臺北高等行政法院判決

104年12月16日辯論終結

原告

台灣土地開發股份有限公司

代表人

邱復生（董事長）

訴訟代理人

陳建勳 律師

訴訟代理人

林靜怡 律師

被告

臺北市政府

代表人

柯文哲（市長）

訴訟代理人

張天欽 律師

訴訟代理人

張雨新 律師

訴訟代理人

張巧玟

參加人

交通部臺灣鐵路管理局

代表人

周永暉

訴訟代理人

葉張基 律師

上列當事人間都市更新事件，原告不服內政部中華民國104年1月19日台內訴字第1042200019號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序方面：按訴狀送達後，經被告同意，或行政法院認為適當者，原告得將原訴變更或追加他訴。行政訴訟法第111 條第1 項定有明文。查原告於民國( 下同) 103 年1 月27日委託佳境工程顧問股份有限公司( 下稱佳境公司) ，檢具「臺北市中山區長安段二小段555 地號等28筆土地都市更新事業計畫案」予被告所屬都市更新處( 下稱都更處) 報核，被告以103 年3月27日府都新字第10330230200 號公告進行公開展覽，展覽期間為103 年4 月1 日起至同年月30日止。於公開展覽期間，參加人交通部臺灣鐵路管理局於103 年4 月23日以鐵企開字第1030011010號函表示，更新單元範圍該局管有房地已另有使用計畫，不同意參與都市更新事業計畫。都更處遂以103 年5 月1 日北市都新事字第10311402600 號函請參加人提出公有房地之具體使用計畫及預定期程，參加人以103 年5月21日鐵開企字第1030016049號函檢送參加人安東街宿舍區設定地上權開發計畫予更新處。被告乃以103 年9 月11日府都新字第10331166900 號函( 下稱原處分) 駁回原告都市更新事業計畫案申請報核。原告不服，提起訴願經駁回，遂提起本件行政訴訟。茲原告起訴時訴之聲明為：1.訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。嗣於本院104 年7月7 日準備程序中，原告變更訴之聲明為：⒈訴願決定及原處分。⒉被告對於原告於103 年1 月27日申請擔任實施者並擬具之「臺北市中山區長安段二小段555 地號等28筆土地都市更新事業計畫案」，應為准予核定之行政處分。⒊訴訟費用由被告負擔。經核本案為申請案件否准之訴訟，原告應依行政訴訟法第5 條第2 項規定，提起課予義務訴訟，因此，原告由起訴時提起之撤銷訴訟變更為課予義務訴訟，本院認為原告所為之變更為適當，應予准許，合先敘明。

貳、實體方面：

一、事實概要：緣訴外人安大建設股份有限公司( 下稱安大公司) 、李麗雪前依都市更新條例第11條規定向被告申請自行劃定「臺北市中山區長安段二小段565 地號等26筆土地為更新單元」，經被告於97年3 月5 日核准公告；復於98年5 月15日核准訴外人李麗雪申請之「都市計畫概要」在案。又因案內574 地號分割新增2 筆地號土地，原告遂將本案事業計畫案名改為「擬訂臺北市中山區長安段二小段555 地號等28筆土地都市更新事業計畫案」( 下稱系爭都市更新計畫案) 。嗣原告於100 年5 月13日擬訂都更事業計畫向都更處報核（第1 次報核），經都更處函詢更新單元範圍內之國有土地管理機關即參加人是否主導辦理都市更新，經參加人函復將參與都市更新，且不考量擔任實施者，惟系爭都市更新事業計畫因私有地主撤銷同意書之故，同意比例未達門檻，被告駁回之。嗣原告復委託佳境公司於101 年7 月9 日向都更處重新報核（第2 次報核），參加人函復參加都市更新，且不考量擔任實施者，惟因都市更新事業計畫之地主同意比例門檻仍未符合規定，故原告自行具函向更新處表示撤回。原告再委託佳境公司於103 年1 月27日檢具上開都市更新事業計畫書等相關資料予都更處報核（第3 次報核），被告以103 年3 月27日府都新字第10330230200 號公告進行公開展覽，展覽期間為103 年4 月1 日起至同年月30日止。於公開展覽期間，參加人於103 年4 月23日以鐵企開字第1030011010號函表示，更新單元範圍該局管有房地已另有使用計畫，不同意參與都市更新事業計畫。都更處遂以103 年5 月1 日北市都新事字第10311402600 號函請參加人提出公有房地之具體使用計畫及預定期程，參加人以103 年5 月21日鐵開企字第1030016049號函檢送參加人安東街宿舍區設定地上權開發計畫予都更處。嗣經臺北市都市更新及爭議處理審議會( 下稱都更審議會)第168 次會議討論，被告依該次會議決定內容，以原處分駁回原告系爭都市更新事業計畫案申請報核。原告不服，提起訴願經駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：都市更新條例規範目的，係認為國有土地原則上均應參與都市更新計畫，僅在法令規範之特殊例外狀況下，始賦予國有土地之管理或執行機關不同意參與都市更新計畫之權利。而台北市都市更新範圍內公有土地處理原則( 下稱台北市公地都更處理原則) 第7 點竟於公有土地管理機關任意表示不願參與都市更新計畫之情況下即得駁回自劃案件，顯係違反上開規定，增加都市更新條例所無之限制，應屬無效。被告就系爭都市更新計畫案核准與否有裁量權限，參加人管理之國有土地未經核定設定地上權又任意表示不願參加都市更新計畫，不符國有非公用土地參與都市更新注意事項( 下稱非公用國有地都更注意事項) 第2 點第1 項第1 款但書規定，被告援引系爭處理原則第7 點駁回自劃案件實屬無理由，其又錯誤引用系爭注意事項第2 點第1 項第1 款規定，裁量亦屬違法。內政部96年8 月31日台內營字第0960130783號函釋(下稱內政部96年8 月31日函釋) 為公有土地參與都市更新事業計畫後之後續處理方式，與公有土地之管理、執行機關是否得任意選擇不參與都市更新事業計畫分屬二事。如需待都市更新事業計畫核定後，公有土地始有加入都市更新事業計畫之義務，而公有土地之管領機關又得任意行使是否加入都市更新事業計畫之同意權，則都更條例第27條第1 項將成架空之規定等情。並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告對於原告於103 年1 月27日申請擔任實施者並擬具之系爭都市更新事業計畫案，應為准予核定之行政處分。

三、被告則以：台北市公地都更處理原則第7 點規定乃適用在申請人申請自劃更新單元時之處理方式；本件乃都更事業計畫報核階段爭議，無涉及劃定更新單元，與前階段已完成之劃定更新單元部分根本無涉，原告主張台北市公地都更處理原則第7 點規定為無效，乃無理由，其復謂被告以該條為駁回依據，尤屬誤會。又非公用國有地都更注意事項第2 點第1 項為規範執行機關是否同意劃入更新地區或單元之作業規定，與被告駁回原告申請都市更新事業計畫報核案件無關，自無庸論及國有非公用土地是否已依程序核定設定地上權問題，原告指摘參加人土地使用計畫未經法令程序核定，未符合系爭注意事項第2 點第1 項所定，亦無理由。內政部96年8 月31日函釋明示該條之公有土地一律參與更新，乃是以更新事業計畫經主管機關核定後為準，並非以經劃定更新單元或實施者報核事業計畫來認定。參加人於本件更新過程中曾於100 年7 月3 日及101 年10月8 日表示就其經管土地依都市更新條例第27條規定參與更新，僅是該局就當時時空背景及法令規定表達是否參與及主導系爭更新案之意願，於該局於上開號函為更新表示後迄今，都無系爭都更事業計畫之核定，參加人自無違反都更條例第27條規定一律參與更新之情形等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、參加人則以：依內政部相關函釋可知關於都更條例第27條第1 項之適用，需「都市更新事業計畫經依都市更新條例所定程序審議、核定、發布實施後」，其範圍內之公有土地，始有同條例第27條之適用；從都市更新條例之立法體例以觀，都市更新條例第27條次應是在第3 階段- 「都市更新計畫」之階段，而非第1 階段- 「劃定更新區域或單元」之部分，故本案尚無都市更新條例第27條第1 項之適用，參加人不受劃定更新區域或單元之拘束。參加人管有之土地為國有公用土地，故無原告所主張非公用國有地都更注意事項規定之適用，而應適用「都市更新事業範圍內國有土地處理原則」( 下稱國有土地都更處理原則) 之規定；依該原則第3 條第2 項規定以觀，都市更新每一階段都必須徵詢範圍內國有土地管理機關意見，故參加人在各階段皆可表示同意或不同意；參加人於前兩次同意參加之意願，因經被告駁回及原告撤回申請而失所附麗，無法拘束參加人，惟本件被告在第3 階段第3 次報核時並未徵詢參加人之意見，而直接辦理公開閱覽作業，參加人於103 年4 月21日參加公開閱覽時才發現有第3 次報核，並於103 年4 月23日向被告表示另有使用計畫而不同意參與，參加人並無拖延。又本件自訴外人安大公司等人96年間申請劃定都市更新單元，自97年3 月5 日核准迄103 年3 月27日辦理公開閱覽作業已將近7 年，延宕甚久，參加人已有其他使用計畫，自可表示不同意參加之意願，況原告前兩次報核，亦係因其他私地主撤銷同意書而導致被告駁回或原告自行撤回，同為私地主之參加人亦可不再同意。台北市公地都更處理原則第4 條及第9 條係不同階段之規定，本案應適用台北市公地都更處理原則第9 條，而與原告主張第4-7 條無關，被告漏未依上開處理原則第9 條第1 項規定徵詢參加人意見，經參加人於公開閱覽期間103 年4 月23日向被告表達不同意，經被告依同條第2 項規定通知參加人於3 個月內提出具體使用計畫及預定期程期限，參加人於1 個月內回覆並未逾期，被告遂依同條之規定送審議會決議駁回，程序上並未違法；且依該條第2 項規定提出之計畫並無原告所主張必須經「核定」之限制，原告所質疑計畫內容等語，係屬參加人立於土地管理機關之專業考量，非原告或被告可置喙，故原告主張其所提都市更新事業計畫內容優於參加人具體使用計畫，因而限縮參加人選擇參與權云云，顯屬無據。

五、本件如事實概要欄記載之事實，有系爭都市更新計畫案、原告3 次都市更新計畫申請報核函、參加人100 年7 月13日鐵企開字第1000019644號、101 年10月8 日鐵企開字第1010030812號函及103 年4 月23日鐵企開字第1030011010號函、103 年5 月21日鐵企開字第1030016049號函檢送參加人安東街宿舍區設定地上權開發計畫、被告103 年3 月27日府都新字第10330230200 號公告、臺北市都市更新及爭議處理審議會(下稱臺北市都更審議會) 第168 次會議紀錄等影本附卷可稽( 見原處分卷被證1-15) ，堪信為真實。經核兩造之爭點為：被告以參加人表示不同意參與系爭都市更新事業計畫，而為否准原告系爭都市更新事業計畫案申請報核，是否違反都更條例第27條規定? 台北市公地都更處理原則第7 點是否逾越都市更新條例而無效? 原處分有無違誤？茲分別論述如下。

六、本院之判斷：

㈠按「都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；……。」都市更新條例第19條第1 項定有明文。又財政部為配合都市更新政策之推動並提升國有財產運用效益及兼顧國庫利益，特訂定系爭國有土地都更處理原則，行為時國有土地都更處理原則第3 點第1 項、第4 項規定：「( 第1 項) 國有土地以同意依都市更新條例（以下簡稱都更條例）規定劃入都市更新單元為原則。……。( 第4 項) 都市更新主管機關於核准或核定都市更新申請人申請劃定都市更新單元、擬具、變更都市更新事業概要、擬訂、變更都市更新事業計畫或權利變換計畫前，先徵詢範圍內國有土地管理機關時，管理機關應明確表達國有土地是否參與更新。」另台北市公地都更處理原則第1 點規定：「臺北市政府（以下簡稱本府）為增進都市更新範圍內公有土地參與都市更新之公共利益，特訂定本原則。」第4 點規定：「本府依都市更新條例第11條規定受理申請自行劃定更新單元之案件（以下簡稱自劃案件），其範圍內有公有土地者，都發局應先徵詢公有土地管理機關是否有使用計畫及參與更新之意願。」第6 點規定：「都發局依第4 點及前點規定徵詢意見後，公有土地管理機關應於1 個月內回復有無使用計畫、參與更新之意願及有無評估主導辦理都市更新之需要，必要時得向都發局請求展延1 次，其期限以1 個月為限。逾期未回復或未提出展延者，視同無意見。」第9 點規定：「( 第1 項) 依本條例第10條及第19條規定申請都市更新事業概要或都市更新事業計畫之案件，其範圍內有公有土地者，準用第4 點至第6 點之規定辦理。( 第2項) 前項案件經公有土地管理機關表示有使用計畫或評估有主導辦理都市更新需要者，應於3 個月內提出公有房地之具體使用計畫及預定期程。必要時得向都發局請求展延1 次，其期限以3 個月為限。」查上述國有土地都更處理原則，係財政部本於掌理國有財產事項之中央主管機關權限，就國有土地參與都市更新之主辦、執行機關及執行內容等細節性、技術性事項所為之規範；另台北市公地都更處理原則，則係被告基於都市更新條例之直轄市主管機關職權，就所屬下級機關執行辦理台北市內公有土地參與都市更新業務訂定之行政規則，均為執行都市更新條例所必要，且未牴觸該條例相關規定及立法意旨，自得予適用。

㈡經查，系爭都市更新計畫案更新單元範圍包含臺北市中山區長安段2 小段555 、559 、561 、562 、563 、564 、565、565-1 、566 、567 、568 、569 、570 、571 、574 、574-1 、574-2 、574-4 、574-5 、575-1 、575-2 、575-3 、575-4 、575-5 、575-6 、575-8 、575-9 地號等28筆土地，面積共14,734平方公尺，其中575-1 、575-2 、575-3 、575-4 、575-5 、575-6 、575-8 、575-9 地號等8 筆土地為國有土地( 下稱系爭國有土地) ，面積為12,029平方公尺，佔全部面積之81.64%，管理機關為參加人。原告委託佳境公司於103 年1 月27日檢具系爭都市更新事業計畫書等相關資料為第3 次申請報核，經被告於103 年3 月27日公告進行公開展覽，展覽期間為103 年4 月1 日起至同年月30日止。於公開展覽期間，參加人於103 年4 月23日以鐵企開字第1030011010號函表示，更新單元範圍該局管有房地已另有使用計畫，不同意參與都市更新事業計畫，並以103 年5 月21日鐵開企字第1030016049號函檢送參加人安東街宿舍區設定地上權開發計畫予都更處等情，有土地登記第二類謄本(地號全部) 在卷可稽( 見本院卷第109-113 頁) ，且為兩造所不爭執。雖都更處於原告第3 次將擬訂系爭都市更新事業計畫報核時，疏未依台北市公地都更處理原則第9 點規定，徵詢參加人是否有使用計畫及參與更新之意願，然參加人既已於公開展覽期間內，明確表達不同意參與系爭都市更新計畫，並於期限內提出其使用計畫，經都更審議會第168 次會議討論，被告依該次會議決定內容，以原處分駁回原告系爭都市更新事業計畫案申請報核，核諸上開規定，並無違誤。

㈢原告雖主張依台北市公地都更處理原則第7 點規定，於公有土地管理機關任意表示不願參與都市更新計畫之情況下即得駁回自劃案件，已逾越都市更新條例第27條之規範目的，增加該條例所無之限制，應屬無效；且即便上開處理原則合法，被告就系爭都市更新計畫案核准與否有裁量權限，參加人管理之國有土地未經核定設定地上權，又任意表示不願參加都市更新計畫，不符非公用國有地都更注意事事項第2點第1項第1款但書規定，被告援引上開處理原則第7點駁回自劃案件實屬無理由，其又錯誤引用前述注意事項第2點第1項第1款規定，裁量亦屬違法云云。經查：

1.按都市更新條例第27條第1 項規定：「都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物，應一律參加都市更新，並依都市更新事業計畫處理之，不受土地法第25條、國有財產法第7 條、第28條、第66條、預算法第25條、第26條、第86條及地方政府公產管理法令相關規定之限制。」核其立法意旨係指都市更新事業計畫經主管機關核定後，其範圍內之公有土地及建築物自當依核定之都市更新事業計畫處理之，以避免因層層法令之限制，使公有土地或建築物成為推動都市更新之阻礙。此觀該規定之立法體例，係置於都市更新條例第3 章「都市更新事業之實施」( 第9 條至第28條) 中，其中同條例第26條以降，即針對都市更新事業計畫經直轄市、縣( 市)主管機關核定發布實施後之相關規定；再參以內政部96年8月31日函釋: 「都市更新條例第27條第1 項規定，都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物，應一律參加都市更新，並依都市更新事業計畫處理之。准此，都市更新事業計畫經依都市更新條例所定程序審議、核定、發布實施後，其範圍內之公有土地，始有同條例第27條第3 項各款處理方式之適用；…。」等語，可知，都市更新條例第27條第1 項所謂「都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物，應一律參加都市更新」，乃是指都市更新事業計畫經主管機關核定後，其計畫範圍內公有土地及建築物，應一律參加都市更新，倘其事業計尚未經核定，則無該條項規定之適用。而本件系爭都市事業計畫係於申請報核階段，尚未經被告核定，此為原告所不爭執，故依上開說明，本件並無都市更新條例第27條第1 項之適用。是原告主張依都市更新條例第27條第1 項之規定，參加人即應參加系爭都市更新事業計畫，原處分以參加人不願意參加為由，駁回原告之申請報核，顯有違誤，自不可採。

⒉次按台北市公地都更處理原則第4 點規定：「本府依都市更新條例（以下簡稱本條例）第11條規定受理申請自行劃定更新單元之案件（以下簡稱自劃案件），其範圍內有公有土地者，都發局應先徵詢公有土地管理機關是否有使用計畫及參與更新之意願。」第5 點規定：「自劃案件範圍內公有土地面積合計占更新單元土地總面積百分之50以上或其面積合計達500 平方公尺以上者，都發局依前點規定徵詢公有土地管理機關時，應一併徵詢公有土地管理機關主導辦理都市更新之意願。」第7 點規定: 「都發局依第4 點及第5 點規定徵詢意見後，公有土地管理機關表示有使用計畫、不同意參與更新或有評估主導辦理都市更新之需要者，本府得駁回自劃案件。」可知，前揭第7 點規定乃是規範申請人申請自劃更新單元時之處理方式，是於民間申請自行劃定更新單元時，始有其適用。查本件都市更新案所進行之程序第1 階段( 劃定更新單元) 及第2 階段( 都市更新事業概要) ，業經被告分別於97年3 月5 日核准劃定更新單元及98年5 月15日核准都更事業概要( 見被證1 、2)，而本件係為第3 階段部分，即都市更新事業計畫報核之爭議，此由佳境公司103 年1 月27日號函說明一載明之依據為本條例第19條( 見被證9)，足資佐證，況被告並非據此為駁回原告之申請報核案，從而，原告主張上開處理原則第7 點規定為無效，被告以該規定為駁回依據，亦屬無理由云云，尚難採憑。

⒊又按國有財產署( 102 年改制前為國有財產局) 基於國有土地都更處理原則之主管機關權責，依上開處理原則第15條規定訂定之非公用國有地都更注意事項第2 點第1 項規定: 「都市更新主管機關為劃定都市更新地區或單元，徵詢範圍內國有土地是否有使用計畫或同意劃入時，執行機關應先查明國有非公用財產產籍管理系統資料後，依下列規定函復：㈠原則同意劃入。但國有非公用土地經核定設定地上權、改良利用者，不同意劃入。……。」乃係針對都市更新條例主管機關依該條例第11條規定，於受理申請「自行劃定更新單元」案件，而徵詢範圍內有公有土地是否有使用計畫及同意參與更新時，執行機關即國有財產署各分署決定是否同意劃入更新地區或單元應行注意事項之規範，惟本件都市更新案進行之程序，係被告已依都市更新條例第11條規定，核准訴外人安大公司、李麗雪申請「自行劃定更新單元」( 第1 階段) 及「都市更新事業概要」( 第2 階段) 後，由原告擔任實施者擬定「都市更新事業計畫」，依同條例第19條規定，報請被告同意核定實施之第3 階段程序，自無上述非公用國有地都更注意事項第2 點第1 項第1 款之適用。原告指摘參加人之土地使用計畫，尚未經法令程序核定，不符合上開注意事項規定云云，亦非有據。

⒋再者，本件都市更新案經被告於97年3 月5 日核准訴外人安大公司、李麗雪申請自行劃定都新更行單元，復於98年5 月15日核准訴外人李麗雪申請之「都市更新事業概要」，已如前述，惟原告遲遲無法整合私有土地所有權人同意比例到達法定門檻，迄103 年4 月1 日辦理公開展覽，期間將近七年，其中歷經2 次報核，因其他私地主撤銷同意書導致被告駁回或原告自行撤回申請，業如前述，茲參加人確實已有其他使用計畫，並依規定於期限內提出系爭土地之具體使用計畫及預定期程，且經都更審議會第168 次會議討論後，決議：「㈠考量交通部臺灣鐵路管理局充分表示具體國有土地使用計畫，以及該局表達國有土地設定地上權方式開發收益較優於參與都市更新，本委員會予以尊重，故同意交通部臺灣鐵路管理局不參與該事業計畫案，後續由本府駁回本事業計畫申請案。」( 見原處分卷被證14) 是參加人所提之使用計畫亦經審議會之審議程序。至於系爭土地之開發或使用，參加人所提之具體使用計畫與系爭都市更新事業計畫，孰優孰劣？應是參加人立於土地管理機關之立場，有其開發利益、活化資產、償債計畫等專業考量，非原告或被告所得置喙，故原告主張其所提出都市更新事業計畫內容優於參加人具體使用計畫，並據此主張限縮參加人「選擇參與權」云云，顯屬無據。

⒌末查，原告為土地開發業者，其對土地開發過程中所投入之人力、物力及時間資源，為從事土地開發工作可預見之風險，原告應甚為了解，本件都市更新案經被告核准事業概要後，原告遲遲無法整合私地主，以致系爭都市更新事業計畫一波三折，無法順利推動，參加人既為該計畫案占8 成以上而為最大地主，對於系爭土地之利用開發，自應以國家整體利益為最大考量。故參加人雖於都市更新過程中，在原告第1次及第2 次申請系爭都市更新事業計畫報核程序中，以管理機關身分具函表示參與更新意願，然該等函文並非行政處分，在被告駁回原告之第1 次申請報核，及原告自行撤回第2次申請報核案後，前揭同意函並無拘束原告之效力，而參加人於原告第3 次申請系爭都市更新事業計畫報核案中，係依規定表明不同意參與系爭都市更新事業計畫案，已如前述，故原告自不得以參加人前2 次同意參與系爭都市更新事業計畫案，而主張參加人此次不同意參與系爭都市更新事業計畫有違反誠信原則及信賴保護原則之情事。

七、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原處分駁回原告都市更新事業計畫案申請報核，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求被告對於原告於103 年1 月27日申請擔任實施者並擬具之系爭都市更新事業計畫案，應為准予核定之行政處分，均為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭