臺北高等行政法院判決

105年9月7日辯論終結

原告

林玉燕

訴訟代理人

陳敬穆 律師

訴訟代理人

劉德弘 律師

被告

宜蘭縣政府

代表人

林聰賢（縣長）住同上

訴訟代理人

張博詠

上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國105年2月26日交訴字第1040026248號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣被告於民國(下同)104年2月6日接獲民眾檢舉宜蘭縣○○鎮○○路0段000號涉有經營非法旅宿「羅東孩子王民宿」等情，經被告於104年2月13日派員前往稽查，現場雖未晤經營者，惟經被告於104年2月13日及104年4月13日搜尋網路，均查有「羅東孩子王民宿」網路廣告資料，共刊登5間客房。經原告陳述意見後，被告於104年6月3日上網查察，仍可見「羅東孩子王民宿」相關宣傳網頁，被告認原告未領取旅館業登記證即擅自反發展觀光條例第24條第1項規定，爰按同條例第55條第5項規定，以104年6月18日府旅觀字第1040071475號行政處分書(下稱原處分)，裁處原告新臺幣（下同）18萬元罰鍰，並禁止其營業。原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：被告以上網查察仍有相關宣傳網頁，並有不特定對象詢問相關資訊為由，便遽然認定原告自用住宅仍處於隨時對旅提供住宿、休息服務業務之狀態；其所稱宣傳網頁係自網路列印所取得畫面，然觀該資料顯示網頁上之相關訊息時間皆在103年，下方留言處雖有不特定人詢問訂房事宜，然由於原告早已停止營業，故並無任何回應，此觀該網頁資料可佐，故被告以原告並無任何回應之網站內容作為認定原告仍有經營情事，顯有嚴重違誤，且被告稽查人員除了撥打電話之錄影畫面外，別無其他是否有房客實際入住羅東孩子王民宿之相關證據。被告有公權力之稽查人員，佯裝一般大眾主動詢問住宿訂房乙事，原告始稱可供訂房，惟如此稽查方式，類同於刑事偵查上所謂「陷害教唆」，使原告萌生提供住宿予不特定人之意願。又原告前已因被告103年12月24日府旅觀字第1030210724號行政處分遭裁罰9萬元而停止營業，相關網頁早已許久未登入使用，閒置一旁並未經營。被告不能逕以Face book網頁上有回應不特定對象詢問住、訂房資訊，而遽指原告仍有經營民宿之事實（且網頁上回應無法證明係原告所為）。原告是否確有持續經營民宿乙事應係由被告盡舉證之能事，而非要求原告撤除相關宣傳網頁以自清為是如此將舉證責任倒置，甚至要原告自證無營業之行為，顯有違行政法之原則。縱原告有被告認定之經營行為，惟原告僅係利用自宅空閒房間，而提供旅客住宿，以副業方式經營，此即為結合當地自然生態及人文藝術，提供旅客鄉野生活之住宿場所，且原告與家人確實居住於該處，並無經營觀光旅館或旅館業務，被告未明究「民宿」、「旅館業」兩者本質上之巨大差異及法令所明文之定義性條文，遽認原告所經營者乃為「旅館業」而處以較為高額之罰鍰，原處分以原告違反發展觀光條例第55條第5項，就認事用法應有違誤等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：原告前經被告以103年12月24日府旅觀字第1030210724號行政處分書罰鍰9萬元，依該行政處分書內容，除揭示原告應禁止經營旅館業務，並應將相關宣傳網頁及足供隨時經營之住宿設施撤除；惟依據羅東孩子王104年2月13日、6月3日、11月I6日宣傳網頁，除刊載5間（卡通房、公主房、蟹堡房、城堡房、迪士尼房）以日為販售價格之客房，並載有訂房專線、原告戶名之匯訂款資訊及供有「包楝」服務，已處於備妥住宿之軟硬體設施，可隨時對旅客提供之狀態，另依據羅東孩子王104年2月13日、4月13日、6月3日、11月16日臉書資訊，除可見不特定對象詢問住、訂房資訊，另可見羅東孩子王臉書於104年2月3日仍有回應：「您好：不好意思2月迪士尼都滿了，要3月份才有，謝謝！」與原告訴稱相關宣傳網頁為103年度舊資訊及無任何回應相異，且原告又自訴不能逕以Facebook網頁上有回應不特定對象詢問住訂房資訊，而遽指仍有經營之事實，前後說詞顯不一致，原告所訴均與事實不符，再依據被告105年5月23日網路搜尋「羅東孩子王」，仍可見原告刊載羅東孩子王宣傳網頁及臉書，其中並有不特定對象於被告稽查日後入住，並留有住宿日期及心得資訊，原告如確無經營，即當撤除相關宣傳網頁以避嫌疑，應無不特定對象仍可於臉書分享何時入住及留有住宿心得。依據上開事實及證據，原告確有未依發展觀光條例之規定，領取登記證而經營旅館業務之違規行為。再查被告於原處分訴願答辯書內容，皆未提及原處分之依據係以電話訪查內容做成，原告訴稱被告係以電話訪查為處分依據顯與事實相異。另按發展觀光條例第2條第8款規定，原告於羅東孩子王宣傳網頁共刊有5間以「日」為販售價格之客房，被告依旅館業處分並無違誤，再查系爭地點位置，位處宜蘭縣羅○鎮○○市○○區○○○區○○○○鎮○○段000○號），並非位處民宿管理辦法第5條所列民宿設置地區，依土地使用分區作為旅館業或民宿之裁處，有實務相關判決可參；另綜觀原告所訴內容，一面引用民宿管理辦法之客房數、樓地板面積等相關條文訴稱經營型態屬民宿，另一面卻未提及民宿重要之得設置地區，原告所訴內容，不僅選擇性引用民宿管理辦法中有利自身規定作推諉卸責之詞，且內容實相互矛盾，原告所訴應不足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄記載之事實，有被告103年12月24日府旅觀字第1030210724號處分書、民眾陳情資料、被告104年2月13日現場稽查紀錄表、「羅東孩子王民宿」宣傳網頁、原處分及訴願決定書在卷可稽(見原處分卷第1-3、5-7、144-246、15-17、138-143頁)，堪以認定。經核兩造之爭點：原告是否確有擅自經營「羅東孩子王」旅館業務？原處分有無違誤？

五、本院之判斷：

㈠按發展觀光條例第2條第8款：「本條例所用名詞，定義如下：……八、旅館業：指觀光旅館業以外，以各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業。」第24條第1項：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得營業。」第55條第5項：「未依本條例領取登記證而經營旅館業務者，處新臺幣18萬元以上90萬元以下罰鍰，並命其立即停業……。」足見，經營旅館業者，有一定的要件，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。

㈡觀之發展觀光條例第24條第1項規定之立法理由，係為健全旅館業之管理，乃規定經營旅館業者除應事先依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業，俾納入輔導管理體系。由此可知，發展觀光條例為確保提供旅客住宿之便利與安寧之權益，而對於旅館之輔導與管理採行申請許可制，並處罰未經領取營業執照即經營旅館業務者，藉以防止旅館業者未經主管機關核准，即擅自營業，造成旅客身心健康及交易安全之危害。故發展觀光條例第55條第5項所稱未依本條例領取營業執照而經營旅館業務者，其所規範之對象自係指已妥善準備住宿相關之軟硬體設施，可隨時從事對旅客提供住宿、休息相關服務業務，卻未依發展觀光條例領取營業執照之營利事業，即足當之，並不以有旅客實際住宿或休息為必要，否則將難以達成發展觀光條例第24條第1項、第55條第5項對經營旅館業者之輔導與管理之立法目的及規範功能。

㈢經查，被告於104年2月6日接獲民眾檢舉，宜蘭縣○○鎮○○路○段000號（以下稱系爭地點）非法經營「羅東孩子王民宿」並刊有宣傳網頁，被告調查結果發現其在網路上設有宣傳網頁，依104年2月13日、6月3日之宣傳網頁，除刊載客房介紹計有卡通房、公主房、蟹堡房、城堡房、迪士尼房等5間，以日為販售價格之客房，並載有訂房專線，平日及假日之定義外，並記載「匯款資訊：預約訂房，請於訂房3日內，預付房價3成之訂金，逾期恕不保留客房，不便處請見諒。◎郵局：○○郵局(郵局代號：700)◎戶名：林玉燕◎局號：0000000◎帳號：0000000◎繳款完成後，煩請來電告知，以便為您查詢款項是否入帳成功。」等情（見原處分卷第144-178、182頁），顯係利用網路科技使不特定多數人得透過網際網路之連結，而知悉原告經營之「羅東孩子王民宿」提供日租客房5間，供不特定人日租之住宿。又依據「羅東孩子王」臉書於104年2月3日仍有回應：「您好：不好意思2月迪士尼都滿了，要3月份才有，謝謝！」(見原處分卷第182頁)、同年2月13日有Afisa Chen者留言「我們是2/11入住蟹堡房的家人，……。」(見原處分卷第180頁)、同年4月13日亦顯示3月12日有民眾訂房匯款(見原處分卷第194頁)、同年6月3日其臉書亦有多位民眾詢問訂房情事(見原處分卷第202頁)。參以被告104年2月13日派員至現場稽查，現場人員見稽查人員緊閉門窗拒絕開門，稽查人員現場撥打電話訂房，可提供預訂客房，3/6已住滿，此有宜蘭縣政府影響治安行業統一聯合稽查稽查紀錄表(第三類：旅館業)可稽(見原處分卷第7頁)等情，綜合判斷原告確有擅自經營「羅東孩子王民宿」旅館業務之行為，應可認定。從而，被告以原處分處原告18萬元罰鍰，並禁止其營業，核諸上開規定及說明，並無違誤。原告空言主張其已無任何營業行為，對不特定人於相關宣傳網頁詢問住、訂房並無任何回應，並無其他房客實際入住之具體證據云云，並非事實，自非可採。

㈣原告雖主張網頁相關訊息皆屬103年度，稽查人員佯裝一般大眾主動詢問住宿訂房，類同刑事偵查之「陷害教唆」，不得依此作為認定原告有經營之依據；縱系爭地點如確有違規經營事實，依據相關法令規定，被告應依民宿處罰，而非以旅館業處罰原告云云。經查：

1.查原告前經被告103年12月24府旅觀字第1030210724號行政處分書罰鍰9萬元，依該行政處分書內容，除揭示原告應禁止經營旅館業務，並應將相關宣傳網頁及足供隨時經營之住宿設施撤除，惟網路上仍有「羅東孩子王民宿」之網頁資料，其臉書並接受不特定對象詢問之住、訂房資訊、住宿心得之發表，已如前述，原告主張相關宣傳網頁為103年度舊資訊及無任何回應相異，核與事實不符。

2.按刑事偵查所謂「陷害教唆」，係指行為人原不具犯罪之故意，純因司法警察之設計教唆，始萌生犯意，進而實行犯罪構成要件之行為者而言。申言之，因「陷害教唆」係司法警察以引誘或教唆犯罪之不正當手段，使原無犯罪故意之人因而萌生犯意而實行犯罪，再進而蒐集其犯罪之證據或予以逮捕偵辦；縱其目的係在於查緝犯罪，但其手段顯然違反憲法對於基本人權之保障，且已逾越偵查犯罪之必要程度，對於公共利益之維護並無意義，其因此等違反法定程序所取得之證據資料，固應不具有證據能力。然所謂「陷害教唆」與警方對於原已具有犯罪故意並已實行犯罪行為之人，以所謂「釣魚」之偵查技巧蒐集其犯罪證據之情形有別。倘誘捕偵查之方法如尚屬合乎法律規範之目的，且不違背受教唆者之自由意志，復不違反比例原則，而以巧妙之手段、方法，使潛在化之犯罪現形，並加以查獲情形下，所取得之證據，非不得作為認定犯罪之依據。查本件原告確有未依發展觀光條例之規定，領取登記證而經營旅館業務之違規行為，業如前述，被告所屬影響治安行業統一聯合稽查人員於104年2月13日至現場稽查時，因現場人員見稽查人員緊閉門窗拒絕開門，稽查人員始於現場撥打電話訂房，核屬稽查人員採證職權之適法行使，與原告原無違規之故意，僅因遭受陷害教唆始為之者，迥然有別，不能指為違法。

⒊次按「本辦法依發展觀光條例第25條第3項規定訂定之。」「本辦法所稱民宿，指利用自用住宅空閒房間，結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源及農林漁牧生產活動，以家庭副業方式經營，提供旅客鄉野生活之住宿處所。」「民宿之設置，以下列地區為限，並須符合相關土地使用管制法令之規定：一、風景特定區。二、觀光地區。三、國家公園區。四、原住民地區。五、偏遠地區。六、離島地區。七、經農業主管機關核發經營許可登記證之休閒農場或經農業主管機關劃定之休閒農業區。八、金門特定區計畫自然村。九、非都市土地。」民宿管理辦法第1條、第3條、第5條分別定有明文。查本件原告所經營之「羅東孩子王民宿」之系爭地點坐落於宜蘭縣○○鎮○○段000○號土地上，為「都市計畫使用分區住宅區」，此為原告所不爭執，並有使用分區明細表可稽(見本院卷第57、59頁)，依上開規定，系爭土地非屬可設置民宿之地區，自不得以之經營民宿。原告主張被告應依違反經營民宿處罰，而非以未依法領取登記證而經營旅館業處罰云云，亦非可採。

六、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原處分裁處原告18萬元罰鍰，並禁止其營業，核無違語，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，經本院審酌後核與判決之結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭