最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第645號

最　高　行　政　法　院　判　決

103年度判字第645號

上訴人

劉祺心

訴訟代理人

蔡進良 律師

訴訟代理人

董彥苹 律師

被上訴人

臺北市立南門國民中學

代表人

李珀玲

上列當事人間政府資訊公開法事件，上訴人對於中華民國103年3月18日臺北高等行政法院102年度訴字第1036號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人為被上訴人之教師，其經被上訴人以民國100年10月6日北市南門中人字第10030553700號教師成績考核通知書（下稱教師成績考核通知書）通知：「核定獎懲：留支原薪……。」在案。上訴人以其擬提起申訴需相關資料為由，分別於100年10月21日及11月4日，各依行政程序法第46條及政府資訊公開法規定，向被上訴人申請提供其99學年度成績考核資料、會議紀錄等，經被上訴人以100年10月25日北市南門中人字第10030591100號函（下稱原處分1）及100年11月11日北市南門中人字第10030621700號函（下稱原處分2）否准所請。上訴人不服，提出申訴，經臺北市政府以101年7月18日府教中字第10139718500號函送評議決定：「申訴不受理，依訴願法第61條第2項移送原處分機關臺北市立南門國民中學。」經被上訴人探詢上訴人真意，上訴人改於101年8月27日經由被上訴人向臺北市政府提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：

（一）上訴人請求被上訴人提供之資訊，是99學年度成績考核相關資料，被上訴人早已做成該學年度成績考核決定，該等資訊已非擬稿或其他準備作業，其公開已無礙被上訴人最後決定之作成。上訴人請求閱覽被上訴人之擬稿或其他準備作業，以檢視被上訴人決定之合理性，實屬合法，被上訴人不得拒絕。且上訴人從未有不當管教、遲到及延誤課程，上訴人成績被考核為公立高級中等以下學校教師成績考核辦法（下稱教師成績考核辦法）第4條第1項第3款影響甚鉅，故依政府資訊公開法請求閱覽被上訴人之擬稿或其他準備作業，以檢視被上訴人做成決定之合理性，實屬合法有據。

（二）上訴人因99學年度成績考核，向被上訴人申請該次成績考核委員會會議紀錄及相關資料，於100年11月10日提起考績申訴、100年12月9日向臺北市教師申訴評議委員會提起閱覽考核資料之申訴、101年8月22日進行考績再申訴，101年8月27日向臺北市政府聲明提起閱覽卷宗之訴願，確實是於行政程序進行中，依行政程序法第46條主張卷宗閱覽。又上訴人申請閱覽考績資料，屬當事人相關之資料，不屬個人隱私或第三人機密，若有涉及第三人姓名，則將姓名隱去即可，被上訴人卻違法以政府資訊公開法第18條及檔案法第18條拒絕提供閱覽任何資料。又依行政程序法第46條規定及個人資訊自決權（參照司法院釋字第603號解釋），關於個人考核資料本應給予個人閱覽，且係主張或維護成績考核有關法律上利益所必要，因此被上訴人拒絕提供閱覽考核資料，原處分1、2違反政府資訊公開法第1、5、6、7、9、18、20條及行政程序法第l、2、43、46、4、5、6、7、8、9、10條等規定。

（三）依教師成績考核辦法第19條第3項規定，說明考核人員審議受考核人之過程時若未嚴守秘密而影響考核結果之處理。原措施學校竟自行擴大解釋該辦法自第14條至第16條，內容包括覆核、獎懲結果報核主管教育行政機關、改核、核定，及至書面通知受考核教師等，均應屬成績考核評定程序，並依該辦法第19條規定，考核過程應屬保密範園，依規定不予公開或提供受考核人閱覽、抄錄或複製檔案之申請，實已濫權等語，求為判決訴願決定及原處分1、2均撤銷；併命被上訴人就上訴人100年10月21日、100年11月4日申請作成准予提供申請書所列資料（99學年度被上訴人教職員工成績考核會議，針對上訴人99學年度成績考核之各項資料、所調查之證據及依據、會議紀錄，及上訴人99學年度成績考核表）之行政處分。

三、被上訴人則以：

（一）被上訴人99學年度教師成績考核委員會會議已於100年7月1日99學年度第4次教師成績考核委員會辦理初核，校長亦於100年7月20日覆核，並經臺北市政府教育局100年10月3日以北市教人字第10038741200號函核定，上訴人之99學年度教師成績考核通知書，業於100年10月11日由上訴人簽收在案，故上訴人向被上訴人申請提供99學年度教師成績考核相關資料，顯已非於行政程序進行中及行政程序終結後法定救濟期間經過前之狀態且與公益無涉，故無行政程序法第46條之適用，此證諸法務部96年8月10日法律決字第0960028101號函釋說明二意旨自明。

（二）且上訴人申請被上訴人提供其99學年度教師成績考核之各項資料、所調查之證據，會議紀錄及成績考核表，依教師成績考核辦法第2條、第8條、第11條至第16條規定，屬於被上訴人100年10月6日考核通知書所作行政決定前之擬稿或其他準備作業文件，又相關資料涉及學生家長具名投訴上訴人疑似不當管教、上課遲到及延誤課程之調查報告，為保護多數學生利益，並基於教師成績考核辦法第19條第3項應嚴守秘密之規定及檔案法第18條第5款規定，應不予提供上訴人申請閱覽，證諸行政程序法第46條第2項第1款、政府資訊公開法第18條第1項第3款、檔案法第18條及法務部99年2月26日法律決字第0999007302號函釋意旨自明等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

（一）按88年2月3日公布之行政程序法（90年1月1日施行）第1章第7節以資訊公開為名，其中第44條及第45條規定係參考美國立法例之資訊公開規定，屬一般性之政府資訊公開。而同法第46條規定則係於處理「特定個案」時，特別針對主管行政機關所為之要求，二者法源有別，目的亦非一致。嗣於94年12月28日政府資訊公開法公布施行，行政程序法第44條、第45條規定隨即刪除，而行政程序法第46條關於當事人或利害關係人閱覽卷宗之規定並未刪除，足見政府資訊公開法欲規範者為「一般性之政府資訊公開」，而無意處理涉及特定個人權益相關之卷宗閱覽請求權。是以，政府資訊公開法第3章規範之「申請提供政府資訊」，在性質上是屬於「一般性之被動資訊公開」，應與行政程序法第46條規定「特定個案之被動資訊公開」，嚴加區別。

（二）次按政府資訊公開，分為主動公開或應人民申請公開，如有政府資訊公開法第18條第1項第1款至第9款事由時，得限制公開或不予提供。而依政府資訊公開法第18條第1項第1款及第3款規定無論行政機關是否已作成意思決定，凡屬行政機關意思決定前，做為其參考之內部擬稿、意見、討論或與他機關之意見交換等準備作業資訊，應限制公開或不予提供，以避免行政機關於作成決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成，或於決定作成後，因之前內部討論意見之披露，致不同意見之人遭受攻訐而生困擾（本院100年度判字第2222號判決、101年度判字第171號判決同此見解，可資參照）。而該對不同意見之人加以攻訐等情形，縱機關作成決定後，如將內部擬稿公開，仍有可能造成相同困擾之情事，是以，政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，於機關作成意思決定前、後均有其適用。

（三）政府資訊公開法規範者為「一般性之政府資訊公開」，而無意處理涉及特定個人權益相關之卷宗閱覽請求權，已如前述。本件上訴人申請被上訴人提供之資料，核屬特定個案之卷宗閱覽，其依政府資訊公開法規定請求被上訴人提供資料，已非可採。退而言之，縱因本件行政程序已終結而認本件有政府資訊公開法之適用，惟上訴人援引之政府資訊公開法第1條係規定立法目的，第5條係規定政府資訊公開之型態，第6條係說明以主動公開為原則，第18條係規定資訊公開之豁免情形，均非屬請求提供資訊之依據。且本件上訴人擬閱覽之99學年度成績考核各項資料、會議紀錄、成績考核表等，顯然並非政府資訊公開法第7條第1項第1款至第9款所列應主動公開之資訊。而該條項第10款所稱「合議制機關之會議紀錄」，依同條第3項規定：「第1項第10款所稱合議制機關之會議紀錄，指由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，其所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單。」而被上訴人教師成績考核委員會，係依據教師成績考核辦法第8條規定所組成，為機關內部之任務編組，非機關組織型態，非屬政府資訊公開法第7條第1項第10款規定之「合議制機關」，故成績考核委員會之會議紀錄並非政府資訊公開法第7條第1項所稱應主動公開之資訊。又上訴人申請提供之99學年度成績考核資料、會議紀錄、成績考核表，依前述教師成績考核辦法之規定，乃被上訴人成績考核行政決定作成之前之擬稿或其他準備作業之文件，為對於教師平日表現之紀錄，並涉及學生家長投訴上訴人不當管教之相關紀錄，應屬成績考核前之處理過程紀錄，並非成績考核評定之基礎原因事實，被上訴人依前開規定應予保密，核屬政府資訊公開法第18條第1項第1款、第3款得豁免公開之資訊。且政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，於機關作成意思決定前、後均有其適用。

（四）本件上訴人因不服99學年度成績考核而申請閱覽相關資料，因該成績考核不涉及教師身分之改變，亦非屬重大影響之懲戒處分，僅屬管理措施之人事行政行為，準用行政程序法第3條第3項第7款規定，不適用行政程序法之程序規定，上訴人自不得依行政程序法第46條規定申請閱覽卷宗。縱認本件上訴人為教師並非公務人員，而得依行政程序法第46條規定申請閱覽卷宗，惟因行政程序法第174條規定：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。」則上訴人如認被上訴人未依行政程序法第46條規定准其閱覽卷宗於法未合，自應併同於被上訴人所為教師成績考核之實體決定一併提出救濟，則其單獨對閱覽卷宗之請求部分提起行政訴訟，亦非所許。至於司法院釋字第603號解釋係就「個人自主控制個人資料之資訊隱私權」而闡釋，並稱「個人自主控制個人資料之資訊隱私權乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。」並未稱教師成績考核或公務人員考績考核資料應給予受考核人閱覽等節，因而將訴願決定及原處分1、2均予維持，駁回上訴人在原審之起訴。

五、上訴意旨略謂：上訴人向被上訴人請求閱覽之99學年度成績考核資料、會議紀錄、成績考核紀錄表，核屬關於考核教師年終成績之「基礎事實」資料，即係記載有關教師教學、訓輔、服務、品德生活、處理行政等具體事實之資料，足見原判決認定上開資料並非成績考核評定之基礎原因事實資料，且未曉諭上訴人就上開資料是否均屬或僅部分屬被上訴人評定其年終考績之基礎事實資料為進一步說明，顯有認定事實不適用經驗法則與論理法則之違背法令，即有違反行政訴訟法第189條第1項及第125條之規定。

六、本院查：

（一）關於依行政程序法第46條申請（即原處分1）部分：

1.「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」為行政程序法第46條所明定。此種閱覽卷宗請求權之請求權人以當事人或利害關係人為限，故以行政程序之開始進行為前提，係一種「行政程序中之個案資訊公開」，屬程序權利，行政機關若於行政程序中有所決定者，即屬行政程序法第174條所稱之程序行為，依該條前段規定，當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。而教師不服主管教育行政之機關或學校有關其個人之措施，依教師法第29條第1項、第31條第1項及第33條固得提起申訴、再申訴為救濟，然不服申訴、再申訴決定，並非均得提起行政訴訟請求救濟，須視事件之性質而定。又公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位，業經司法院釋字第382號解釋在案，而公立學校之教師與學校間具有公法上勤務關係，其與所服務學校間之身分關係，與公務人員類似，故司法院關於公務人員因身分而受處分，得否提起行政訴訟之解釋，於公立學校教師亦應比照適用。參諸司法院釋字第243號、第266號、第298號、第684號解釋，應認主管教育行政機關或公立學校對其學校教師之個人之措施，須係直接影響該教師之服公職權利或其他基本權，或對於教師有重大影響者，始得許受處分之公立學校教師提起行政訴訟。公立學校對於其教師所為成績考核，未改變教師身分，雖得提起申訴、再申訴為救濟，然不得以行政訴訟請求救濟。

2.查上訴人係因不服被上訴人對其所為99學年度成績考核實體決定，於申訴前，依行政程序法第46條規定，向被上訴人申請提供其99學年度成績考核相關資料，經被上訴人以原處分1予以否准，則原處分1核屬行政程序法第46條之程序決定。依上所述，因該成績考核實體決定不涉及教師身分之改變，僅屬管理措施之人事行政行為，上訴人不得提起行政訴訟，則原應附屬於該實體決定一併聲明不服之駁回閱覽卷宗請求之程序決定（原處分1），自不許單獨提起行政訴訟救濟。此亦經原判決論述甚詳，並據以駁回上訴人此部分之請求，上訴意旨空言指摘，自無可採，應認上訴人此部分之上訴，為無理由。

（二）關於依政府資訊公開法申請（即原處分2）部分：

1.為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，乃政府資訊公開法之立法宗旨，此自該法第1條規定可明。同法第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第6條規定：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」第7條規定：「（第1項）下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：……五、施政計畫、業務統計及研究報告。……十、合議制機關之會議紀錄。……（第3項）第1項第10款所稱合議制機關之會議紀錄，指由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，其所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單。」第9條第1項規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民……，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。……。」第13條第1項規定：「政府機關核准提供政府資訊之申請時，得按政府資訊所在媒介物之型態給予申請人重製或複製品或提供申請人閱覽、抄錄或攝影。其涉及他人智慧財產權或難於執行者，得僅供閱覽。」第18條規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。……。（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」可知，政府資訊公開法屬「一般性之資訊公開」，依該法申請行政機關提供資訊之權利，係屬「實體權利」，凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，除具有同法第18條所定應限制公開或不予提供之情形外，政府均應主動公開或應人民申請而提供。如申請提供之政府資訊中含有第18條第1項各款規定限制公開或不予提供之事項者，依第18條第2項「資訊分離原則」，受理申請之政府機關仍應就可公開部分提供之。

2.本件上訴人係於對被上訴人就其所為99學年度成績考核決定申訴期間（100年11月4日），依政府資訊公開法，向被上訴人申請提供：99學年度被上訴人教職員工成績考核會議針對上訴人99學年度成績考核之各項資料、所調查之證據及依據、會議紀錄，及上訴人99學年度成績考核表等資訊，經被上訴人否准後，循序提起本件課予義務訴訟，迄原審言詞辯論終結時，該99學年度成績考核行政程序已終結，為原判決依調查證據之辯論結果所確定之事實（見原判決第11頁第12行）。又作成系爭成績考核之相關資料隨該成績考核行政程序之終結，已由被上訴人歸檔成為被上訴人持有、保管之一般性政府資訊等情，亦為被上訴人於原審102年10月3日準備程序所陳明。以課予義務訴訟，行政法院須於判決中宣示行政機關是否有義務為某一行政行為，其判斷基準時，原則上以事實審法院言詞辯論終結時之法令及事實狀態為準。則上訴人依政府資訊公開法申請被上訴人提供系爭資料時，該等資料雖尚屬該次成績考核特定行政程序中之卷宗資料，然至原審法院言詞辯論終結時，系爭資料既因該特定行政程序終結歸檔成為一般性之政府資訊，原審法院自應基此事實，就上訴人此部分之訴是否符合政府資訊公開法相關規定為有無理由之判斷。乃原判決以：政府資訊公開法規範者為「一般性之政府資訊公開」，本件上訴人申請被上訴人提供之資料，核屬特定個案之卷宗閱覽，不得依政府資訊公開法請求提供該等資訊等詞，據為駁回上訴人此部分申請之部分理由，容有判決適用法規不當之情。

3.原判決雖另以上訴人擬閱覽之99學年度成績考核各項資料、會議紀錄、成績考核表等，並非政府資訊公開法第7條第1項第1款至第9款所列應主動公開之資訊，且被上訴人教師成績考核委員會，係依據教師成績考核辦法第8條規定所組成，為機關內部之任務編組，非機關組織型態，非屬政府資訊公開法第7條第1項第10款規定之「合議制機關」，故成績考核委員會之會議紀錄並非政府資訊公開法第7條第1項所稱應主動公開之資訊。另99學年度成績考核資料、會議紀錄、成績考核表，依教師成績考核辦法之規定，乃被上訴人成績考核行政決定作成前之擬稿或其他準備作業之文件，為對於教師平日表現之紀錄，並涉及學生家長投訴上訴人不當管教之相關紀錄，應屬成績考核前之處理過程紀錄，並非成績考核評定之基礎原因事實，被上訴人依前開規定應予保密，核屬政府資訊公開法第18條第1項第1款、第3款得豁免公開之資訊等由，認被上訴人否准提供，尚無不合，而駁回上訴人此部分之訴。

4.然按「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。」「得心證之理由，應記明於判決。」「判決應作判決書記載下列各款事項：……七、理由。……」「理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。」行政訴訟法第189條第1項前段、第3項、第209條第1項第7款、第3項分別定有明文。故凡當事人提出之攻擊或防禦方法，行政法院應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷其真偽，而將得心證之理由記明於判決。如對於當事人提出之攻擊或防禦方法未加以調查，並將其判斷之理由記明於判決，或認定事實徒憑臆測而不憑證據者，即構成行政訴訟法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。

5.公立國中教師之年終成績考核，應按其「教學、訓輔、服務、品德生活及處理行政」等情形，分別依教師成績考核辦法第4條第1項第1款、第2款、第3款規定辦理；觀諸該3款規定內容，教師年終成績考核，亦係以教師平時考核之「優劣事實」為據，亦即教師之平時考核應隨時根據教師之「教學、訓輔、服務、品德生活、處理行政」等「具體事實」，詳加紀錄；成績考核委員會執行初核時，並應審查受考核教師「平時考核紀錄」及「工作成績、勤惰資料、品德生活紀錄、獎懲紀錄」等資料。倘上開資料，係屬關於考核教師年終成績考核之「基礎事實（有關教師『教學、訓輔、服務、品德生活、處理行政』等『具體事實』）」，且可與辦理該成績考核而屬應保密（限制公開或不予提供）之內部單位擬稿、相關會議紀錄或其他準備作業等文件分開或遮蔽者，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿、或簽呈意見本身，無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，依上開「資訊分離原則」仍應公開之。

6.查，被上訴人訴訟代理人於原審103年1月16日準備程序時，曾陳稱：「關於原告（即上訴人）平時考核表紀錄，因未涉及委員作決策部分，此部分尚可切割。……另關於成績考核之基礎事實，例如老師教學服務、品德生活、處理行政等具體事實，教學進度部分，因未涉及委員或第三人，此部分我們可提供，……原告平時考核紀錄表，關於勤惰資料、獎懲紀錄等未涉及第三人而可提供原告閱覽。」「（會議紀錄有關原告部分係案由四，並未記載討論過程，決議結果則係無記名投票……此部分可否提供原告閱覽？）如要提供原告閱覽，須遮蓋其他人部分，我們可以將與原告無關部分遮蔽後提供閱覽。」等語在卷。如其陳述屬實，本件縱認上訴人請求提供之資訊屬政府資訊公開法第18條第1項第3款「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」限制公開或不予提供之政府資訊；然該等資料中是否如上訴人所主張，存有屬於據以考核上訴人（教師）年終成績之基礎事實（即有關考核上訴人符合教師成績考核辦法第4條第1項第2款之『教學、訓輔、服務、品德生活、處理行政』等『具體事實』），並可與辦理該成績考核而屬應保密（限制公開或不予提供）之內部單位擬稿或其他準備作業等文件分開或遮蔽之相關事實資料，而無涉洩漏考核過程之內部意見溝通或思辯資訊，屬應予提供之文件，即非無疑。原判決未審酌上開事證及上訴人之主張，逕認上訴人申請提供之99學年度成績考核資料、會議紀錄、成績考核表，依教師成績考核辦法之規定，乃被上訴人成績考核行政決定作成之前之擬稿或其他準備作業之文件，為對於教師平日表現之紀錄，並涉及學生家長投訴上訴人不當管教之相關紀錄，應屬成績考核前之處理過程紀錄，並非成績考核評定之基礎原因事實，屬政府資訊公開法第18條第1項第1款、第3款得豁免公開之資訊，而駁回上訴人此部分之訴，自與證據及經驗、論理法則有違。然因原判決就被上訴人上開陳述之真偽，並未認定，且究有若干資訊屬依分離原則所得提供，仍須經原審法院詳加調查釐清，本院尚無從自行認定判斷。

（三）綜上所述，本件關於依行政程序法第46條請求閱覽卷宗部分，原判決之認事用法均無違誤，應予維持；上訴人就此部分空言指摘，為無理由，應予駁回。至依政府資訊公開法申請提供資訊部分，原判決適用法律容有上揭未盡允洽情形，且上訴人申請提供之資訊，究有無得依分離原則提供者？可提供之資訊為何？因原判決未審認，本院尚無從自行判斷，爰將此部分之原判決廢棄，發回原審法院更為審理。

七、據上論結，本件上訴為一部無理由，一部有理由。依行政訴訟法依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異