臺北高等行政法院判決

103年7月16日辯論終結

原告

陳逸茹

被告

臺北市政府

代表人

郝龍斌（市長）

訴訟代理人

林辰熹

　 蘇芯慧

　 陳依平

上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國102 年12月24日台內訴字第1020296049號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告於臺北市○○區○○街○○○ 巷○ 號1 樓建築物（下稱系爭建築物）開設「泊飛商行」，係位於臺北市都市計畫第三種住宅區。經被告於民國102 年6 月7 日至現場稽查，認原告於該第三種住宅區經營「蔬果批發業」，而違反都市計畫法第34條、臺北市土地使用分區管制自治條例第8 條及臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1 規定，乃依都市計畫法第79條第1 項規定，於102 年7 月17日以府授都建字第10264228200 號函（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）60,000元罰鍰，並限於文到次日起3 個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：由臺北市商業處102 年6 月7 日商業稽查紀錄表勾選四「營業中，營業時間：自凌晨1 時至8:30時、現場無消費者」觀之，稽查單位既已知營業時間且稱該時段現場查核無消費銷售情況，則被告如何認定原告行為具有蔬果批發業「銷售行為」？又該稽查紀錄表六、既未記載稽查結果，亦未告知現場人員或通知業者，現場人員或業者如何陳述及簽名？該稽查程序顯有瑕疵。況經濟部之公司行號營業項目代碼表，並無「農產品零售業」或「蔬果批發業」營業「陳設」態樣之消極要求標準，更無法令規定規範可供遵循，被告據以「蔬果批發業」為由裁罰原告，於法無據。再被告引用之行政院主計處（下稱主計處）99年8 月12日處仁一字第0990005016號書函（下稱主計處99年8 月12日書函），未符合行政程序法第160 條規定，亦未提出相關合法自治規定作為認定業別劃分基礎。且依上開書函說明：「上述分類係基於統計用途之建議，若應用於統計分類以外之特定目的，仍應由權責機關自行認定。」意旨，被告自不得引用該函作為法規執行之基礎。被告在無具體事證證明原告之營業銷售對象及故意過失等情形下作成原處分，有違依法行政原則及法規明確性原則等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：按主計處99年8 月12日書函核釋略以：「批發業與零售業之劃分，主要係以『銷售對象』作區分，其中批發業之銷售對象以機構或產業（包括食品製造業及餐飲業者等）為主，零售業之銷售對象則以一般民眾為主，故從事買進蔬果，再銷售給餐廳之經濟活動，可歸屬4541細類『蔬果批發業』。」又按臺北市商業處執行商業稽查，係查察營業場所現場營業狀況所呈現之態樣，並輔以現場營業設備為佐證，認定查察對象之經營範疇。本件臺北市商業處於102 年6月7 日稽查原告之營業場所時，現場雖無消費者，然該場所已處於可營業狀態，並有多名員工正在現場進行分裝工作，且商業行為與銷售對象是否在現場無涉；依稽查紀錄表所載營業時間為凌晨1 時至8 時30分，其銷售對象顯非屬一般民眾，已可明確認定系爭營業場所之營業型態係屬「蔬果批發業」，故原告於系爭建築物（都市計畫第三種住宅區）經營農產品批發業，已違反臺北市土地使用分區管制自治條例第8 條，被告據以原處分裁罰處原告60,000元罰鍰，並限期令其停止違規使用，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有臺北市商業處102 年6 月7 日商業稽查紀錄表、原處分、訴願決定附卷可稽（見本院卷第32、20-23 、44-45 頁），自堪認定。故本件爭點厥為，被告以原告違規使用系爭建築物經營蔬果批發業，依都市計畫法第79條第1 項規定處原告罰鍰60,000元，及限期令其停止違規使用，是否有據？

五、本院判斷如下：

（一）按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」都市計畫法第32條、第34條、第79條第1 項定有明文。另台北市依據都市計畫法第85條授權制定、100 年7 月22日修正公布之「臺北市都市計畫施行自治條例」（修正前原名稱為「都市計畫法臺北市施行細則」）第10條之1 第1 款：「前條各使用分區限制如下：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。……。」第26條：「市政府得依本法第32條第2 項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」及臺北市土地使用分區管制自治條例（100 年7 月22日修正前原名稱「臺北市土地使用分區管制規則」）第4 條: 「前條各使用分區劃定之目的如下：……四、第三種住宅區：為維護中等之實質居住環境水準，供設置各式住宅及一般零售業等使用，維持稍高之人口密度與建築密度，並防止工業與較具規模之商業等使用而劃定之住宅區。」第5條：「本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分為左列各組：……第40組：農產品批發業。……」第8 條：「在第三種住宅區內得為左列規定之使用：一、允許使用㈠第一組：獨立、雙併住宅。㈡第2 組：多戶住宅。㈢第3 組：寄宿住宅。……第49組：農藝及園藝業。二、附條件允許使用：……㈤第17組：日常用品零售業。㈥第18組：零售市場。……」又「……第40 組 ：農產品批發業㈠果菜批發業。㈡家畜（肉品）批發市場。㈢家禽批發市場。㈣魚產批發市場。㈤其他經公告指定之農產品市場。」則為臺北市土地使用分區管制規則第5 條土地及建築物使用組之使用項目所規定。可知，臺北市都市計畫範圍之第三種住宅區內得允許使用及附條件允許使用之情形，不包括果菜批發業之農產品批發業。經核上開施行自治條例、管制自治條例之規定，均無逾越都市計畫法之授權範圍，應得適用，凡於台北市都市計畫範圍內土地使用而違反前揭規定者，即屬違反直轄市依都市計畫法所發布之命令，為都市計畫法第79條第1 項前段所規範之違章行為，經主管機關依上開條項前段為裁罰並勒令停止使用或恢復原狀，仍不遵從，繼續為上開違章行為者，依同條項後段，得按次處罰。又主計處99年8 月12日書函略以：「本處行業標準分類……以『場所單位』之主要經濟活動作為分類基礎，……批發業與零售業之劃分，主要係以『銷售對象』作區分，其中批發業之銷售對象以機構或產業（包括食品製造業及餐飲業者等）為主，零售業之銷售對象則以一般民眾為主，故從事買進蔬果，再銷售給餐廳之經濟活動，可歸屬4541細類『蔬果批發業』。」係主計處本於統計分類全國行業之職權，對於該處行業標準分類「批發業」與「零售業」之認定及劃分標準所為之解釋，核未增加人民法律所無之義務或限制，與法律保留原則無違，各機關處理相關案件自得予援用。

（二）經查，系爭建築物位於臺北市都市計畫範圍之第三種住宅區內，原告於該建築物經營「泊飛商行」。而經被告所屬臺北市商業處於102 年6 月7 日上午8 時10分至現場稽查結果，發現該營業現場擺放菜籃、紙箱、竹簍（內裝高麗菜）、大型冷凍庫1 座及大型磅秤3 台，分裝後之紙箱疊置堆放一旁，另有「貨款送單集中處」及作業平台，現場蔬菜由中央市場進貨而在該營業址分裝後販售予特定對象，其現場陳設非零售場所之態樣，應為蔬菜批發整理作業之場所等情，有稽查紀錄表及現場照片6 幀可稽（見本院卷第129-132 頁）。則被告依該日稽查結果，認定原告在系爭建築物經營「蔬果批發業」，非屬臺北市都市計畫第三種住宅區內得允許使用及附條件允許使用之項目，違反臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1 第1 款、臺北市土地使用分區管制自治條例第8 條規定，依都市計畫法第79條規定，以原處分裁處原告罰鍰60,000元，並限期令其停止違規使用，揆諸上揭規定及說明，並無不合。原告於訴訟中空言主張其經營農產品零售業，被告稽查當時是原告在理貨而已，並以被告於稽查現場未發現有消費銷售情況，如何能認定原告有經營蔬果批發業之銷售行為，指摘被告未盡舉證責任，有違依法行政原則及法規明確性原則云云，並無可採。另商業之經營型態具變動性，業者隨著市場所需及銷售情況會調整其經營型態，而行政機關執行稽查係以稽查時之現場實際情形認定營業狀況，是稽查人員歷次稽查結果因業者調整其經營型態，自可能有所不同。本件被告所屬商業處於前揭102 年6 月7 日至系爭建築物稽查，該址現場營業態樣係經營蔬果批發業，已詳如上述，原告援引該處前於101 年11月13日及102 年6 月5 日至該址稽查時，均認原告經營的泊飛商行是屬於農產品零售業，指摘該處製作102 年6 月7 日稽查紀錄表與事實不符，無可採憑；而上開稽查紀錄表已載明原告現場員工不願簽名（見本院卷第129 頁），原告對此亦不爭執，原告事後以系爭稽查紀錄並無現場人員或業者之陳述、簽名，主張稽查程序有瑕疵云云，亦無足取。又按「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」為行政程序法第103 條第5 款所明定。本件依被告所屬商業處於102 年6 月7 日至系爭建築物稽查而製作之稽查紀錄表及現場照片，在客觀上已足以明白確認原告於系爭建築物內經營蔬果批發業之事實，則依上述規定，被告於作成原處分前，自得不給予原告陳述意見之機會。原告執此主張原處分違反行政程序法云云，亦無可取。

（三）綜上所述，原告之主張均無可採。被告以原告違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1 第1 款、臺北市土地使用分區管制自治條例第8 條規定，依都市計畫法第79條第1 項規定，以原處分裁處原告罰鍰60,000元，並限期令原告停止違規使用，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭