臺北高等行政法院判決

105年6月16日辯論終結

原告

陳柏縉即育德殯儀社

訴訟代理人

蔡明和 律師

被告

臺北市殯葬管理處

代表人

黃雯婷（處長）

訴訟代理人

歐陽更生

上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺北市政府中華民國104 年10月14日訴104022號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、事實概要：原告育德殯儀社參與被告臺北市殯葬管理處「104 年度臺北市聯合奠祭禮堂佈置、供品、樂隊及推棺等服務暨獨居、無親屬喪葬服務」採購案（下稱系爭採購案）投標。被告於投標截止收件日（民國103 年12月26日）發現原告與另一參標廠商育昇人本禮儀有限公司（下稱育昇公司）之投標封套由同一人送達，構成系爭投標須知第57點第6 款第5 目及第7款第5 目規定之情事，有政府採購法第50條第1 項第5 款所定不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯，除於103年12月27日開標現場未予開標外，並於104年6月29日以北市殯總字第10430889900號函（下稱原處分）知原告依政府採購法第31條第2項第8款及投標須知第27點規定，其押標金不予發還。原告不服，向被告提出異議，經函復並無違法情事。原告不服異議處理結果，提出申訴，業經駁回，遂提起本件行政訴訟。

貳、本件原告主張：

一、被告認定原告與育昇公司間之招標文件內容有重大異常關聯，不予發還押標金予原告，並援引行政院公共工程委員會（下稱公程會）89年1月19日（89）工程企字第8900318號函，然89年施行之政府採購法第50條規定對此尚無規定，嗣後91年修正時始增訂於同條第1項第5款，故被告溯及既往適用前開函釋據以沒收原告押標金，已無可採。又公程會91年11月27日工程企字第09100516820號函係規範同一人之行為，惟本件原處分表示「疑似同一人具備、繕寫、似有關聯」等認定，與係同一人之行為不同，被告就此未予釐清，以原告疑似與不同廠商間有重大異常關聯，與政府採購法第50條第1項第5款之構成要件亦有未合。

二、行政機關之一般性認定若無違法律保留及法律優位原則，本院應受其拘束而不得代之為解釋。然特定行為是否屬於政府採購法第50條第1 項第7 款之情形為法律解釋適用之問題，本院對此應有完全之審查權限。即令投標廠商有不正行為，該行為未經主管機關事先經一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，仍不能依政府採購法第31條第2 項第8款規定不予發還或追繳押標金。本件原告為獨資事業，因育昇公司股東劉瑞萱身體不適，乃主動表明代為送件，並詢問被告收件人員謝坤欣、陳靜是否可行，可見原告並無隱匿之違法情事，應無礙採購公正性。縱認違反系爭規定，亦不得將原告之投標封套不予發還，且參與投標廠商高達8 家，扣除原告及育昇公司尚有6 家，實不影響實質公正性等情。

三、綜上所述，並聲明：

（一）申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。

（二）被告應返還押標金新台幣95萬元。

（三）訴訟費用由被告負擔。

參、被告則以：

一、原告參與投標系爭採購案違反政府採購法第50條第1 項第5款一節，業經本院104 年度訴字第1172號判決確定。又投標廠商有前開規定之情事，即屬政府採購法第31條第2 項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之事由，迭經公程會函釋在案，系爭招標文件並有明文規定，被告據以拒絕發還押標金，尚無違誤等語，資為抗辯。

二、綜上所述，並聲明：

（一）駁回原告之訴。

（二）訴訟費用由原告負擔。

肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告104 年6 月29日北市殯總字第10430889900 號函（本院卷第73頁）、被告104年7 月17日北市殯總字第10430971500 號函（申訴卷第131頁）、臺北市政府104 年10月14日訴104022號採購申訴審議判斷書（本院卷第27至38頁）、臺北市殯葬管理處投標須知（申訴卷第137 至163 頁）、本院104 年度訴字第1172號判決（本院卷第74至78頁）、系爭採購案之開標、決標及保留決標紀錄（申訴卷第106 至109 頁）為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：

一、原告與育昇公司之投標封套由同一人送達是否具重大異常關聯？

二、「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，是否政府採購法第31條第2項第8款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之通案情形，具有法規命令之性質？

三、申訴審議判斷另爰引公程會89年1月19日函為追繳依據，有無理由？

伍、本院之判斷：

一、本件應適用之法條與法理：

（一）政府採購法第31條規定：「（第2項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」

（二）政府採購法第48條規定：「（第1項）機關依政府採購法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：……二、發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者。」

（三）政府採購法第50條規定：「（第一項）投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。」

（四）系爭投標須知第27點第4項第1款規定：「本機關如發現投標廠商有……各款情形之一者，得按前項第八款之規定辦理：（一）廠商有採購法第48條第1項第2款情形。」

二、原告與育昇公司之投標封套由同一人送達，具有重大異常關聯：

（一）原告雖主張其負責人陳柏縉僅代育昇公司代填標單內之總標單金額國字漏寫的部分，除外標單均由育昇公司自行填載，被告認原告與育昇公司之投標書由同一人書寫一節，尚有誤會，又因育昇公司股東劉瑞萱身體不適，原告乃主動表明代為送件，並詢問被告收件人員謝坤欣、陳靜是否可行，可見被告並無隱匿之違法情事，應無礙採購公正性，難謂「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」，且參與投標廠商高達8家，扣除原告及育昇公司尚有6家，實不影響實質公正性云云。

（二）惟查原告及育昇公司就系爭採購案，應屬競爭關係，衡情參標廠商間為求得標，因處於競爭狀態，其所屬相關人員勢必就廠商投標意願及投標文件內容保持祕密，並提高注意程度，以免競爭對手知悉其投標策略，而降低自身得標機率。本件原告之競爭對象育昇公司竟委由原告代送投標文件，為原告所自承，且其等投標封套黏貼方式特殊卻相同（同為於信封背面黏貼投標封套，與一般於信封正面黏貼不同），投標書價格投標金額欄位國字部分填寫字跡、墨色相近，疑為同一人書寫，原告且坦承負責人陳柏縉代育昇公司代填標單內之總標單金額國字漏寫的部分，已可認定原告與育昇公司之投標具有重大異常關聯。何況原告廠商設立地址位於臺北市○○區○○○路，原告戶籍地即聯絡地址位於臺北市○○區○○街，然原告押標金卻由位於新北市○○區○○路○段○○號之新北市土城學府郵局所開立，對照育昇公司投標封套上之地址新北市○○區○○路○段○○○號6 樓（該址同為育昇公司股東劉瑞萱於公司設立登記表所載住所），兩者相距僅數百公尺，益可證明原告與育昇公司間之投標，係同一人或同一廠商所為，構成不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯（本院104 年度訴字第1172號確定判決參照），縱使投標廠商扣除原告及育昇公司後尚有6 家，但原告與育昇公司不為實質競爭，已足以造成原告得標之可能性，而影響採購之公正、公開性，原告主張尚不足採。

三、被告以原告具有政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」情事，認為原告符合同法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，而不予發還原告押標金，尚無違誤：

（一）原告雖主張其行為未經主管機關事先經一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，仍不能依政府採購法第31條第2項第8款規定不予發還或追繳押標金云云。惟按政府採購法第31條第2項第8款規定所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為。公程會89年1月19日(89)工程企字第89000318號函（下稱89年1月19日函）稱：「……如貴會發現該3家廠商有政府採購法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至第5款情形之一，或其人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，茲依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」，並已公開於公程會網站。經核上開函釋乃公程會基於政府採購法第31條第2項第8款之授權，事先通案一般性認定「第48條第1項第2款（之影響採購公正之違法或不當行為）」，係屬政府採購法第31條第2項第8款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，非僅係針對個案所為之函釋，具有通案解釋之效力，業經最高行政法院101年度判字第1128號、102年度判字第771號、103年度判字第463號、104年度判字第46號判決理由闡釋甚明，其具有法規命令之性質，且未逾越上開母法之規定，行政機關自得予以適用；且「89年1月19日函釋，係於90年1月1日行政程序法施行前所公布，行政程序法並無溯及適用於該函釋之餘地」（最高行政法院104年度判字第456號判決參照），是上開函釋作成時，行政程序法尚未施行，公程會將上開函釋於該會網站公告，使一般不特定人得上網查悉，應認已踐行斯時有效施行即中央法規標準法第7條規定之發布程序，自合法發生法規命令效力，對於該函釋於89年發布生效後發生之具體案件，均有適用。而多數具競爭關係之廠商，其涉有行為時政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，亦屬89年1月19日函所稱「影響採購公正之違法或不當行為」，其押標金自應不發還或追繳，原告主張其行為未經主管機關事先經一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」云云，尚不足採。至原處分對於原告追繳押標金所引用之主管機關函示，雖為公程會91年11月27日工程企字第09100516820號令，但依訴願法第79條第2項規定：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由」，本件既有89年政府採購法第48條第1項第2款之適用，則被告依行為時政府採購法第31條第2項第8款及系爭投標須知第27 點第3項第8款：「其他經採購法主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之規定，追繳原告押標金，尚非無據（相同見解，見本院104年度訴字第186號、437號判決），原告主張尚不足採。。

（二）原告復主張89年施行之政府採購法第50條規定尚無重大異常關聯之規定，嗣後91年修正時始增訂於同條第1項第5款，故審議決定援引公程會89年1月19日函，違反法律不溯既往原則云云，惟查89年1月19日函既認定89年之政府採購法第48條第1項第2款之「影響採購公正之違法或不當行為」，係屬89年政府採購法第31條第2項第8款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之通案情形，而「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」顯屬於89年政府採購法第31條第2項第8款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，自亦符合行為時政府採購法第31條第2項第8款（其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為）之要件，原處分並無何溯及既往之違法，被告即得依同法第31條第2項第8款規定不發還押標金，而無須另行援引公程會91年11月27日工程企字第09100516820號令，則公程會91年11月27 日工程企字第09100516820號令，縱未經刊登於政府公報或新聞紙，就本件言即無關宏旨，原告此部分之主張，尚難推翻原處分之合法性。

四、綜上，被告認定原告具有政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」情事，而不予發還原告之押標金，理由雖有未洽，但結論並無不同，尚無撤銷之必要，異議處理結果、申訴審議判斷遞予維持，亦屬正確，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭