臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)103年度訴字第1517號

• 裁判案由: 工會法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 104 年 02 月 11 日

臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1517號104年1月21日辯論終結原 告　兆豐金融控股股份有限公司
代　表　人　蔡友才
訴訟代理人　陳金泉　律師
葛百鈴　律師
李瑞敏　律師
被 告　勞動部
代　表　人　陳雄文
訴訟代理人　古宏彬　律師
上列當事人間工會法事件，原告不服被告不當勞動行為裁決委員會中華民國103 年8 月8 日103 年勞裁字第12號裁決決定書（下稱原裁決決定），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原裁決決定主文第一、二項均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣兆豐金融控股股份有限公司與子公司工會（原名稱：臺北市兆豐金融控股股份有限公司產業工會，下稱申請人工會）於民國103 年1 月17日，函請原告比照兆豐國際商業銀行股份有限公司（下稱兆豐商銀）提供該銀行企業工會（下稱兆豐商銀工會）之模式，無償提供申請人工會適當辦公室使用，經原告於103 年6 月6 日函覆無法提供申請人工會適當辦公場所。申請人工會不服，向被告申請不當勞動行為爭議裁決，經被告不當勞動行為裁決委員會於103 年8
月8 日作成原裁決決定，以主文第1 項確認原告拒絕提供辦公室予申請人工會之行為，構成工會法第35條第1 項第5 款之不當勞動行為，並以主文第2 項命原告限期提供適當之辦公室予申請人工會辦理會務使用，具體條件內容則由原告與申請人工會依協商方式決定之。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：工會法及其施行細則均未規定伊有提供辦公室予申請人工會之義務，而兆豐商銀提供辦公室予兆豐商銀工會，乃因兆豐商銀之前身即交通銀行與中國國際商業銀行股份有限公司（下稱中國國際商銀）均有工會，且皆由原雇主提供辦公室，嗣交通銀行與中國國際商銀合併，其後更名為兆豐商銀，該二家銀行原本之產業工會亦依舊工會法規定合併成為兆豐商銀工會，兆豐商銀係因繼受原雇主對工會之承諾，而於85年開始提供辦公室予兆豐商銀工會，原裁決決定完全忽略上述時空背景因素，認為伊未對92年3 月30日始成立之申請人工會提供辦公室，違反複數工會下雇主應盡之中立保持義務，所為判斷有違一般價值判斷標準及不當聯結禁止原則；至兆豐商銀基於對退休同仁之照顧，另於99年間提供空間予其退休同仁協會，更與伊無關，原裁決決定執此認定伊有提供辦公室與申請人工會之義務，更屬牽強。伊與兆豐商銀之董事長及總經理雖均相同，然此乃金融控股公司之常態，不得以此即認伊有提供辦公室予申請人工會之義務。再者，伊總部所在之兆豐金控大樓因位處臺北市○○○段，其18至20樓現雖未使用，然伊遵循財政部要求資產活化利用之政策指示，擬規劃對外出租，以獲得較大收益；另伊於裁決程序審理中曾函詢各子公司，惟各子公司均回覆稱已無空間可提供申請人工會使用，故伊實已善盡協調義務，原裁決決定就此未予審酌，亦有違誤。綜上，伊並無工會法第35條第1 項第5 款所定不當勞動行為，為此提起本件訴訟，並聲明：撤銷原裁決決定主文第1 、2 項。
三、被告抗辯：被告之不當勞動行為裁決委員會，係依勞資爭議處理法第43條規定所組成，設置之裁決委員均為熟悉勞工法令及勞資關係之專業人士，行使職權具有獨立地位，該委員會以合議方式作成之裁決決定，具有專業性，其所為原裁決決定，並無恣意濫用及違法情事，行政法院應予尊重。又原告係金融控股公司，兆豐商銀為其完全持股之子公司，原告係屬具有實質管理權之雇主，其集團下存有兆豐商銀工會與申請人工會，應對各工會保持中立態度，平等承認及尊重勞工之團結權。原告既已提供辦公室予兆豐商銀工會，卻未提供辦公室予申請人工會，如此差別待遇，將造成對特定工會提供便利與特別之援助，介入影響工會自主活動，構成支配介入不當勞動行為，顯已違反雇主在複數工會下平等對待各工會之中立義務，原告不得藉提供場所者為不同法人格之兆豐商銀而規避其中立義務。是原告拒絕提供辦公室予申請人工會使用之行為，構成工會法第35條第1 項第5 款之不當勞動行為，被告裁決委員會之判斷並無恣意濫用、消極怠惰及其他違法情事，原告訴請撤銷對其不利之主文第1 、2 項，自無理由等語，並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有申請人工會103 年1 月17日兆豐金工字第20140006號函、被告103 年6 月6 日兆管字第10300011451 號函、前行政院勞工委員會不當勞動行為裁決申請書及原裁決書，附原處分卷第1 、2 、23、35、68至80頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：被告以原裁決決定主文第1 項，確認原告拒絕提供辦公室予申請人工會之行為，構成工會法第35條第1 項第5 款之不當勞動行為，並以主文第2 項，限期原告於6 個月內提供適當之辦公室予申請人工會辦理會務使用，且應與申請人工會協商決定提供辦公室之具體條件內容，有無違誤？經查：
㈠按工會法第35條第1 項第5 款規定：「雇主或代表雇主行使管理權之人，不得有下列行為：……五、不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動。……」次按勞資爭議處理法第51條第1 、2 、4 項規定：「（第1 項）基於工會法第35條第1 項及團體協約法第6 條第1 項規定所為之裁決申請，其程序準用第39條、第40條、第41條第1 項、第43條至第47條規定。（第2 項）前項處分並得令當事人為一定之行為或不行為。……（第4 項）對於第1 項及第2 項之處分不服者，得於決定書送達之次日起2 個月內提起行政訴訟。」其立法理由明揭：「……五、針對非涉及私權爭議之不當勞動行為所為之裁決程序，於修正條文第46條明定作成裁決決定前，應有當事人言詞陳述意見程序，性質上類似法院審判程序，或至少具備行政程序法中之聽證程序（第54條以下）相當保障。另行政救濟之目的在於得到適當救濟可能性，應避免有延長或拖緩救濟期間的可能。因此，考量裁決決定之合議特質及程序之嚴謹性，再堅持所謂『行政自我審查』之訴願程序，已無實質意義。是以，審酌司法院釋字第396 號解釋意旨（類似正當法律程序所為之決定，得限制訴訟救濟），於第4 項明定就此類型之裁決決定不服者，排除訴願程序，直接提起撤銷該裁決決定之行政訴訟，以資救濟。」足見勞工就雇主或代表雇主行使管理權之人所為之不當勞動行為，基於工會法第35條第1 項規定，得依勞資爭議處理法第51條第1項準用同法第39條等規定之程序，向被告所屬裁決委員
會申請裁決，該裁決委員會就此項爭議所為之裁決決定，立法者將之定性為行政處分性質，倘裁決委員會為實體決定，不服該決定之當事人，得依同法第51條第4 項規定，排除訴願程序，直接提起撤銷該裁決決定之行政訴訟，以資救濟，合先敘明。
㈡復按「（第1 項）中央主管機關為辦理裁決事件，應組成不當勞動行為裁決委員會。（第2 項）裁決委員會置裁決委員7 人至15人，由中央主管機關遴聘熟悉勞工法令、勞資關係事務之專業人士任之，……」「（第2 項）裁決委員會應指派委員1 人至3 人，依職權調查事實及必要之證據，並應於指派後20日內作成調查報告，必要時得延長20日。（第3 項）裁決委員調查或裁決委員會開會時，應通知當事人、相關人員或事業單位以言詞或書面提出說明；裁決委員為調查之必要，得經主管機關同意，進入相關事業單位訪查。」「裁決委員會應有2/3 以上委員出席，並經出席委員1/2 以上同意，始得作成裁決決定；作成裁決決定前，應由當事人以言詞陳述意見。」勞資爭議處理法第43條第1 、2 項、第44條第2 、3 項、第46條第1 項分別定有明文。是被告組成之不當勞動行為裁決委員會，其委員係來自被告以外之熟悉勞工法令或勞資關係事務之專業人士，渠等職權之行使亦不受被告之指揮，而具有獨立地位，為獨立專家委員會，作成之裁決決定具備合議特質並具專業性，有一定之法律上效力，基於該裁決委員會裁決決定之不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，應認其裁決決定有判斷餘地，法院對於不當勞動裁決委員會之裁決決定，原則上固應尊重；惟如不當勞動行為裁決委員會之判斷，係出於錯誤之事實認定、不完全之資訊、與事物無關之考量、法律概念涉及事實關係之涵攝有明顯錯誤、對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或牴觸上位規範、違反一般公認價值判斷標準、法定正當程序或有其他違法情事時，行政法院仍得予以撤銷或變更，併予說明。
㈢原裁決決定認定原告未提供適當之辦公室予申請人工會辦理會務使用，構成工會法第35條第1 項第5 款所定不當勞動行為，無非以：工會法第6 條第1 項第1 款所稱企業工會，包括同一場廠、同一事業及關係企業或金融控股公司等類型，故會有一個企業內有2 個以上工會併存的情形，基於各工會之團結權保障，應承認雇主有保持中立的義務，不得以對其中一工會的對待而造成對其他工會或其中一工會壓抑之結果，特別是在代扣會費和借用辦公室等便利措施的提供上，更負有平等對待之義務。原告對於為其百分之百持股子公司之兆豐商銀，有提供其位於臺北市○○○路分行8 樓約40坪辦公室供兆豐商銀工會使用，主觀上應屬知悉，原告卻拒絕提供辦公室予申請人工會使用，違反雇主對複數工會負有保持中立義務之平等對待原則。又依原告所有位於臺北市○○○路○段○○號之兆豐金控大樓，其中18樓至20樓目前未使用，正規劃出租予子公司，及該大樓其他樓層之使用情形觀之，原告並非全無空間可提供予申請人工會使用；即便原告所稱因兆豐金控大樓位於經濟繁榮地段，出租可得較高收益一節屬實，惟參諸兆豐商銀曾於99年間提供約20坪空間供該銀行退休同仁協進會使用，且兆豐商銀尚有其他閒置空間等情，則原告亦非不能協調兆豐商銀提供適當空間之辦公室予申請人工會等情（參見原裁決決定事實及理由第貳項第五點㈠部分，本院卷第25、26頁），為其主要論據。然按工會法第35條第1 項第5 款所稱不當勞動行為，必須雇主或代表雇主行使管理權者之作為或不作為，對於工會之成立、組織或活動產生影響、妨礙或限制，始足當之。原裁決決定既認為原告違反對於併存之複數工會應予平等對待之義務，構成前揭條款之不當勞動行為，即應說明原告確實對其企業內某工會給予特殊待遇，且因而造成其他工會之組織或活動受到壓抑、影響或妨礙。經查：
⒈原告係於91年2 月4 日經核准設立登記之公司，有公司登記資料附本院卷第5 頁可稽；另其主張：兆豐商銀之前身即交通銀行與中國國際商銀均有工會，且皆由原雇主提供辦公室，嗣交通銀行與中國國際商銀合併，交通銀行消滅，中國國際商銀存續，其後更名為兆豐商銀，上述2 家銀行之工會亦依舊工會法規定，合併成為兆豐商銀工會，兆豐商銀遂依往例，自85年間起，繼續提供辦公室予兆豐商銀工會等情，為被告所不爭執。是以，兆豐商銀工會獲兆豐商銀提供辦公室，乃兆豐商銀在原告公司依法成立前，即作成之決定，與原告無關。又原告與兆豐商銀雖為86年6 月25日修正公布之公司法第369 條之2 所定控制公司及從屬公司，並為90年11月1 日施行之金融控股公司法第4 條所稱金融控股公司及子公司，而應受公司法第6 章之1 「關係企業」章及金融控股公司法之規範；然前揭法律制定之目的，分別在維護從屬公司之正常經營，避免從屬公司因控制公司之不當操控而受損，暨發揮金融機構綜合經營效益、強化金融跨業經營之合併監理、促進金融市場健全發展，並未改變控制公司與從屬公司、金融控股公司與子公司乃分屬不同法人格之本質，亦非謂公司間一旦成立前述控制與從屬、或金融控股公司與子公司之關係，從屬公司或子公司之一切作為即當然由控制公司或金融控股公司概括承受，而應視為控制公司或金融控股公司所為，從而自不得僅因原告與兆豐商銀間具有上述控制從屬關係，及原告對兆豐商銀有控制性持股，即認為兆豐商銀在原告公司成立前對兆豐商銀工會提供辦公室，係屬原告對該工會提供之特別待遇，進而推論原告未提供申請人工會辦公室，係不當壓抑申請人工會。至於本院101 年度訴字第1389號判決理由謂：工會法第35條第1 項所稱雇主，就關係企業工會而言，不僅依公司法所定控制公司為其相對之雇主，該關係企業之從屬公司如有對其為不當勞動行為時，亦得解為與其控制公司具有同一地位之雇主之可能等語，係本院就情節與本件不同之其他個案表示之法律意見，並非判例，本院審理本件訴訟，並不受其拘束，被告援引上述本院另案判決見解，指稱原告與兆豐商銀對申請人工會而言屬有同一地位之雇主，原告不得以提供兆豐商銀工會辦公室之差別待遇，係其子公司兆豐商銀所為，而規避雇主之中立義務云云，乃將與原告不同法人格之兆豐商銀對其銀行企業工會提供辦公室之行為，作為認定原告對申請人工會為差別待遇之依據，就有關對複數工會之不同對待，是否係同一雇主即原告所為，而得認為原告違反雇主之中立義務一節，於法律概念涉及事實關係之涵攝顯有錯誤，難謂有據。又兆豐商銀曾於99年提供約20坪空間予退休同仁協會使用一節，固為原告所不諱言，惟姑且不論此舉亦非原告之行為，況該退休同仁協會既與由現職勞工組織，旨在促進勞工團結、提升勞工地位及改善勞工生活之工會不同，則兆豐商銀提供空間予該退休同仁協會使用，自不涉及對特定工會給予特別待遇之問題，原裁決決定另以兆豐商銀提供退休同仁協會空間使用，指稱原告拒絕提供辦公室予申請人工會，有違雇主對複數工會應平等對待之中立義務，其判斷係基於與事物無關之考量，亦非的論。
⒉次查，原裁決決定理由，雖將雇主提供工會辦公室與代扣工會會費予以相提並論，認為二者同屬雇主應提供工會之便利措施，故如同一企業內有併存之複數工會時，雇主對於是否提供工會辦公室，對於各工會應平等對待。然依工會法第28條第2 項規定：「企業工會經會員同意，雇主應自該勞工加入工會為會員之日起，自其工資中代扣工會會費，轉交該工會。」可知雇主對於加入企業工會、並同意自薪資中扣取工會會費之勞工，乃依法負有自其工資中代扣會費後，轉交工會之義務；惟遍觀工會法與其施行細則全部內容，均無強制要求雇主對其企業內所成立工會，應提供辦公處所之相關規定，由此足見，立法者及身為工會法中央主管機關之被告，均不認為對企業內所成立工會提供辦公空間，為雇主必須履行之義務或應盡之責任，則原裁決決定所稱提供辦公室與代扣工會會費同屬雇主應對工會提供之便利措施，顯乏論據。此外，原裁決決定理由，對於原告未對申請人工會提供辦公室，究使申請人工會之組織與活動受有何種影響與妨礙，及申請人工會因未獲原告提供辦公室，致使其工會之運作，相較於業經為原告百分之百持股之兆豐商銀提供辦公室之兆豐商銀工會，究竟受到何等不當之壓抑，並無任何說明，徒憑兆豐商銀曾對兆豐商銀工會提供辦公室，原告卻對申請人工會提供辦公室之請求未予同意，即指稱原告違反對複數工會應予平等對待之原則，進而遽論原告有工會法第35條第1 項第5 款所定不當勞動行為，理由顯有不備。
⒊退步言之，縱認雇主對於企業內存在之複數工會，就是否提供辦公空間一事，應如原裁決決定所稱，予以平等對待，惟關於雇主有無違反此項中立義務之認定，仍應以雇主是否無正當理由而對不同工會為差別待遇，作為判斷標準。經查，原告對其所有之兆豐金控大樓18至20樓，目前並未使用等情，固不諱言，惟其陳稱：因該大樓位處臺北市○○○段，其遵循財政部要求資產活化利用之政策指示，擬將18至20樓規劃對外出租，以獲得較大收益等語，核與其公司為營利事業，資產運用以追求最大利潤之本質相符；另衡諸上開大樓每層約100 坪，業據原告於被告不當勞動行為裁決委員會調查時陳明（參見原裁決決定卷第34頁反面），則如將18至20
樓中之部分空間供作申請人工會之辦公室使用，勢將影響該樓層之整體使用規劃，而不利於出租，是原告以有對外出租之考量，未提供該大樓18至20樓之空間予申請人工會，尚非無據。次查，被告不當勞動行為裁決委員會於本件申請案之調查程序中，曾要求原告洽詢所屬各子公司，整理出得予提供申請人工會辦理會務處所之空間，原告亦依裁決委員諭知，發函各子公司詢問有無空間可提供辦公室予申請人工會使用，嗣經各子公司函覆稱並無空間可資提供等情，有被告不當勞動行為裁決委員會103 年6 月23日調查會議紀錄附原裁決決定卷第46頁，及原告103 年7 月3 日兆管字第1030002102號函、兆豐商銀103 年7 月8 日（103 ）兆銀總總務字第14056 號函、兆豐創業投資股份有限公司103 年7 月17日兆豐創投發字第10354 號函、兆豐產物保險股份有限公司103
年7 月8 日兆產管00000000000 號函、兆豐人身保險代理人股份有限公司103 年7 月9 日兆豐保代字第1030219 號函、兆豐票券金融股份有限公司103 年7 月9 日兆豐票管字第0289號函、兆豐資產管理股份有限公司103 年7 月8 日資管字第1030010146號函、兆豐國際證券投資信託股份有限公司103 年7 月7 日兆信字第1030000273號函與兆豐證券股份有限公司103 年7 月11日兆證字第1030001429號函，附本院卷第32至36頁足憑。是原告對申請人工會請求提供辦公空間一事，已先衡量自有空間之使用情形，再經詢問所屬各子公司，始確認無閒置空間可提供申請人工會作為辦公室，尚難認係無正當理由，無故不提供辦公室予申請人工會，原裁決決定未斟酌原告已應裁決委員於調查階段之要求，洽詢包括兆豐商銀在內之各子公司提供辦公空間予申請人工會之可能性，逕認原告未協調兆豐商銀提供辦公室予申請人工會，係不當對申請人工會為與兆豐商銀工會差別之對待，造成申請人工會遭受壓抑，其判斷並非基於完整之資訊，亦有可議。
⒋綜上，原裁決決定認原告未同意提供申請人工會辦公室，係無正當理由對申請人工會為與兆豐商銀工會差別待遇，違反雇主對複數工會應保持中立之義務，其判斷有前述法律概念涉及事實關係之涵攝明顯錯誤、出於與事物無關之考量及所憑資訊不完整等違法之處，揆諸前揭說明，應予撤銷；被告抗辯：原裁決決定係經具有獨立性與專業性之不當勞動行為裁決委員會作成，並無恣意濫用及違法情事，本院應予尊重云云，並無可採。
六、綜上所述，原裁決決定以主文第1 項，確認原告未提供申請人工會辦公室之行為，已該當工會法第35條第1 項第5 款所定不當影響、妨礙工會活動之不當勞動行為，另以主文第2
項，命原告限期提供適當之辦公室予申請人工會辦理會務使用，且應與申請人工會協商決定提供辦公室之具體條件內容，均屬違誤，原告求予撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核於判決結果不生影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　104　 年　　2　　月　　11　　日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官　蕭　惠　芳
法 官　陳　姿　岑
法 官　鍾　啟　煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　104　 年　　2　　月　　11　　日
書記官　李　建　德