釋字第243號

解釋爭點

公務員受免職或記過處分得提行政訴訟？

解釋文

中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定，對公務員所為之免職處分，直接影響其憲法所保障之服公職權利，受處分之公務員自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權。該公務員已依法向該管機關申請復審及向銓敘機關申請再復審或以類此之程序謀求救濟者，相當於業經訴願、再訴願程序，如仍有不服，應許其提起行政訴訟，方符有權利即有救濟之法理。行政法院五十一年判字第三九八號、五十三年判字第二二九號、五十四年裁字第十九號、五十七年判字第四一四號判例與上開意旨不符部分，應不再援用。至公務人員考績法之記大過處分，並未改變公務員之身分關係，不直接影響人民服公職之權利，上開各判例不許其以訴訟請求救濟，與憲法尚無牴觸。 行政法院四十年判字第十九號判例，係對公務員服務法第二條及第二十四條之適用，所為之詮釋，此項由上級機關就其監督範圍內所發布之職務命令，並非影響公務員身分關係之不利益處分，公務員自不得訴請救濟，此一判例，並未牴觸憲法。

理由書

公務員之懲戒，依憲法第七十七條規定，屬於司法院職權範圍，司法院設有公務員懲戒委員會，為主管懲戒事項之司法機關。對於公務員所為具有懲戒性質之免職處分，不論其形式上用語如何，實質上仍屬懲戒處分，此項權限之行使及其救濟程序如何規定，方符憲法之意旨，應由有關機關通盤檢討，而為適當之調整。 因公務員身分受行政處分得否提起行政爭訟，應就處分之內容分別論斷，業經本院釋字第一八七號及第二０一號解釋闡釋在案，中央或地方機關依公務人員考績法或公立學校教職員成績考核辦法，對公務員所為之免職處分，直接影響其憲法所保障服公職之權利，在相關法律修正前，受處分之公務員自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權，於最後請求司法機關救濟。 受免職處分之公務員已依法向該管機關申請復審及向銓敘機關申請再復審，或以類此之程序謀求救濟者，相當於業經訴願、再訴願程序，如仍認為原處分、再復審核定或類似之決定違法損害其權利，應許其提起行政訴訟，方符有權利即有救濟之法理。行政法院五十一年判字第三九八號判例：「依訴願法第一條規定，提起訴願，唯人民對於中央或地方官署所為不當或違法之處分致損害其權利或利益者，始得為之。至各級公務人員以公務員身分所受主管官署之懲戒處分，則與以人民身分因官署處分而受損害者有別，自不得對之提起訴願。」五十三年判字第二二九號判例：「公務員以公務員身分受行政處分，純屬行政範圍，非以人民身分因官署處分受損害者可比，不能按照訴願程序提起訴願，原告現雖解職，已無公務人員身分，但該項處分既係基於原告之公務人員關係而發生，自仍不能視其為人民受官署之處分而許其對之提起訴願。」五十四年裁字第十九號判例：「行政訴訟之提起，須以官署對人民之處分違法，致損害其權利，經過訴願再訴願而不服其決定者，始得為之。原告以公務人員身分，而受主管官署人事行政上之處分，顯與以人民身分受官署違法處分而損害其權利之情形有別，除有正當理由得向該管監督官署呈請糾正外，自不得依行政訴訟程序以求救濟，且考試院秘書處之通知，亦並非適用訴願程序所為之訴願決定，乃原告遽向本院提起行政訴訟，其起訴自非合法。」五十七年判字第四一四號判例：「公務人員以公務員身分受主管官署或上級官署之處分，純屬人事行政範圍，與以人民身分受官署之處分有別，不得對之提起訴願。」均未分別行政處分之內容，一概限制公務員依法提起訴願及行政訴訟之權利，上開各判例與前述意旨不符部分，應不再援用。至依公務人員考績法僅記大過之處分，並未改變公務員之身分關係，不直接影響人民服公職之權利，上開各判例不許其以訴訟請求救濟，與憲法尚無牴觸。 行政法院四十年判字第十九號判例：「公務員之身分與人民身分不同，下級公務員對於該管上級官署，就其監督範圍內所發布之命令，有服從之義務，不得援引訴願法提起訴願。依法令委任之中小學教職員，受有俸給者，為公務員服務法上之公務員，聘任之教職員則否。」係對公務員服務法第二條及第二十四條之適用，所為之詮釋，此項由上級機關就其監督範圍內所發布之職務命令，並非影響公務員身分關係之不利益處分，公務員自不得訴請救濟，此一判例並未牴觸憲法。 大法官會議主席　院　長　林洋港 大法官　翁岳生　翟紹先　楊與齡　李鐘聲　楊建華　楊日然　馬漢寶　劉鐵錚　鄭健才　吳　庚　陳瑞堂　張承韜　張特生　李志鵬

意見書、抄本等文件

一部不同意見書　　　　　　　　　　　大法官 鄭健才 一、依五權憲法權力分配之設計，國家與公務員之關係，在基本上本無外國所謂「特別權力關係」之問題： 為防止有權者濫權，而有分權之說。在西方以三權分立說為主導，使立法、行政與司法三權互動而又互制。關於國家用人權，操之於行政機關之手。被用之人為公務員，乃具有特別身分之人民。其與國家之關係，歐陸國家傳統上倡「特別權利關係」說。即行政機關為圓滿達成對外服務全體人民之使命，對內必須整飭公務員之服務紀律。公務員違反紀律而受不利益處分時，就公務員本身亦為人民之觀點言，雖與人民受不利益之行政處分同，但因此為內部之紀律關係，本團體自律原則，排除司法權之審查。亦即公務員此時不得循一般人民受行政處分之行政救濟程序，以相抗爭。第二次世界大戰後，人權意識高張，漸感此種「特別權力關係」說，影響為公務員之人民司法受益權，有使行政機關易於濫權之弊，因而有揚棄「特別權力關係」說之主張。多數國家從而作適度之採納。使公務員受特定程度之不利益處分時，得與一般人民同，而循行政救濟程序，進入司法審查領域。 「特別權力關係」說，由盛而衰，有其時代背景。而其承認行政機關對於公務員之不利益處分。為「行政處分」，則始終如一。 我國現行憲法為五權憲法，有其獨特之權力分配設計；與三權憲法國家用人權操之於行政機關之手者大異。依憲法第八十三條規定，考試院為國家最高考試機關，掌理考試、任用、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事項。形成對於行政機關用人之「憲法牽制」，非法律所能改變。上述行政機關對於公務員濫權之弊，猶有發生之可能，殊難以想像。（目前行政機關正感人事束縛太甚）而行使此種「憲法牽制」權之人，為考試委員。憲法第八十八條規定：「考試委員須超出黨派以外，依法律獨立行使職權。」與憲法第八十條關於法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判之規定相較，考試委員與法官，幾無差別。就此憲法設計之制度言；保障公務員，司法權能，考試權亦能。此獨特之權力分配，實早巳擺脫「司法牽制行政」之構想，而另立「考試牽制行政」之模式。 不僅如此，我國憲法又進一步使國家對於公務員之懲戒處分權，不但脫離行政機關，而且脫離考試機關。於憲法第七十七條規定由司法院掌理公務員之懲戒。所謂懲戒處分包括撤職、休職、降級、減俸、記過及申誡（參見公務員懲戒法第九條）。此等處分，至此在憲法上定位為「司法處分」，行政機關就此僅有懲戒動議權而無懲戒處分權。其保障公務員之程度，較之視懲戒為「行政處分」，行政機關享有處分權之國家，自又有過之而無不及。 由是而言，我國憲法對於公務員之保障，特設「雙軌保障」制，分為「司法保障」與「考試保障」；不同於對於一般人民之保障。除懲戒外，其餘概歸「考試保障」之範圍，毋勞司法介入。若謂「考試保障」並非最後之保障，司法仍應介入，則憲法第七十七條獨提「懲戒」二字，有何意義？依其第八十三條所「保障」者又為何物？ 任何國家機關（包括立法、司法、考試、監察機關），固因均有其行政，而有「行政處分」之行政救濟問題。惟機關內部對於公務員之處分，係屬「內部處分」。憲法既不以之為「行政處分」（懲戒為「司法處分」），或雖以之為「行政處分」懲戒（以外之其他內部處分)而另有「考試牽制行政」以為終局解決（如調職之「行政處分」須經銓敘審查）。巳足防止行政機關之濫權。亦無既經「考試牽制行政」，又須再經「司法牽制考試」之理。否則「考試牽制行政」成為多餘，五權憲法之特徵盡失，而與三權憲法置考試於行政之內同矣。 要之，依我國憲法規定，國家與公務員之關係，在基本上本無外國所謂「特別權力關係」之問題。祇以自清末變法，我國成為單向法學「輸入國」，引進西方進步之法制概念，不遺餘力。或因求功心切，概念本身，常被用作價值判斷之標準；寖假而有「概念專制」（The tyranny of concept ）之現象。就本案而論，解釋文從「特別權力關係」概念中，破繭而出，仍為三權分立理論之產物。即使正確，似亦為「修憲」問題，而非釋憲問題。所謂：「全然背離用語者，乃為推測，而非解釋。」（It is guessing, not interpre tation, which altogether departs from the letter. ）。「考試保障」在未「修憲」前得背離乎？ 二、對於公務員採「雙軌保障」制，並不妨礙公務員受一般處分（非「內部處分」）時之行政救濟機會： 公務員所受之「內部處分」，均與其現在職務有關；而相應於公務員服務品質之要求。懲戒（「司法保障」）及懲戒以外之其他內部處分（「考試保障」）皆屬之，俱如前述。但除此「內部處分」外，公務員亦有受與其現在職務無關之一般處分（即非相應於服務品質之要求）者，此時實與一般人民受行政處分之情形相同，而與上開「雙軌保障」制無涉。例如：公務員因辦理退休而請求原服務機關核發服務年資之證明，而受不予核發之一般處分時，公務員即得對之提起訴願或行政訴訟。此經本院作成釋字第一八七號解釋在案。釋字第二○一號解釋，並作進一步之闡明。公務員究以公務員身分受「雙軌保障」，抑以人民地位受與一般人民相同之保障，悉視所受處分之性質而定。非謂除「雙軌保障」外，不再受一般保障。「雙軌保障」自不妨礙公務員受一般處分時之行政救濟機會。 三、「雙軌保障」，因受憲法第二十三條「比例原則」之限制，仍各有其例外： 按三權分立或五權分立，皆不過為保障人權之手段，憲法為保障人權，將三權或五權之權力，作直接之分配，在在涉及人權。有原則亦有例外。依我國憲法與現行法律，就受「司法保障」之懲戒處分言，公務員懲戒法第九條第三項規定：「九職等或相當於九職等以下公務員之記過與申誡，得逕由主管長官行之。」即為排除「司法保障」程序之例外。就受「考試保障」之其他「內部處分」言，公務人員考績法第十八條規定對於考績應予免職人員，未確定前得先行為停職之處分，即為排除「考試保障」程序之例外。此等例外規定是否符合憲法第二十二條概括保障人權之規定，應受憲法第二十三條「比例原則」之檢驗。檢驗結果，如認此等例外規定限制其司法受益權或考試受益權，為增進公共利益所必要，則為合憲；否則為違憲。公務人員考績法第十二條規定之記大過二次免職處分，實質上為懲戒處分，本屬「司法保障」範圍，法律為易位之安排，將之改為「考試保障」範圍，是否合憲，亦同樣應受上述「比例原則」之檢驗。視其限制司法受益權是否為增進公共利益所必要，而定其究為合憲抑違憲。如為違憲，則應宣告其為無效，回歸「司法保障」程序處理（即移送公務員懲戒委員會審議）。如為合憲，則本案所引用之行政法院判例，正與合憲之法律相適合。無毒之樹不生有毒之果，豈至法律合憲而與此法律相適合之判例獨又違憲？ 四、公務員因「內部處分」須經司法程序者僅限於懲戒。而懲戒程序與行政訴訟程序不同，使兩者並行，將更增困擾： 憲法第七十七條明定行政訴訟與懲戒不同。法律所定之行政訴訟機關（行政法院）與懲戒機關（公務員懲戒委員會）亦屬各別。而依前述憲法規定之權力分配，關於公務員之保障，僅限於懲戒始須經司法程序。其程序為懲戒程序，而非行政訴訟程序。若同屬懲戒性質之處分，既認其為「司法處分」應依懲戒程序進行司法程序，又認其為「行政處分」可依行政訴訟程序進行司法程序，是同屬司法程序又一分為二。憲法之根據何在？兩者裁斷各異時（例如行政訴訟結果，認為不應「免職」，而同一事實，由監察院提起彈劾後，又經懲戒機關予以「撤職」或其他與行政訴訟結果相異之處分），解決「一錯兩懲」之法律途徑又何在？現行公務員懲戒法之撤職規定與公務人員考績法之記二大過免職規定並存，困擾巳多。乃反變本加厲，使兩者並行，直認後者為可依行政訴訟程序救濟之「行政處分」，導致司法程序二元化，勢必更增困擾。與其如此，何不採用「司法權」（POWER ）與「司法功能」（FUNCTION）分開之理論，認此記二大過免職之處分，為行政機關分擔部分「司法功能」之結果，最後應經懲戒公務員之司法程序覆議，始無違憲，以落實司法程序一元化？ 五、年終考績丁等免職，與專案考績記二大過免職，兩者性質不同，不應混為一談： 常任文官制度之建立，有其政治的、歷史的、社會的、心理的諸般因素，過程至為複雜而艱辛。其目的在使善善能用、惡惡能去；確保政府為民服務之品質。激發個別之「服務能」，交互發生相乘之效果，而化合為政府整體之「總服務能」。猶之細胞與身體之關係，實一有機之組織。公務員之考績，乃此組織自我調適之機能表現。有「去腐生新」之生化作用，非外力所宜干擾。而此考績，為憲法第八十三條所明定，亦非公務員所能避免。既有考績，必有優劣之差別；優劣乃決於受考績人一年之內服務品質之質值。有優劣，則有獎懲；就懲而言，包括淘汰懲之丁等免職在內，此見於公務人員考績法年終考績之規定。至該法另設專案考績之規定，則係針對特定事故論其功過；與其人服務品質之質值，並無關連。服務品質之質值高者可能因特定事故而記大過，質值低者亦可能因特定事故而記大功。是以專案考績，名為考績，實非考績，就懲而言，應為懲戒無疑。年終考績丁等免職與專案考績二大過免職，兩者性質不同，顯而易見。本案聲請人係因記二大過免職案而聲請解釋，初不涉年終考績非因記二大過而列丁等免職之問題。而通過之解釋文，似將兩者混為一談，恐有「訴外裁判」之嫌。 不同意見書： 　　　　　　　　　　　　　　　　大法官 李志鵬 李鐘聲 本件聲請憲法解釋案件，原提審查報告之解釋文及解釋理由書草案，符合憲法。茲引其文，並分別就多數意見通過之解釋文說明個人之不同意見如後。 解釋文 人民經國家任用為公務員者，同時具有公務員身分及人民身分。公務員因人民身分受中央或地方機關之行政處分時，如認為違法或不當，致損害其權利或利益，自得依訴願法訴願及再訴願。如因公務員身分受免職處分時，除得依公務人員考績法向上級機關申請復審及向銓敘機關申請再復審，以謀救濟外，不得依訴願法訴願及再訴願。依法派任之中小學教職員，受有俸給，受公務人員法規之保障，為公務人員服務法上之公務員，聘任之教職員則否。行政法院四十年判字第十九號判例、五十一年判字第三九八號判例、五十三年判字第二二九號判例，五十四年裁字第十九號判例及五十七年判字第四一四號判例，符合上開意旨，與憲法第十六條並無牴觸。 解釋理由書 人民有應考試、服公職之權利。人民經國家任用為公務員者，同時具有公務員身分及人民身分。公務員因人民身分受中央或地方機關之行政處分時，如認為其處分違法或不當，致損害其權利或利益，應受憲法第十六條之保障，受處分人得以人民之身分，依據訴願法規定訴願及再訴願。例如稅捐稽徵機關，對於公務員因申報所得稅漏報所得，處以罰鍰，受處分人係因人民納稅義務而受行政機關處分，與公務員身分地位無關。受處分人如認為稅捐稽徵機關處分違法或不當，致損害其權利或利益，自得以人民之身分依訴願法規定訴願及再訴願，以謀救濟，自為法之所許。至於因公務員身分受主管機關或上級機關之免職處分時，除得依公務人員考績法之規定向上級機關申請復審，如對復審結果仍不服時，得向銓敘機關申請再復審，以謀救濟外，不得以人民身分對主管機關或上級機關之免職處分，依訴願法規定訴願及再訴願。依法派任之中小學教職員，受有俸給，並受有關公務人員法規之保障，為公務人員服務法上之公務員，聘任者則否。此種教職員對於主管機關或上級機關免職處分之救濟，與公務員同。除得依相關考績法規向上級機關申請復查及向銓敘機關申請再復審外，不得以人民身分依訴願法規定訴願及再訴願。行政法院四十年判字第十九號判例、五十一年判字第三九八號判例、五十三年判字第二二九號判例及五十四年裁字第十九號判例及五十七年判字第四一四號判例與上開意旨相符，與憲法第十六條保障人民之訴願權及訴訟權之規定，並不牴觸。 說明（一）　　　　　　　　　　　　　　　　大法官　李志鵬 本席不同意多數意見對於本案所作之解釋，特依大法官會議法第十七條之規定，提出不同意見書，述理由如左： （一）多數意見忽視憲法第八十三條賦予考試院之職權。 中華民國憲法第八十三條規定：「考試院為國家最高考試機關，掌理考試、任用、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事項」。由斯可知公務人員考績及保障，係憲法明文賦予考試院之職權。自憲法公布施行以來，考試以外之四權對此規定向無異議。又憲法稱考試院為國家最高考試機關，係指在憲法賦予職權範圍內考試院所作之決定，為最後決定，無論行政、立法、司法及監察均無干預之權。考試院為行使其法定職權，特設考選部及銓敘部（考試院組織法第六條）。公務人員考績法為考試院所主管之事項（考績法第二十四條、第二十五條）考績應本綜覈名實，信賞必罰之旨，作準確客觀之考核（考績法第二條）。各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關首長覆核後，送銓敘機關核定（同法第十四條）。各機關應設考績委員會，其組織規程由考試院定之（同法第十五條）。年終考績列丁等或專案考績記二大過受免職處分人員，得向本機關或上級機關申請復審。並得向銓敘機關申請再復審。（同法第十七條第一項）。銓敘機關認為原處分理由不充足時，應通知原核定機關撤銷原處分或改予處分（同法第十七條第一項）。中華民國憲法賦予考試院掌理公務人員考績及保障之特權。考績法賦予銓敘部對各機關免職處分之考績予以通知原機關撤銷或自行改予處分之權，是本保障受考績人之旨，制衡中央及地方各機關考績權之優良制度。藉以避免權力濫用。此項制度，係依據孫中山先生創立中華民國之遺教而定（中華民國憲法前言）與三權憲法國家以司法權制衡行政權之制度不同。本案多數意見所著解釋文，係仿照少數三權憲法國家之理論，圖以司法權制衡中央及地方機關之考績權，允許受免職處分人員得不理會考試院銓敘機關所作之最後核定，直接向司法機關，以訴訟請求救濟。換言之，即允許受免職處分人員得依行政訴訟法之規定，以原考績機關為被告，向行政法院提起請求撤銷原考績機關處分及損害賠償之訴（行政訴訟法第二條及第九條）。此項解釋，非僅從根本動搖現行人事制度，而且澈底剝奪憲法第八十三條賦予考試院之法定職權，有損五權憲法之體制，後果嚴重，令人引以為憂。本席難以緘默，此其一。 （二）考績法為增進公共利益，淘汰庸劣，特設免職之規定，為憲法第二十三條所許。 中華民國憲法第十八條固規定人民有應考試服公職之權。惟人民經任用為公務員者，已非單純之人民，同時具有公務人員身分。中華民國憲法除司法官外，並不保障所有公務人員終身任職。立法機關自得依憲法第二十三條之規定，為維持社會秩序或增進公共利益所必要，制定法律規定在一定條件下，對公務人員為免職處分，例如公務人員任用法第十一條及第三十條，教育人員任用條例第三十條及警察人員管理條例第二十九條等免職之規定均是。查考績法第七條規定：考績甲等，晉本俸一級，並給予一個月俸額之一次獎金；乙等，晉本俸一級；丙等，留原俸級；丁等，免職。第十二條規定；專案考績：一次記二大功者，晉本俸一級，並給與一個月俸額之獎金；一次記二大過者免職。考績法將獎勵與懲罰並列，其主旨在於鼓勵公務員盡忠職守，並淘汰庸劣，完全為維持社會秩序及增進公共利益所必要，與憲法第二十三條規定之本旨相符，豈能謂之為違憲！此其二。 （三）多數意見所作之解釋文前後相互矛盾。 多數意見所作解釋文第一段先稱：「依公務人員考績法及相關法規之規定對公務員所為之免職處分，直接影響其憲法所保障之服公職權利，受處分之公務員自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權利」，後段繼稱「至公務人員考績法之記大過處分，並未改變公務員之身分關係，不直接影響人民服公職之權利，上開判例不許其以訴訟請求救濟，與憲法尚無牴觸」。查公務人員考績法規定之免職處分，有年終考績免職及專案考績免職兩種，均以記大過為免職之基礎，多數意見既認為記大過為法所許，不牴觸憲法，又焉得指責免職處分牴觸憲法？免職處分係依附記大過而存在，記大過合憲，免職處分當然合憲，可見多數意見所著解釋前後相互矛盾，此其三。 （四）今後中央地方機關適用本院解釋，將無所適從。 按行政院五十一年判字第三九八號、五十三年判字第二二九號、五十四年裁字第十九號、五十七年判字第四一四號等判例，均係參照本院院字第三一一號：「下級官吏對於該管上級官廳就其監督範圍以內所發命令有服從之義務不得援引本法提起訴願」、院字第三三二號：「公務員對於主管官廳處分如有不服而呈明上級官廳雖非法律所禁止但不適用本法之規定」、院字第三三九號：「因官吏身分受行政處分純屬行政範圍非以人民身分因官署處分受損害者可比不得援引本法提起訴願」、院字第三四七號：「官吏受上級官吏處分不適用本法至補救辦法在關於公務員服務及保障各法規制定施行以前無條文可資依據」及院解字第二九八六號：委任之公立中小學教職員及縣立圖書館館長受有俸給者均為公務員服務法上之公務員其聘任之教職員則否」等號解釋而著。茲多數意見決定行政法院所為之上開判例與本件解釋意旨不符部分，應不再援用，而不變更本院上開與本件解釋牴觸之解釋，今後中央或地方機關適用本院前後相互矛盾之解釋，必將無所適從，此其四。 綜上所述，可見多數意見所著本件解釋，顯己剝奪憲法第八十三條賦予考試院之法定職權，誤解憲法第十八條及第二十三條之意義，解釋文前後矛盾，並與本院院字第三一一號、院字第三三二號、院字第三三九號及院字第三四七號等解釋牴觸，本席難甘緘默，特提不同意見如上，並請隨本件解釋一併公布。 說明（二） 　　　　　　　　　　　　　　　大法官 李鐘聲 按「大法官會議解釋案件，應參考制憲及立法資料」，係司法院大法官會議法第十二條之明文規定，自為大法官解釋案件所首應遵守之解釋方法。爰基於五權憲法原則，現行法律規定，及有關立法資料，對於大法官會議多數意見決議通過之本號解釋，提出不同意見書之說明，分述於後： 1五權憲法原則：國父首倡五權憲法，乃重要遺教之。故中華民國憲法前言謂：「依據孫中山先生創立中華民國之遺教，制定本憲法」。即係總說我國憲法之最高依據，憲法之所以規定行政、立法、司法、考試、監察五權之由來，以及五權憲法所具有平列地位分立職權之憲政體制與精神，較諸其他憲法國家採行政、立法、司法三權憲法者，並不相同。茲就司法、考試兩權而言，憲法第七十七條規定：「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判，及公務員之懲戒」。第八十三條規定：「考試院為國家最高考試機關，掌理考試、任用、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事項」。是司法與考試兩院，各具有相等地位及不同職權之明文，至考試院掌理之考績事項，公務人員考績法係屬基於憲法之專法，其第十七條規定：考績受免職處分人員，不服本機關核定者，得向其上級機關申請復審；不服本機關或上級機關復審之核定者，得向銓敘機關申請再復審。乃本號解釋以為公務員之申請復審及再復審，「相當於業經訴願、再訴願程序」，於法顯然無據。又進而解釋為「應許其提起行政訴訟」，以置銓敘機關之再復審核定權於行政訴訟之下，即變置考試院考績職權於司法院行政訴訟審判職權之下，司法院凌駕於考試院而上之，既與上述憲法明文牴觸，亦違五權憲法原則。 2 現行法律規定：公務人員之獎懲，關係政治良窳，國家盛衰，是以古今中外多法，殊途而同歸。我國現行法律中，關於公務員獎懲之規定甚多，內容紛繁，不一而足。茲就公務員受懲而言，公務人員考績法第十二條第一項第一款平時考核規定：懲處分申誡、記過、記大過；第二款專案考績規定：一次記二大過者免職。又第八條規定：年終考績列丁等（不滿六十年）者，免職。其第十七條規定：受免職處分人員不服者，得向本機關或上級機關申請復審，並得向銓敘機關申請再復審。易言之，公務人員受免職處分者，不僅得向其服務之行政機關系統申請復審，更得另向隸屬於考試院之銓敘機關申請再復審，已無行政機關所得而專擅之虞矣。此外，公務員懲戒法第九條第一項規定，懲戒處分有：撤職、休職、降級、減俸、記過、申誡等六種。第三項規定：九職等或相當九職等以下公務員之記過與申誡，得逕由主管長官行之。其第二十三條規定，受懲戒處分人，得聲請再審議。申言之，公務員有違法失職者，經監察或各院、部、會及主管長官移送公務員懲戒委員會審議，其本人得聲請再審議。完全循依司法程序，而獨立於行政機關之外。按公務人員考績法與公務員懲戒法，在我國往史中行之有年，至民國七十四、五年先後修正，成為現行新法律制度。在此之前，本院及行政法院之諸多解釋及判例，一直認為公務員受主管機關之行政處分者，不得對之提起訴願、行政訴訟。而自新法修正公布施行後，已得向上級機關申請復審，向考試院所屬銓敘機關申請再復審；公務員經主管長官移送懲戒者，則循司法程序，並得再審議，各有法律途徑可循，呈現煥然新法風貌，今非昔比。晚近以來，在三權憲法國家中，有若干國家將行政權之某些行政處分，納入於行政訴訟，而受司法權監督，藉防行政機關之專擅。此與我國現制相較研究，互有異同，古人嘗云：「三皇五帝之禮義法度，不矜於同，而矜於治」（莊子天運篇）。振古如斯，堪為今鑑。果如本號解釋，行政機關之免職處分，經銓敘機關再復審後，仍提起行政訴訟，此不特有損五權憲法之考試權，形同削足適履，而且對受行政處分人員，獨有受免職處分者得提起行政訴訟，亦顯失法律之公平性，並導使全部考績制度於割裂，值得省思。至於本院釋字第一八七號解釋，在其主旨係就「公務人員依法辦理退休請領退休金，………向原服務機關請求核發服務年資或未領退休金之證明，未獲發給者，在程序上非不得依法提起訴願或行政訴訟」。釋字第二○一號解釋係重申此旨：「公務人員依法辦理退休請領退休金，非不得提起訴願或行政訴訟。」乃僅就行政機關不發證明所為之解釋，其主旨如此而已（詳見該二號解釋文、解釋理由書及聲請人聲請書）。而與本號解釋損及銓敘機關法律規定再復審核定權暨考試院憲法規定地位與職權之情形，迥不相同，殊難以彼例此。 3 有關立法資料：本號解釋以公務人員受免職處分，仍認銓敘機關再復審之核定違法損害其權利者，得提起行政訴訟。又以免職處分實屬懲戒處分，公務員懲戒委員會主管懲戒事項，其權限應由有關機關作檢討調整，方符憲法第七十七條規定云云。第稽諸公務員懲戒法之修正草案資料，本院曾將草案分函行政院、考試院及監察院查照提出意見。草案總說明詳述增訂第二十條要旨：依憲法第七十七條規定，公務員之懲戒係司法權之範圍。現行公務人員考績法第八條，分類職位公務人員考績法第十二條因專案考績一次記二大過免職之規定，固有加強機關首長對屬員行政監督之作用，但究非司法權之作用，遇此情形，應許受處分之公務員於收受再復審決定書後，得依本法聲請審議，使最後仍能納入司法救濟程序，用以符合憲法規定，此條文字：「公務員因專案考績受記二大過免職處分，不服再復審之決定者，得於收受再復審決定書三十日內，向公務員懲戒委員會聲請審議」。行政院與考試院意見均認為本條應予刪除：行政院認為：「一、憲法第八十三條規定考試院為國家最高考試機關，有關公務員之考績，係考試院所掌理之事項，若將考績事項納入司法懲戒程序中，似有混亂司法、考試兩者之系統和權責之虞。二、依現行考績法規定，年終考績列丁等或專案考績受記二大過免職處分之公務員，不服免職之決定者得向上級機關及銓敘機關申請復審及再復審，對公務員已有相當保障，若將具有行政監督作用之專案考績結果，再予納入司法程序，本院（行政院）所屬機關咸認為勢將妨礙機關首長行使合法人事職權，且亦影響領導威信。三、按考績係本於監督權，其免職處分並無停止任用之規定，與懲戒法撤職有所不同，若增訂依考績法所為處分得聲請審議，則審議結果，究依考績法處理？抑依懲戒法處理？不無困擾。四、我國公務員懲戒法之基本立法精神，雖屬「寓保障於懲戒之中」，此觀之本法第一條之規定即至明顯，但懲戒法規定之內容，應以公務員懲戒有關事項為限，而不宜將具有行政監督作用之「考績」列為審議範圍，使得「懲戒法」變為「行政救濟法」之性質，兩者本質上即不相同，似不宜於本法中將專案考績列為審議對象。」考試院認為：「一、公懲會之審議程序較繁，所為之懲戒處分，時效不易配合行政之需要。二、宜加強行政監督權力，授予行政首長適當權責，以明快手段整肅政風，俾能提高行政效能。三、公務人員考績法及分類職位公務人員考績法第十六條，對於因專案考績免職人員已訂有復審、再復審之行政救濟程序。」監察院意見則認為：「本條規定與公務員考績法第八條、第十三條、以及分類職位公務人員考績法第十二條均有牽涉、似宜與有關機關加以協調」（詳見司法院史實記要第二冊第一○八一頁以下）。此條與立法院議決該法律案中未經通過，此事遂寢。公務員懲戒法於七十四年五月三日修正公布施行迄今，甫經三年，而今本號解釋之意旨，又躍然紙上，舊話重提，如出一轍。要言之，其問題關鍵為考試院銓敘機關之考績再復審核定權。司法院掌行政訴訟之審判及公務員之懲戒，前對再復審得向公務員懲戒委員會聲請審議之法案，諸院均不表贊成，今易以再復審得向行政法院提起行政訴訟之解釋，可乎？不可乎？云：「前車覆，後車戒」。宜有所思歟！ 總而言之，本號解釋為對行政法院判例中，關於公務員受免職處分者不得提起訴願、行政訴訟之部分，認為違憲，而不及於公務員受其餘之行政處分，由於此部分涉及憲法規定考試院所掌考績事項及基此規定制定之公務員考績法所規定銓敘機關考績再復審核定權，個人意見是解釋不得與憲法規定明文有所牴觸，提此不同意見書之說明。