臺北高等行政法院判決

104年9月2日辯論終結

原告

上秉實業有限公司

代表人

謝坤謀（董事）

訴訟代理人

劉家宏 律師

被告

勞動部

代表人

陳雄文（部長）

訴訟代理人

陳豪生

　葉宥亨

上列當事人間就業服務法事件，原告不服行政院中華民國104 年5 月21日院臺訴字第1040132120號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告陸續經被告﹝民國( 下同) 103 年2 月17日改制前為行政院勞工委員會，以下簡稱勞委會﹞許可招募及聘僱外國人，從事製造業工作，嗣被告以原告未經許可聘僱行蹤不明之越南籍VU MANH THANG 及BUI DINH XUONG從事螺絲加工工作，違反就業服務法第57條第1 款規定，為內政部入出國及移民署專勤事務第二大隊高雄市第二專勤隊（104 年1 月2 日更名為內政部移民署南區事務大隊高雄市專勤隊，以下簡稱高雄市第二專勤隊）會同法務部調查局高雄市調查處、高雄市憲兵隊及高雄市政府勞工局於103 年6 月17日查獲，經高雄市政府勞工局依同法第63條第1 項規定，以103 年11月28日高市勞就字第10337409100 號裁處書處原告罰鍰，乃依同法第72條第2 款規定及雇主聘僱第2 類外國人違反就業服務法第72條規定廢止招募許可及聘僱許可裁量基準（以下簡稱系爭裁量基準），以104 年1 月22日勞動發管字第1040500512號函廢止被告改制前以98年11月16日勞職許字第0980886226號等函核發原告之外國人招募許可10名及101 年12月10日勞職許字第1010828269號等函核准其聘僱BUI DINH QUOC 等4 名外國人之聘僱許可，同意該4 名外國人得於60日內辦理轉換雇主，或由原告為其辦理手續使其出國。原告不服，提起訴願遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：VU MANH THANG 君及BUI DINH XUONG二人，當時係施以詐術以「有結婚配偶之居留證影本」至原告公司應徵，使原告誤信而應聘，當時原告也一再要求二人提供護照正本或居留證正本核對，惟該二人係以證件在他們老婆那為由遲未交予原告，而原告尚未查證完成前，渠等即遭相關單位查獲。原告並無能力立即辨識「文件資料之真偽」，並非「故意」違反就業服務法第57條第1 款，而係遭上開二人詐騙所致。系爭裁量基準之判斷要素不區別故意或過失等情事即屬「裁量怠惰」，致使原處分有必要撤銷。又該裁量基準之項次9 ，係採固定式標準，一律以1 比5 之比例，廢止雇主有效許可外國人人數之招募許可及聘僱許可，而無慮及受處分雇主企業之規模大小以及受影響之程度，對於規模較小之雇主損害程度顯然過鉅。中小企業極有可能因為該處分而遭遇公司營運危機、違約之嚴重結果，此手段與國家所追求查緝禁用非法外勞之目的相較，顯然過重。被告就原告「過失」聘用非法外勞之情事，採取1 比5 之比例，廢止雇主聘用外勞之人數，顯然就「過失」課以不成比例之「懲罰」，手段顯然過劇，而有違狹義比例原則，且原告所營事業，主要產品性質上屬俗稱3K（骯髒、危險、辛苦）產業，僱工不易，原告除聘請外籍勞工外，無從彌補生產線所需人力，如按原處分執行(且2 年內不能聘請其他外籍勞工) ，原告公司半數以上生產線將無法運作，嚴重危及原告公司及所聘員工之權益及家計等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：原告雖主張未具主觀故意，惟未能提供該2 名外勞原提供「有結婚配偶之居留證影本」以實其說，且依就業服務法第48條第1項規定，雇主聘僱外國人從事工作，除有所列3款之情形外，皆應依規定申請許可，至若聘僱外籍配偶，則仍應具備與我國設有戶籍之國民結婚及取得合法居留之要件，始不須申請許可。雇主對前來應徵之外國人，除已比對過其所持居留證上之照片及所載資料外，再由其出示或繳交之證件資料（例如依親之戶籍資料等）核對後，仍確信該外國人係獲准居留之外籍配偶進而聘僱者，得免其疏失之責，業經勞委會93年8 月11日勞職外字第0930034960號函釋有案。原告僅憑該2 名外勞所持有結婚配偶之居留證影本，未經查驗其依親居留證明資料，亦未向被告及警察機關查證確認其身分，即率爾予以僱用，難認已盡查證之義務，縱非出於故意，亦無法卸免過失責任。又系爭裁量基準係被告本於職權，針對雇主違反條款及情節輕重分別訂定不同程度之廢止標準，屬行政程序法第159 條規定之裁量性行政規則，自得作為廢止許可之依據。被告依該裁量基準採1 比5 之比例，廢止其外國人招募許可10名及聘僱外國人BUI DINH QUOC 等4 人之聘僱許可，於法並無不合，尚無違反比例原則等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：

㈠被告作成原處分是否有裁量怠惰之情事？㈡原處分所依據系爭裁量基準之項次9 之廢止人數比例，是否有違反「狹義比例原則」？㈢原處分有無違誤？茲分別論述如下。

五、本院之判斷：

㈠按就業服務法第53條第4 項規定：「受聘僱從事第46條第1項第8 款至第11款規定工作之外國人，不得轉換雇主或工作。但有第59條第1 項各款規定之情事，經中央主管機關核准者，不在此限。」第57條第1 款規定：「雇主聘僱外國人不得有下列情事：一、聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。……。」第59條第1 項第4 款規定：「外國人受聘僱從事第46條第1 項第8 款至第11款規定之工作，有下列情事之一者，經中央主管機關核准者，得轉換雇主或工作：四、其他不可歸責於受聘僱外國人之事由者。」第72條第2 款規定：「雇主有下列情事之一者，應廢止其招募許可及聘僱許可之一部或全部：……二、有第57條第1 款、第2款、第6 款至第9 款規定情事之一。……。」系爭裁量基準項次9 規定：「違反就業服務法第57條第1 款規定，雇主非法聘僱之外國人符合同法第56條規定之行蹤不明外國人者，按雇主非法聘僱行蹤不明之外國人人數與應廢止許可外國人人數，採1 比5 之比例，廢止雇主有效許可外國人人數之招募許可及聘僱許可。」

㈡經查，原告經被告許可招募及聘僱外國人，從事製造業工作，於聘僱期間內，未經許可聘僱越南籍VU MANH THANG 及BUI DINH XUONG 2人從事螺絲加工工作，經高雄市專勤隊會同相關機關於103 年6 月17日赴其工廠員工宿舍查獲。VUMANH THANG及BUI DINH XUONG於當日接受調查時，自承渠等係逃逸外勞，於103 年5 月間開始受僱於原告處，從事螺絲機具操作工作等情。原告之代表人謝坤謀於103 年8 月5 日接受調查時，亦坦承有僱用該等外國人從事螺絲加工工作，該等外國人提供居留證影本，其不知如何查證，只能相信該證件為真實之事實，有高雄市專勤隊103 年8 月12日移署專二高二茵字第1038153831號書函及所附調查筆錄、高雄市政府勞工局外籍勞工業務檢查表、查緝現場照片、外勞居留資料查詢明細、薪資單及上下班刷卡資料等影本可稽( 見原處分卷第152-172 頁、第242-246 頁、第173-176 頁) ，是原告有非法聘僱行蹤不明之外國人2 名，違反就業服務法第57條第1 款規定之事實，洵堪認定。從而，被告依同法第72條第2 款及系爭裁量基準項次9 之規定，以原處分廢止其外國人招募許可10名及聘僱外國人BUI DINH QUOC 等4 人之聘僱許可，於法並無不合。

㈢原告雖主張VU MANH THANG 及BUI DINH XUONG二人，當時係施以詐術至原告公司應徵，原告仍在查證階段即遭相關單位查獲，原告並非故意聘僱非法外籍勞工，系爭裁量基準未區別故意或過失，實屬裁量怠惰云云。經查：

⒈按「雇主聘僱外國人工作，應檢具有關文件，向中央主管機關申請許可。但有下列情形之一，不須申請許可：……二、外國人與在中華民國境內設有戶籍之國民結婚，且獲准居留者。……。」就業服務法第48條第1 項第2 款定有明文。又「……二、有關雇主聘僱持偽造、變造居留證或工作許可函應徵之行蹤不明外國人之認事用法，依本會93年8 月11日勞職外字第0930034960號函：『…客觀而言，雇主於進用員工時…若應徵者係外國人，因外國人受聘僱從事工作，依法應由雇主申請許可始得為之，故雇主當應注意其是否應申請許可始得工作，如係外籍配偶應徵工作，雖依前開說明無須申請許可即可在臺工作，惟仍應具備『與我國設有戶籍之國民結婚』及『取得合法居留』之要件，故若雇主對前來應徵之外國人除已比對過其所持居留證上之照片及所載資料外，再由其出示或繳交之證件資料（例如：依親之戶籍資料等）核對後，仍確信該外國人係獲准居留之外籍配偶進而聘僱者，似已盡其注意義務，得免其疏失之責。…』，另本會94年6月2 日勞職外字第0940503486號函：『…類此個案得審視外國人是否持偽造證件之『正本』依一般進用程序（如有無打卡資料）、雇主有否為外國人投保勞、健保、雇主及外國人有否規避查察人員之查核及該外國人於筆錄中有否自承係以偽（變）造之證件欺騙雇主等情形加以檢視後綜合判斷…。』。」業經被告94年11月15日以勞職外字第0940508366號函釋在案。再按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」為行政罰法第7 條第1 項之規定，鑑於行政罰之目標在維持行政秩序，樹立有效之行政管制，以維持公共利益。因此，行為人違反行政法上之管制規定，是否係出於故意所為，而得予以處罰，應就義務人對於行政法上義務之構成要件事實有無認知，及其是否有意任其發生，加以判斷。

⒉查原告雖稱VU MANH THANG 及BUI DINH XUONG持有結婚配偶之居留證影本前來應徵，其誤信而聘僱之，尚未完成查證身分即遭查獲云云。惟原告代表人謝坤謀於高雄市第二專勤隊調查時即陳稱：「他們兩個是自己來我們公司應聘的，當初他們是提供影印的居留證件，我們公司也沒有存檔，……。」「我們都是透過慶紘人力仲介公司引進合法的外勞，上述2 名非法外勞係他們自行前來應聘，經由我們公司的人事員工核准後在我們公司工作。」等語( 見原處分第155-156 頁) ，依規定雇主聘僱外籍配偶，該外籍配偶應具備與我國設有戶籍之國民結婚及取得合法居留之要件，始不須申請許可，是原告對於自行前來應聘之外國人本負有查證渠等是否為合法居留及是否有工作許可證，即原告應比對其所持居留證上之照片及所載資料外，再核對其出示或繳交之證件資料（例如依親之戶籍資料等），確信該外國人係獲准居留之外籍配偶，始能為聘僱。詎原告迄今未能提供該2 名外勞原提供「有結婚配偶之居留證影本」( 見本院卷第48頁) ，再根據原告所提出之面談記錄表顯示，原告均未就該2 人之身份為查證之動作，且渠等分別自103 年5 月1 日及同年月27日即開始上班，至被查獲之日( 103 年6 月17日) 止，均未有投保勞保及健保之資料，足資認定原告未經查驗上開2 名行蹤不明外國人之依親居留證明資料，亦未向被告及警察機關查證確認其身分，即率爾予以僱用，難認已盡查證之義務，縱非出於故意，亦有重大之過失，依行政罰法第7 條規定，自應予以處罰。則被告依系爭裁量基準第9 項之規定作成原處分，並無裁量怠惰之情事，原告此部分之主張，尚不足採。

㈣原告又主張系爭裁量基準項次9 ，係採固定式標準，一律以1 比5 之比云例，廢止雇主有效許可外國人人數之招募許可及聘僱許可，而無慮及受處分雇主企業之規模大小以及受影響之程度，已違反狹義比例原則云云。經查：

⒈按法律所規定者，多係抽象之概念，主管機關基於職權，因執行特定法律，就此抽象概念規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級主管機關作為適用法律、認定事實及行使裁量權之基礎。因此，主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經司法院釋字第407 號、第548 號解釋在案。又行政程序法第159 條第1 項、第2 項第2 款規定：「（第1 項）本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。（第2 項）行政規則包括下列各款之規定︰……二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」

⒉查被告為辦理就業服務法第72條所定雇主申請聘僱外國人之許可及管理（含廢止許可）事項，本於職權對於雇主違反同法第54條第1 項各款及第57條各款等情形，考量各種違反情節之輕重、可非難性程度之高低，依不同裁量因素規制不同程度之廢止標準而訂定系爭裁量基準，係屬行政程序法第159 條規定之裁量性行政規則，俾使被告審查時有所遵循。從而，裁量基準第9 項規定「……，按雇主非法聘僱行蹤不明外國人之人數與應廢止許可外國人人數，採1 比5 之比例，廢止僱主有效許可外國人數之招募許可及聘僱許可。」之規定，乃主管機關即被告針對雇主非法聘僱行蹤不明外國人之情形，為處罰雇主以達嚇阻效果，因涉及人數之計算，遂以虛偽人數之比例作為基準，尚符處罰之規範目的，且有一定標準，於法有據，並無裁量怠惰之違法情事，亦無違反比例原則。原告此部分之主張，亦非可採。

六、綜上所述，原告所述各節均不可採。從而，被告所為原處分，並無違誤：訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，並無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭