及足資辨識、通知應歸責人之證明文件，向處罰機關告知應歸責人，處罰機關應即另行通知應歸責人到案依法處理。逾期未依規定辦理者，仍依本條例各該違反條款規定處罰。」違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第36條亦定有明文。

㈡次按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。」行政訴訟法第125 條第1 項、第133 條及第189 條第1 項前段定有明文。又依同法第237 條之9 第1 項、第236 條規定，上開規定於交通裁決事件準用之。據此，我國行政訴訟係採取職權調查原則，其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟，亦即使案件達於可為實體裁判程度之義務，以確定行政處分之合法性及確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。在撤銷訴訟，行政機關如就行政處分要件事實之主要事證已予調查認定，事實審法院自應依職權查明為裁判基礎之事實關係，不受當事人主張之拘束，縱令當事人對其主張之事實不提出證據，法院仍應調查必要之證據，於此等訴訟，不生當事人之主觀舉證責任分配問題，僅於行政法院對個案事實經依職權調查結果仍屬不明時，始生客觀舉證責任之分配，事實審法院就個案事實未依職權調查並予認定，即屬未盡職權調查義務，而有不適用行政訴訟法第125 條第1 項及第133 條規定之違背法令情事。

㈢原判決以系爭汽車為被上訴人所有，係供被上訴人營業租賃使用，系爭汽車於如附表所示之時、地，確有如附表所示之違規事實，且被上訴人就如附表編號3 、4 所示之違規事實，已於102 年9 月12日向交通部公路總局臺北區監理所（下稱臺北區監理所）陳述意見，併檢附提供違規移轉駕駛人申請書及系爭汽車租賃契約與承租人之身分證、駕駛執照影本，告知上開違規行為應歸責於訴外人周益輝，則被上訴人顯於出租系爭汽車時，已就承租人之人別，盡其可得查對確定及特定之方式；又被上訴人為法人，自無法為違規駕駛行為人之可能性，且被上訴人已將該汽車出租交付名為「周益輝」者使用，應係周益輝或其他第三人為本件違規駕駛行為人，並非被上訴人。則被上訴人既已告知上訴人應歸責之人，上訴人自負有應調查違規駕駛行為人之義務，嗣雖經基隆監理站調查時，周益輝委由周○章代理陳述其本人未租用系爭汽車，證件係為別人冒用，已於102 年5 月16日報案等語，然尚無證據足以證明被上訴人於出租系爭汽車時，明知周益輝已於102 年5 月16日向警察機關報案之事實，則被上訴人歸責於非屬真正違規駕駛之行為人，殊難具有故意或過失可言。上訴人就此乃負有應調查之義務，而非得逕為裁罰被上訴人；復認原處分裁量違反有效性及比例原則而有不符合義務性裁量之違法，因而撤銷原處分，固非無見。

㈣然查依前揭道路交通管理處罰條例第7 條之2 及同條例第85條第1 項規定，可知所欲裁罰之對象固應為汽車駕駛人，而非汽車所有人。惟道路交通管理處罰條例第7 條之2 規定，乃賦予舉發機關得對特定交通違規行為，因當場不能或不宜攔截製單舉發者，必須應行記明車號或車型等可資辨別之特徵後，查明汽車所有人之姓名及地址，得對汽車所有人逕行舉發。此乃因立法者因考量特定之交通違規行為係屬於迅速且稍縱即逝之動態交通違規行為，因舉發機關無法當場對實際違規之汽車駕駛人舉發所為之舉證責任倒置規定；然於逕行舉發之對象為汽車所有人卻非汽車駕駛人之情形，依規定仍須針對汽車駕駛人為裁罰，因此方有道路交通管理處罰條例第85條第1 項所規定汽車所有人得在期限內檢附證據向處罰機關告知應歸責人之設，其規制目的應在於逕行舉發違規之情形，處罰機關基於職權調查原則一般僅能查知汽車車籍登記之所有人，較無從查究實際汽車駕駛人為何人，而汽車所有人針對汽車駕駛人之釐清更能掌握正確資料，故以道路交通管理處罰條例第85條第1 項規定明文課予汽車所有人直接協力義務，令其負有陳報違規汽車駕駛人為何人之義務。又依同條例第85條第4 項之規定，參照第1 項之內容，應認道路交通管理處罰條例第85條第1 項規定並非謂得更改各該法定裁罰對象之意，至多係在處罰機關以汽車所有人為裁罰對象時，依同條第4 項規定推定其有過失而賦予其舉證之負擔。故如汽車所有人已能舉證證明其並無違規情事且無可歸責之事由時，即不得對之裁罰，方能遵守行政秩序罰原理原則中之處罰法定主義及有責性原則，且方能符合憲法對於人民財產權及訴訟權之基本保障；反之，若汽車所有人未能舉證證明其並無違規情事且無可歸責之事由，自無解於其依法應受之罰責。再者，依前揭道路交通管理處罰條例第85條第1 項所謂「依本條例各該違反條款規定處罰」，即係以汽車所有人為違章之人，而依道路交通管理處罰條例各該違反條款規定處罰。此法律效果乃基於該條例第85條第1 項之特別規定，汽車所有人雖非駕駛人，但其所違反之行政法義務，乃係該條例第85條第1 項規定之義務，而非違規駕駛之規定。次查94年12月28日道路交通管理處罰條例修正公布第85條第1 項規定之修正理由為：「本條原第1 項、第2 項、第3項規定不清，是採二罰或改變處罰客體未見分明，亦造成處罰機關之困擾，且處罰對象不僅關於車輛，尚有其他情況，爰仿第7 條之立法精神，予以修正之。」，參諸其立法意旨，無非在將行政處罰歸於實際應負責任之人，以符公平正義，並使實際應負責之人能知所警惕避免再犯，惟因慮及監理及逕行舉發交通違規之處罰係大量而反覆性之行政行為，處罰機關礙於人力、時間之短絀，有時難以一一詳究違規者為何人，相較之下，受處分人既係汽車所有人，對於其所有之汽車究係交由何人駕駛，衡情應知之甚詳，相關證據及證明文件亦均在受處分人掌握之中，具有資訊上之優勢，若容許受處分人僅泛稱係他人駕駛而不提供足資識別之身分，又或稱為某某人所為但不提出證據，則處罰機關勢需耗費大量時間勞力調查，仍恐一無所獲，此種責任之分配並非合理。又倘若僅課與受處分人檢附相關證據及足資辨識、通知應歸責人之證明文件，而容任其於任何時間均得提出，亦將使究竟何人應負最終行政罰責任之法律關係長期懸而未決，並使逕行舉發案件有罹於同條例第90條「違反本條例之行為，自行為成立之日起；行為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起，逾三個月不得舉發。但汽車肇事致人受傷或死亡案件，因肇事責任不明，已送鑑定者，其期間自鑑定終結之日起算。」所規定時效之可能；且亦與前揭規定中「應於到案日期前提出」期限之限制形同具文，此應非立法之本意。

㈤原判決認被上訴人就如附表編號3 、4 所示之違規事實，已於102 年9 月12日向臺北區監理所陳述意見，併檢附提供違規移轉駕駛人申請書及系爭汽車租賃契約與承租人之身分證、駕駛執照影本，告知上開違規行為應歸責於訴外人周益輝，有違規移轉駕駛人申請書、系爭租賃契約與承租人周益輝之身分證、駕駛執照影本等在卷可按（參見原審卷第36至37頁），而認定本件被上訴人非違規駕駛行為人，且系爭汽車為被上訴人出租予第三人，就該第三人違規駕駛行為，被上訴人並無故意或過失，且無可歸責之事由等情。惟依首揭規定可知，受舉發違反道路交通管理事件之受處罰人，認為受舉發之違規行為應歸責他人者，應舉證證明其無違規情事，且無可歸責之事由者，始可主張免責。本件被上訴人固主張其非系爭汽車之駕駛人，且稱該汽車於該違規時間係出租予第三人「周益輝」等語，然被上訴人所陳上情，經基隆監理站調查結果，據被上訴人所指之承租人「周益輝」之父周立章於102 年9 月30日代理陳述略以，其（指周益輝）並未租用系爭汽車，其證件為別人冒用，其已於102 年5 月16日報案等語，並提出臺北市政府警察局松山分局松山派出所受理刑事案件報案三聯單在卷可按（參見原審卷第41、42頁），茲依該報案三聯單內容載明略以：案類：偽造文書，發生時地：102 年3 月18日10時、臺北市○○區○○路○○○號。則被上訴人雖就附表編號3 、4 於舉發通知單所載之應到案日期102 年10月30日前，檢附前揭證據提出予臺北區監理所，然經該所委由基隆監理站查詢結果，被上訴人所稱之應歸責人於系爭汽車出租前（依前揭租賃契約顯示該車出租時間為102 年7 月18日起至102 年9 月1 日止），早已有報案紀錄，是被上訴人所指之系爭汽車承租人「周益輝」是否確係該身分證及駕駛執照影本上所載之同一人，即顯有疑慮。且依卷內被上訴人所具違規移轉駕駛人申請書所示，被上訴人似僅就附表編號3 、4 之違規通知單申請違規移轉駕駛人，並未就附表編號1 、2 提出申請，則被上訴人對該附表編號1 、2 是否有將該違規移轉駕駛人之申請之意，亦有疑慮。復以，本件被上訴人係法人，其所營事業包含小客車租賃業；系爭汽車之車種為租賃小客車，此有被上訴人公司及分公司基本資料查詢（明細）、系爭汽車車籍查詢資料等在卷可按（參見原審卷第5 頁、第55頁），則被上訴人主張系爭汽車係出租予他人之情，固非屬不可能，然以被上訴人本身既係經營小客車租賃業者，對於所營之業，自有注意之義務。是對於欲承租其小客車者究為何人、其真正之身分如何核對、承租人使用該車之方式、用途、供何人使用等，均可事先查對清楚並加以篩選控制，具擔保其汽車使用者與前來承租者確係同一人，並應具備法定資格及駕駛行為合於交通管理規範之義務。否則無異縱容小客車租賃業者一方面經由出租汽車獲取利益，另一方面藉由1 紙「小客車租賃契約書」之抽象文字事先記載概括的免責約定，放任其所有之汽車供承租人恣意使用，徒增道路交通風險，卻可免除道路交通管理處罰條例規定之適用。則以本件被上訴人所稱之「周益輝」既早已報案「偽造文書」，則被上訴人所稱承租人「周益輝」向其承租系爭汽車，是否確有其事？是否確係提供該證件之「周益輝」前來租車，還是另有其人？被上訴人於出租系爭汽車時，是否有確實比對該提出證件者與前來租車者屬同一人？有無已盡客觀上查證義務而猶不能分辨之情？又出租系爭汽車時是否確實已善盡注意義務？且被上訴人是否已提供完足之證據資料及應歸責人之相關證明文件，向處罰機關告知應歸責人，使處罰機關得以通知應歸責人到案依法處理等，事涉被上訴人就本件如附表編號1 至4 所示之違規，得否主張已移轉予實際應歸責之駕駛人，而得主張免責之情，均尚有未明，即有由原審調查並進一步究明之必要。再者，原審就本件固有行言詞辯論，惟於該期日被上訴人並未到庭，亦未委由訴訟代理人到庭陳述，是就上情及其於起訴時陳稱尋找後還車時有找警察來幫忙協助等情並未釐清實情究竟為何，則本件被上訴人主張免責是否有理由，仍待調查。原判決認被上訴人出租其所有之系爭汽車予承租人使用之際，已盡相當之注意及管理責任；復認被上訴人於出租系爭汽車時，並無能注意係不詳第三人冒名「周益輝」名義承租而疏未注意之情，故難認其具有故意或過失等節，尚嫌速斷。是本件既仍有上揭疑慮，被上訴人就本件是否有歸責之事由亦有未明，自有由原審就此再予調查、釐清之必要。

㈥綜上，本件被上訴人是否已踐行道路交通管理處罰條例第85條第1 項規定，而得就如附表編號1 至4 之違規行為主張免責，此等事項影響本件判決之結果，自有查明之必要，原審未予調查審認，乃屬可議。從而，原判決既有如上所述之違誤，復有未查明事項，影響判決結果，上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，即有理由。又本件事證未受實體調查，尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第237 條之9第2 項、第236 條之2 第3 項、第256 條第1 項、第260 條第1 項，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭