臺北高等行政法院判決

附表所示資訊之行政處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項
    按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他
    訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第
    2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論
    者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項、第
    2項有明文規定。原告起訴時原聲明：「原處分及訴願決定
    均撤銷。被告對於原告於105年8月10日申請抄錄其申購臺北
    市士林區華岡段三小段385-3地號等6筆國有非公用土地（國
    有畸零）（案號：102AD0000148）之勘估讓售價格之查估評
    定依據，其公平市價決定方法及其計算方式乙案，應作成除
    涉及意思決定前，內部單位之函稿、簽呈或會辦意見等行政
    機關內部作業等文件，得限制或不予提供外，其他屬關於行
    政機關意思決定作成之基礎事實，或僅係機關內部單位為擬
    稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎
    事實（例如勘估查定讓售價格之土地實際成交案例）或資訊
    文件並非（或等同）函稿或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策
    過程之內部意見之溝通或思辯資訊，仍應提供原告抄錄或閱
    覽之行政處分。訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷第8頁
    ），嗣於民國106年4月5日本院行準備程序時，變更為：「
    原處分及訴願決定均撤銷。被告對於原告於105年8月10日申
    請，應作成准予抄錄臺北市士林區華岡段三小段385-3地號
    等6筆國有非公用土地之勘估讓售價格之查估評定依據及其
    計算方式之行政處分。訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷
    第86頁筆錄），再於106年4月5日本院行準備程序時，變更
    為：「訴願決定及原處分關於否准下開聲明第2項部分均撤
    銷。被告對於原告於105年8月10日申請，應作成准予抄錄系
    爭土地產價查估之計算一坪141萬元實價登錄交易資料之行
    政處分。訴訟費用由被告負擔。」等語（見本院卷第114頁
    筆錄），嗣於106年8月3日行言詞辯論時，變更為：「⒈訴
    願決定及原處分關於否准下開聲明第2項部分均撤銷。⒉被
    告對於原告於105年8月10日申請，應作成准予抄錄系爭土地
    讓售價格查估之準備資料、估價小組會議資料及紀錄、估價
    委員會議資料之行政處分。訴訟費用由被告負擔。」等語(
    見本院卷第126頁筆錄），核屬減縮訴之聲明，本院認屬適
    當，被告亦表示無意見（見本院卷第126頁筆錄），應予准
    許。
二、事實概要：
    原告周金城於105年8月10日向被告申請抄錄其及原告周金榜
    、周金在（由本院另行審結）申購臺北市士林區華岡段三小
    段385-3地號等6筆國有土地（案號：102AD0000148，下稱系
    爭土地）之勘估讓售價格之查估評定依據及其計算方式，經
    被告以105年8月19日台財產北勘字第10500221760號函復略
    以：「主旨：台端申請應用檔案乙案，經審核如後附審核表
    ，請查照。……」並隨文檢附該審查表略以：「台端申請應
    用檔案之審核結果如下：提供應用……國有財產估價委員會
    第564次會議紀錄節錄本影本……。」（下稱原處分）原告
    不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
  ㈠原告申購系爭土地，主要因該系爭土地與原告3兄弟共同持
    有之同小段397地號及另一所有權人擁有之同小段447地號毗
    鄰，經臺北市建管處協調8次再經臺北市政府畸零地調處委
    員會決議通過，同意原告所有之397地號土地合併系爭土地
    後建築。故原有另一毗鄰之447地號的所有權人已放棄與原
    告爭購系爭土地，且其已在其447地號土地上興建一般住宅
    ，已無資格申購系爭土地，故系爭土地除讓售給原告外，只
    有閒置在那。但原告若不申購系爭土地，因受到建築法第44
    、45、46條及臺北市畸零地使用規則相關規定，原告亦無法
    申請到建築執照。因為正有如原告所擁有之397地號土地的
    情況，此乃建築法第45條第3項規定「公有畸零地，以該宗
    土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人」
    之精神所在，否則系爭土地勘估價格太過離譜，原告不可能
    去購買，則原告已在該397地號老宅居住6、70年以上，部分
    房舍已崩塌，只能修理卻不能改建，而系爭土地係畸零地完
    全無法使用，卻不思配合畸零地合併使用之精神，以公平合
    理之市價出售，來促進土地合理利用。退一萬步言，依國有
    財產法及國有財產計價方式規定，國有財產之讓售價格，除
    法律有特別規定外，並參考市價重估，所謂市價係指市場正
    常交易價格；另外依市場國有財產估價作業程序第9點第1項
    第2款規定，估價方法以所選擇之可比較買賣實例價格為基
    礎，推算勘估標的之合理價格為原則。
  ㈡原告於105年8月11日向被告提出系爭土地讓售價格異議書（
    申覆書），並於105年10月3日補呈申覆理由書，同時於105
    年10月11日列席陳述意見，並正等候被告重新辦理重估。原
    告費盡千辛萬苦，華岡段一小段、二小段及三小段所有過去
    3年所有申報不動產買賣實價登錄成交案件均逐一到現場查
    訪，了解確實坐落及其景觀、交通狀況、生活機能等等，如
    種種條件都極佳的土地華岡段三小段5地號（最早期臺北市
    長高玉樹之住宅用地），也只有每坪新臺幣（下同）96萬元
    ，系爭土地坐落在毫無景觀，聯外道路不便，生活機能不佳
    之純供住宅（且受限特別規定只能蓋4層樓以下），卻勘估
    售價為每坪141萬多元。原告雖透過仲介、土地代書及查訪
    附近居民，無論如何就是查不到整個華岡段（山仔后附近）
    有每坪100萬元以上之成交案例，雖提供高額獎金只要能找
    到任一筆國有財產署讓售的土地成交價每坪超過100萬元者
    ，原告即給獎金5,000元，耗時近2個月仍然只有1筆，即華
    岡段一小段497-8、497-13地號23.91坪，每坪112.8萬元。
    故被告竟能勘估系爭土地每坪141萬元，那其依據之成交案
    例怎麼不可以提供抄錄或閱覽？那些都是基礎事實，究竟公
    平市價有何理由不公開？何況如前面所述系爭土地絕無原告
    以外的人可以買，原告也樂意按公平市價買，為什麼不能供
    原告抄錄或閱覽？被告只給1張「財政部國有財產署北區分
    署暨所屬辦事處檔案應用申請審核表」雖註明「提供應用」
    ，應用方式勾「可供複製品供閱」。惟事實上，原告去閱覽
    時，僅提供如原證2之2頁複製品，第1頁「財政部國有財產
    署國有財產估價委員會第564次委員會議紀錄」，只知道開
    會時間及地點；第2頁只知道審查結果「照案通過」，所有
    查估是否為公平市價之任何資訊均無，實在是荒腔走板，令
    人不服。
  ㈢原告之所以申請抄錄系爭土地之勘估讓售價格之查估評定依
    據，其公平市價決定方法及其計算方式，係為檢視被告是否
    確依「國有財產計價方式」規定，參考市價重估辦理，且該
    規定亦明確指稱市價，係指查估國有財產價格當時之市場價
    值，若被告能提供該系爭土地之鑑價報告書或其依據之實際
    成交案例即可。原告申請抄錄閱覽被告據以查估讓售價格每
    坪141萬元之實際成交案例，本來就是不動產實價登錄應申
    報之範圍，雖然被告非申報義務人，但該資料本就應該申報
    ，毫無機密可言，並非政府資訊公開法第18條第1項各款規
    定限制公開或不予提供之事項者。若被告認為部分政府資訊
    確屬規定限制公開或不予提供之事項者，因政府資訊公開法
    關於政府資訊之限制公開或不予提供「分離原則」，受理申
    請之被告仍應就可公開部分提供之。而政府機關全部或部分
    駁回提供之申請時，應以書面記明理由通知申請人。
  ㈣原告申請抄錄閱覽之資料，主要是與勘估合理公平市價之基
    礎事實資料（如原告查不到之國有財產署在估價日前1年內
    出售之國有土地，買方應申報實價登錄卻未申報之實際成交
    案例，而被選為作為勘估系爭土地讓售價格依據者，此乃基
    礎事實並無機密可言）有關，且可與應保密之內部單位擬稿
    、相關會議紀錄或其他準備作業等文件分開或遮蔽者，如上
    述因該基礎事實或資訊文件並非或等同函稿，或簽呈意見本
    身，無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，根據「
    資訊分離原則」，仍應公開之（最高行政法院102年度判字
    第746號判決意旨及103年度判字第645號要旨可資參照）。
  ㈤綜上，並聲明求為判決:
    ⒈訴願決定及原處分關於否准下開聲明第2項部分均撤銷。
    ⒉被告對於原告於105年8月10日申請，應作成准予抄錄系爭
      土地之讓售價格查估之準備資料、估價小組會議資料及紀
　    錄、估價委員會議資料之行政處分。
    ⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
  ㈠國有非公用不動產讓售產價查估之準備資料、估價小組會議
    資料及紀錄、估價委員會議資料均係北區分署通知原告繳款
    （作成意思決定）前，內部單位擬稿或其他準備作業，於政
    府機關作成意思決定後，仍有前開政府資訊公開法第18條第
    1項第3款規定之適用，應限制公開或不予提供（最高行政法
    院101年度判字第171號判決意旨可資參照）。惟估價委員會
    議紀錄有關系爭土地產價之決議內容，僅有「照案通過」之
    文字，係其產價評定通過之結果，無涉估價決策過程，應可
    酌予提供。
  ㈡原告向北區分署申請抄錄系爭土地讓售價格之一切相關程序
    及資料，北區分署函復審核結果，並提供前述估價委員會第
    564次會議紀錄節錄本影本。另於105年9月30日台財產北勘
    字第10500263190號訴願答辯函副知原告，敘明未提供之資
    料乃係內部單位擬稿或其他準備作業，而不予提供之理由。
    爰北區分署業就原告申請事項於法定範疇內予以回復，並補
    充敘明未予提供部分之理由，原處分於法尚無違誤。
  ㈢綜上，並聲明求為：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負
    擔。
四、兩造之爭點：
    系爭資訊是否屬於政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之
    資訊?有無分離原則之適用?
五、本院之判斷:
  ㈠按政府資訊公開法第1條規定：「為建立政府資訊公開制度
    ，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，
    增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與
    ，特制定本法。」據此，政府資訊公開法要求政府機關主動
    或依申請公開政府資訊，係藉政府資訊之公開以「保障人民
    知的權利」，「增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督」
    並「促進民主參與」。乃現代民主國家建立公開化、透明化
    政府及公眾監督政府行為所必要之機制，屬「陽光法案」之
    一環。是以公開政府資訊本身即具有公益性，不問人民要求
    政府公開資訊之動機及目的為何，即得依該法請求政府公開
    資訊（人民之資訊公開請求權）。
  ㈡次按政府資訊公開法第3條規定：「本法所稱政府資訊，指
    政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照
    片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物
    及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄
    內之訊息。」第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或
    應人民申請提供之。」第6條規定：「與人民權益攸關之施
    政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應
    適時為之。」第9條第1項規定：「具有中華民國國籍並在中
    華民國設籍之國民……，得依本法規定申請政府機關提供政
    府資訊。……。」第18條規定：「（第1項）政府資訊屬於
    下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依
    法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或
    限制、禁止公開者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴
    、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命
    、身體、自由、財產者。三、政府機關作成意思決定前，內
    部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開
    或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢(調)查、取
    締等業務，而取得或製作監督、管理、檢(調)查、取締對象
    之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者
    。……。（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予
    提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」可知，政
    府資訊公開法屬「一般性之資訊公開」，且政府資訊應以公
    開為原則，不公開為例外，依該法申請行政機關提供資訊之
    權利，係屬「實體權利」，凡與人民權益攸關之施政、措施
    及其他有關之政府資訊，除具有同法第18條第1項所定應限
    制公開或不予提供之情形外，行政機關均應主動公開或應人
    民申請而提供。再者，政府資訊雖非屬政府資訊公開法第6
    條應主動公開者，惟人民仍得請求提供（行政資訊提供請求
    權），除符合同法第18條第1項限制公開或不予提供者外，
    行政機關應予提供。至如人民申請提供之政府資訊中含有第
    18條第1項各款所定限制公開或不予提供之情形者，依該條
    第2項「分離原則」，受理申請之政府機關仍應就可公開部
    分提供之。又因政府資訊皆由行政機關所掌管，唯各該行政
    機關知悉其所掌管資訊之內容與性質，是當行政機關拒絕提
    供政府資訊時，必須說明其拒絕之合法性，而行政法院對於
    政府資訊公開事件之司法審查，應就該政府資訊之全部或一
    部予以審查，亦即政府資訊是否符合免除提供之事由，行政
    法院應審查行政機關拒絕提供之合法性，而非完全尊重行政
    機關之決定。
  ㈢再按政府資訊公開法第18條第1項第3款規定：「政府機關作
    成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。」其立法
    理由在於政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等
    政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成
    且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公
    開或不予提供。準此，該款得豁免公開，乃在保障機關作成
    決定得為詳實之思考辯論，俾參與之人員能暢所欲言，無所
    瞻顧，故該等決策過程之內部意見溝通材料豁免公開。但如
    為意思決定之基礎事實而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通
    或思辯材料，仍應公開之，蓋其公開非但不影響機關意思之
    形成，甚且有助於民眾檢視及監督政府決策之合理性。
  ㈣又「政府資訊公開法第18條第1項第3款規定『政府機關作成
    意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業』，除對公益
    有必要者外，應限制公開或不予提供，乃因政府內部單位之
    擬稿、準備作業，於未正式作成意思決定前，均非屬確定事
    項，故不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解、衍生爭議
    與困擾；而所指「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作
    業」文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業
    等文件而言；倘屬關於行政機關意思決定作成之基礎事實或
    僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相
    關資訊文件，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿
    或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思
    辯資訊，仍應公開之（如該資訊符合政府資訊公開法第18條
    第1項所定其他各款情形之一者，仍應限制公開或不予提供
    ；又該資訊若涉及特定個人、法人或團體之權益者，應先以
    書面通知該特定個人、法人或團體表示意見），以保障人民
    知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促
    進民主參與。」最高行政法院105年度判字第557號判決意旨
    參照。
  ㈤復按「國有財產估價之標準，應參考市價查估。」、「前項
    所稱市價，指查估國有財產價格當時之市場價值。」、「依
    本計價方式查估之各項國有財產價格，財政部國有財產署所
    屬各分署應循估價作業程序提交所屬各分署國有財產估價小
    組審核，並依規定將審核結果報由國有財產署提交國有財產
    估價委員會評定。」國有財產計價方式第2點第1項、第2項
    、第8點分別定有明文。查系爭土地之讓售價格係依前述規
    定，參考市價進行查估，並由國有財產估價小組召開會議審
    核後，提報審核結果予國有財產估價委員會評定通過。另按
    被告訂定之「國有非公用不動產讓售作業程序」第4點規定
    ：「受理申購國有非公用不動產案件之處理程序如下：㈠收
    件。㈡勘查、分割。㈢審查。㈣計（估）價。㈤通知繳款。
    ㈥核發產權移轉證明書及辦理產權移轉登記。前項㈡、㈢、
    ㈣款處理程序，出售機關得視業務實際需要同時作業。」又
    被告訂定之「國有財產估價作業程序」第4點規定略以，國
    有財產價格之評估，由被告各分署自行查估後，提該分署估
    價小組會議審核，經國有財產估價小組審核之價格應由被告
    提請國有財產估價委員會評定。
　㈥查原告前向被告北區分署申請承購系爭土地，以105年8月10
    日申請書，向被告北區分署申請抄錄有關勘估讓售價格之查
    估評定依據及其計算方式，經被告北區分署以原處分函復審
    核結果，提供國有財產估價委員會第564次會議紀錄節錄本
    影本，另讓售價格查估之準備資料、估價小組會議資料及紀
    錄、估價委員會議資料，均係被告北區分署通知原告繳款（
    作成意思決定）前，內部單位擬稿或其他準備作業，依政府
    資訊公開法第18條第1項第3款規定，否准原告所請（見本院
    卷第17-20頁）。
  ㈦次查，國有財產估價小組及國有財產估價委員會對於系爭土
    地讓售價格之討論過程及會議紀錄，屬內部溝通意見或思辨
    之決策過程，揆諸前揭規定及說明，被告依政府資訊公開法
    第18條第1項第3款規定，否准原告所請，於法固無不合。惟
    系爭土地之勘估讓售價格，係經被告北區分署參考鄰地交易
    狀況，經綜合比較分析後，擇定作為推估基礎標的。鄰地之
    區域狀況、面積、公告現值，可由被告以前申購資料及內政
    部不動產交易實價查詢服務網查知，為被告所不爭（見本院
    卷第106頁行政陳報狀一），附件則為地圖、案例1調查表及
    地籍套繪圖。是以，被告北區分署國有土地估價調查表及附
    件（即被告106年3月29日台財產北勘字第10600072820號函
    附第6頁至第10頁，本院密封證物袋）核屬為意思決定之基
    礎事實而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯材料，仍
    應公開之，蓋其公開非但不影響機關意思之形成，甚且有助
    於民眾檢視及監督政府決策之合理性。至被告北區分署國有
    土地估價調查表有關調查人員草擬之計算方式，則屬承辦人
    員之意見，依政府資訊公開法18條第2項「分離原則」，受
    理申請之政府機關仍應就可公開部分提供之，故原告申請提
    供被告北區分署國有土地估價調查表及附件，在遮蔽調查人
    員之姓名後，應予准許。又被告北區分署國有土地估價調查
    表非屬內部單位之函稿、簽呈或會辦意見，為被告所不爭（
    見本院卷第104頁筆錄），自不符合政府資訊公開法第18條
    第1項第3款所定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬
    稿或其他準備作業」應限制公開或不予提供之要件，則被告
    辯稱依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，應不予提供
    云云，即非有據。
  ㈧綜上所述，原告申請提供查估系爭土地讓售價格之土地估價
    調查表及附件（即被告106年3月29日台財產北勘字第106000
    72820號函附第6頁至第10頁）在遮蔽調查人員之姓名後，為
    有理由，被告以原處分否准所請，即有違誤，訴願決定予以
    維持，亦有未合，原告此部分之請求為有理由，應予准許；
    至原告逾此部分之請求，則無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果
    不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依
    行政訴訟法第104條，民事訟法第79條，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　106　 年　　8　　 月　　17　　日
　　　　　　　　　　臺北高等行政法院第三庭
                          　　審判長法  官　曹瑞卿
                             　　　 法  官　王俊雄
                            　 　　 法  官　林惠瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表
    明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判
    決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴
    訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同
    條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人　  │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
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中　　華　　民　　國　　106　 年　　8　　月　　17　　日
　　　　　　　　　　　　　　　　　書記官　蕭純純
附表:
被告106年3月29日台財產北勘字第10600072820號函附第6頁至第
10頁查估臺北市士林區華岡段三小段385-3地號等6筆國有土地讓
售價格之土地估價調查表及附件（經遮蔽其上之調查人員姓名）