臺北高等行政法院判決

105年5月19日辯論終結

原告

益華氣體工業股份有限公司

代表人

簡龍山（董事長）

訴訟代理人

陳志峯 律師

複代理人

陳孟彥 律師

被告

新北市政府工務局

代表人

朱惕之（局長）

訴訟代理人

蘇郁傑

訴訟代理人

徐沛曛

訴訟代理人

林建勇

參加人

陳定國

賴勇助

陳瑞陽

陳志強

陳美齡

陳愛國

　陳亭君

　周邦杰

周琨城

周桂禎

上列當事人間巷道爭議事件，原告不服新北市政府中華民國104年4月13日新北府訴決字第1032340715號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、事實概要：緣原告於102 年3 月28日向被告新北市政府工務局申請認定該公司（門牌號碼：新北市○○區○○路○○○○○號）位址所在基地（新北市瑞芳區龍潭堵段37-1、37-6、37-7地號等3 筆土地，下稱系爭土地）所面臨之巷道為「現有巷道」（下稱系爭巷道），經被告以102 年5 月28日北工養字第1023089087號函公告現況位置圖暨地籍套繪圖。於102 年5月31日起30天內公告周知期間內，參加人陳志強提出異議，被告則於102 年7 月17日會同相關各造現地會勘查明及調處，認系爭巷道具有公用地役關係，依新北市建築管理規則第2 條第1 項第1 款規定，以102 年8 月5 日北工養字第1023116476 號函認定具公用地役關係之現有巷道（認定範圍自102 縣道7k+800處為起點至基地前路段新北市○○區○○路○○○號0k+000至0k+ 577.88路段）。案經參加人陳志強提起訴願，新北市政府訴願審議委員會於103 年3 月10日決定「原處分撤銷，由被告另為適法之處分」。嗣被告依訴願意旨以103 年3 月28日北工養字第1033074211號函重行認定系爭巷道0k+000至0k+554.18 路段為具有公用地役關係之現有巷道。參加人陳志強不服，再提起訴願，於103 年8 月22日復決定「原處分撤銷，由被告另為適法之處分」。被告復以103 年9 月18日北工養字第1033114406號函（下稱原處分）認定系爭巷道0+ 000至0k+500路段為具有公用地役關係之現有巷道（三次處分所認定之地段，見本院卷第176 頁之地圖）。原告不服，提起訴願，業經駁回，遂提起本件行政訴訟。

貳、本件原告主張：

一、系爭巷道於68年即已作為道路使用，原告於69年與參加人陳志強父親陳定國購買系爭土地興建廠房後，即供作氣體銷售運輸、多達70幾名所屬員工及兩旁鄰面農地居民通行使用，並無其他聯外道路，加以系爭巷道末端為專供瑞芳區龍潭堵段39地號土地所有人及住戶出入使用之封閉道路，且於通行之初土地所有權人未曾阻止，系爭巷道長期復由瑞芳區公所進行道路養護，至今20餘年，應已具有公用地役關係，業經被告養工處至現場會勘查明，並有土地使用同意書、林務局農林航測圖、74年航空照、非都市土地人民申請供公眾通行現有巷道認定作業審查表，及原告公司雇用員工之勞保清冊可證，否則被告所為養護豈不圖利參加人，故被告經陳志強訴願後，退縮認定系爭道路之公用地役關係僅至0k+500，顯非合理。

二、另依複丈成果圖所示參加人等主張之另條聯外道路，須經過數筆土地，甚至須經過參加人37地號部分，始得到達原告土地，且該道路地面泥濘、地層塌陷，人車通行危險困難，相較於系爭巷道之平整及直接臨面原告土地而言，另條道路之存在並不影響系爭巷道具有公用地役關係之認定。且原告僅向參加人等租用37地號如複丈成果圖所示A 部分以供停放車輛之用，並非以之鄰接另條聯外道路。何況，參加人自承：「曾經阻擋益華氣體公司通行，理由是行使所有權。」若原告承租37地號土地有包含系爭巷道，自得合法通行，參加人等何來阻擋之理。再者，複丈成果圖所示B 部分係包含高低差數十米之擋土牆及斜坡，原告實無可能租用此一無法利用之土地，益證參加人據租約所為之主張有所矛盾等情。

三、綜上所述，並聲明：

（一）訴願決定及原處分不利原告部分均撤銷。

（二）確認原告所有之瑞芳區龍潭堵段37-1、37-6、37-7地號等3 筆土地基地所面臨之系爭巷道（即○○區○○路○○○○○號）0k +000 至0k+554.18 之公用地役關係存在。

（三）訴訟費用由被告負擔。

參、被告則以：

一、原告並非系爭巷道0k+500至0k+554.18 處路段（龍潭堵段37及37-4地號）範圍之土地所有權人，對於該土地是否具公用地役關係並無法律上利益，僅有反射利益，原告提起本件訴訟，欠缺訴之利益，應逕予判決駁回。

二、系爭巷道0k+000至0k+500處路段被認定為具有公用地役關係之現有巷道，業經原處分認定在案，為被告所不爭執。系爭巷道係供同段39地號土地共有人、住戶及原告通行使用（龍潭堵段37地號土地為有償租用），僅係供特定人通行，乃屬住戶對之有無必要通行權之問題，尚難據此逕認系爭巷道係供不特定公眾通行之道路，是被告依新北市建築管理規則第2 條第1 項及訴願決定意旨，認定系爭巷道0k +000 至0k+500處路段為現有巷道並無違失。

三、至於參加人等所指另條道路係通往參加人的土地，再經過一未登錄之水利用地（國有，原告及參加人均未申請使用），始能通行至原告公司，該道路並非由被告養護，且參加人土地若未租予原告，原告即無可對外通行之道路。又複丈成果圖所示B 是擋土牆，與本件爭議無涉。至於瑞芳區公所就系爭巷道之道路養護係做至0k＋577 處，有現有巷道認定作業審查表及現場會勘紀錄可查等語，資為抗辯。

四、綜上所述，並聲明：

（一）駁回原告之訴。

（二）訴訟費用由原告負擔。

肆、參加人則以：

一、本件系爭巷道公用地役關係之認定，對於原告及不特定公眾僅具反射利益，而非本於其權利或合法利益所生，故本件原告不論係提起何種訴訟類型，均欠缺訴之利益，而不具當事人適格，起訴自非合法。

二、答辯理由援引參加人於訴願程序所述及訴願決定理由。系爭巷道僅具通行外觀，是否由被告養工處或瑞芳區公所進行道路養護，並非公用地役關係之要件。何況渠等就系爭巷道之維護係違法侵害參加人等之土地所有權，業已行文請求除去。甚至原告於本件訴訟繫屬後，要求其員工上下班時借道系爭巷道，以製造不特定多數人通行之假象，惟不論係受僱人、代理人、受任人等，均屬原告之使用人，其法律效力歸屬本人，要與前開要件不符。又原告提出之土地使用同意書僅為利於原告興建廠房申請建造執照，其他工業用地證明及建築圖說亦僅表示申請時有道路之外觀，與系爭巷道是否具公用地役關係之要件無涉。

三、原告於100 年1 月5 日向參加人等承租龍潭堵段37地號土地（面積合計139 平方公尺，58.38 坪，即土地複丈成果圖所示之A 、B 、C 部分），鄰接原告所有龍潭堵段37-1地號土地，以使用另條道路做為對外通行，並約定於承租土地上不得加建任何地上物，此有土地租賃契約書及原告自承：「長期填土才減少地面高低差。」等語可參。雖原告辯稱該道路泥濘不得行走且為他人所有，惟系爭巷道之於原告而言亦為他人所有。何況，公用地役關係之認定不以土地係公有或私有為要件，原告當可自行就另條道路進行維護修繕，路旁雖尚有他人之倉庫而須通行，惟原告使用該條道路多年，亦無人表示異議，自可申請認定另條道路具有公用地役關係，並藉其租用之37地號土地鄰接以對外通行，不應為伊一時通行之便，而損害參加人等之權益。

四、至於瑞芳區公所97年6 月3 日現場會勘結論，生限縮參加人等權利行使之法律效果，性質上為行政處分，卻未做成書面送達或以其他適當方式通知利害關係人，致錯失行政救濟之機會，故僅屬內部會議紀錄，依法對外不生效力。

五、又原告提出之所屬員工名冊係原告單方做成，其真實性容有疑義，不能排除有假藉人頭投保薪資扣抵，以達減稅效果，實際上根本未任職於原告公司之可能。又各個員工任職期間是否均於系爭巷道與另條聯外道路並存時？亦無法證明原告員工有通行系爭巷道之必要，更何況渠等屬原告之使用人，與不特定公眾之要件不符，已如前述等語，資為抗辯。

六、綜上所述，並聲明：

（一）駁回原告之訴。

（二）訴訟費用由原告負擔。

伍、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告103 年9 月18日北工養字第1033114406號（本院卷第14至15頁）、新北市政府104 年4 月13日新北府訴決字第1032340715號訴願決定書（本院卷第17至23頁）、103 年3 月10日北府訴決字第1022757421號訴願決定書（本院卷第24至31頁）、103 年8 月22日北府訴決字第1030905143號訴願決定書（本院卷第32至37頁）、土地使用同意書（本院卷第106 頁）、龍潭堵段37-1地號土地登記簿（本院卷第107 頁）、工業用地證明書（本院卷第109 頁）、97年6 月3 日系爭巷道會勘紀錄（本院卷第230 至232 頁）、102 年7 月17日系爭巷道現場會勘紀錄（本院卷第121 至123 頁）、土地複丈成果圖（本院卷第203頁）、土地租賃契約書（本院卷第239 至242 頁）、非都市土地人民申請供公眾通行現有巷道認定作業審查表（訴願卷第164 頁）為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：

一、原告是否有法律上利害關係而為適格之當事人？

二、系爭巷道是否為供不特定人通行？是否原告公司營業及員工必需用路？是否另有其他替代道路可為通行？

三、被告認定系爭巷道0+ 000至0k+500路段為具有公用地役關係之現有巷道，有無違誤?

陸、本院之判斷：

一、本件應適用之法條與法理：

（一）建築法第48條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。（第2項）前項以外之現有巷道，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」

（二）新北市建築管理規則第2 條第1 項第1 款、第2 項規定：「本規則所稱現有巷道，其範圍如下：一、公用地役關係之巷道。……（第1 項）前項第1 款所稱公用地役關係之巷道，須於供通行之初，土地所有權人並無阻止情事，繼續和平通行達20年，且為不特定公眾通行所必要者。（第2 項）」核乃執行母法之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤。

二、原告有法律上利害關係，為適格之當事人：按建築法第48條第1項規定主管建築機關應指定「已經公告道路之境界線」為建築線，是若依原處分之認定（0k+ 000至0k+500路段為現有巷道），將使原告無法指定0k +500至0k+554.18之地面為建築線，而損及原告之權利，非僅反射利益，原告自屬法律上利害關係人，為適格之當事人，合先敘明。

三、系爭巷道並非供不特定人通行，且原告工廠另有其他替代道路可為通行，系爭巷道並非原告公司營業及員工必需用路：

（一）按司法院釋字第400號解釋略謂：「……成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概為必要。」，可知既成道路須為不特定之公眾通行所必要，若僅供特定之公眾通行，或有其他替代道路可供通行，系爭巷道即與既成巷道之定義不符。

（二）經查系爭巷道0k +500至0k+554.18路面自南朝北走，左邊為新北市○○區○○路○○○○○號（即原告廠址），末端為同區○○路○○○號（即參加人陳瑞陽、陳志強住所）、○○○之○號（即參加人賴勇助住所，見本院卷第115 頁圖），並無交通迴路，即俗稱之死巷或無尾巷，是使用系爭巷道0k +500 至0k+ 554.18道路者，僅有原告員工及參加人，及偶有訪客、郵差、運輸日常用品之進出使用者。然法律上所謂「供不特定公眾通行」者，參照最高行政法院100 年度判字第730 號判決所稱「○○街○○巷目前並係當地約60戶人家及在附近工廠上班約120 餘人通行所必須」、同院103 年度判字第412 號判決所稱「係供南門教會興建會堂使用而指定……系爭巷道尚有十全印刷廠、南功美術印刷廠存在，可見系爭土地已於當時供不特定多數人使用通行」，乃指有具體上「當地約60戶人家及在附近工廠上班120 餘人通行」或「多數之工廠、教會員工信眾通行」之情形，方可當之，本件原告員工雖亦通行系爭巷道，但僅有單一工廠之員工，且原告提供之員工名冊（見本院卷第232-234 頁）無法識別其於同一時段僱用多少人員，而原告僅能提供93年迄今之勞工保險投保紀錄（勞保局僅保存93年迄今之投保紀綠），是前揭員工名冊上無勞保紀錄可供查對者，尚難採信確為原告之員工，再參酌原告93年迄今，同一時間內最高員工人數為7 人（見原證13之勞工保險投保紀錄），其規模不大，且為單一工廠，是同一時段內以通行系爭巷道為目的之經常反覆性往返人數、次數，顯未達「不特定對象通行」之程度，原告主張「有多達70幾名所屬員工及兩旁鄰面農地居民通行使用，已達不特定對象通行」之程度云云，即難採信。

（三）何況，本件經現場履勘測量結果，逢甲路從0k+400起算，約有30公尺為水泥道路，在上方到水利地（即本院卷第203頁複丈成果圖A、B、C下方之狹長地帶）則為泥土路及碎石塊，地面不平整，但有車輛通行，有履勘筆錄（見本院卷第200頁）附錄影光碟、道路相片（見本院卷第175頁反面）可憑，前揭道路連接原告向參加人承租之Ａ部分（即新北市瑞芳區龍潭堵段37地號，見本院卷第203頁複丈成果圖），為兩造所不爭執，並有土地租賃書附本院卷第239-242頁可憑（原告僅爭執其所承租範圍約70坪不及於複丈成果圖之Ｂ、Ｃ部分），是原告工廠及所承租之Ａ地與前揭道路相連，原告員工及車輛可由前揭道路進出，非一定要由系爭巷道0k +500 至0k+554.18 部分進出，十分明確，系爭巷道0k +500 至0k+554.18 部分僅為原告員工通行之便利或省時，而非通行所必要，即難謂合於既成巷道之定義。

（四）原告雖主張前揭道路係通往參加人的土地，再經過一未登錄之水利用地始能通行至原告公司，參加人土地Ａ部分若未出租予原告，原告即無可對外通行之道路，且該道路地面泥濘、地層塌陷，人車通行危險困難，相較於系爭巷道之平整及直接臨面原告土地而言，該條道路之存在並不影響系爭巷道具有公用地役關係之認定。且原告僅向參加人等租用37地號如複丈成果圖所示A部分以供停放車輛之用，並非以之鄰接另條聯外道路，前揭道路於100年簽租約時還不存在云云，惟按系爭巷道0k +500至0k+554. 18部分有無通行必要，是要看前揭其他道路「可否實際通行」，而非前揭其他道路「是否具有可通行之法律狀態」，經查前揭道路於83年間即已存在，且依目測其寬度足供人車通行，有林務局農林般空測量所83年1月17日航照圖在卷可憑，原告主張前揭道路於100年簽租約時還不存在云云，即難採信，且經本院履勘結果，前揭道路並無地層塌陷，人車通行危險困難之情事，縱使雨天有部分路面泥濘，實際上均非不能通行，原告亦未舉證參加人過去曾在Ａ部分土地有阻止原告通行之情事，是前揭道路「未來在法律上得否通行（得否繼續承租Ａ地、水利地）」，與「過去確可實際通行」之狀態無涉，原告人車自83年起既可經由前揭道路通行，並無通行系爭巷道0k +500 至0k+554.18之必要，系爭巷道0k+5 00 至0k+554.18 部分即難謂為既成巷道，原告主張尚不足採。

（五）至系爭巷道0k +500至0k+577雖為瑞芳區公所為道路養護，有現有巷道認定作業審查表及現場會勘紀錄可查，但瑞芳區公所為道路養護與否，尚難遽為論定該巷道即為既成巷道，從而，系爭巷道0k +500 至0k+554.18 部分，既不符合「不特定之公眾通行所必要」之要件，原處分認定此部分並非既成巷道，尚無違誤。

四、綜上，原處分認定系爭巷道0+ 000至0k+5 00路段為具有公用地役關係之現有巷道，而未認定0k +500至0k+554.18部分為現有巷道，尚無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，並請求認定0k +500至0k+554.18部分為現有巷道，為無理由，應予駁回。

五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭