臺北高等行政法院判決

110年3月24日辯論終結

原告

曾台安

原告

陳志成

原告

姜政焜

原告

葉高潔

原告

曾福

原告

陳清賢

原告

戴玉琴

原告

魏月嬌

原告

陳素清

原告

陳相進

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

複代理人

郭庠榛 律師

被告

新竹縣政府

代表人

楊文科（縣長）

訴訟代理人

許翔璽

訴訟代理人

許家銘

訴訟代理人

張維升

參加人

新竹縣竹北市公所

代表人

何淦銘（市長）

訴訟代理人

林士淳 律師

上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國108年5月28日環署訴字第1080013854號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：參加人為「新竹縣竹北市第六公墓公園化納骨塔新建工程」開發案（下稱系爭開發案）之開發單位，前經被告所屬環境影響評估審查委員會（下稱環評會）通過環境影響說明書審查結論，認應繼續進行第二階段環境影響評估，經被告環評會作成有條件接受開發之審查結論，並於民國87年7月2日以87府環一字第72138號公告系爭開發案審查結論在案。嗣因納骨塔骨灰收容量由原規劃19,500罐變更為100,416罐等之需求，參加人乃依據環境影響評估法（下稱環評法）第16條及環評法施行細則第37條規定，經由被告（民政處）函轉環境影響差異分析報告至被告。其後於107年8月20日經被告環評會107年第5次會議（下稱系爭環評會議）審查通過「新竹縣竹北市第六公墓公園化納骨塔新建工程第一次環境影響差異分析報告」（下稱系爭環差分析報告），並決議「同意本次所提環境影響差異分析報告」，案由被告以108年1月15日府授環發字第1088650010號函（下稱原處分）同意備查系爭環差分析報告定稿本。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠、環評法施行細則第38條第1項第1款不單純以「面積」而是以「規模擴增」達10%以上即認定會加重環境影響須重辦環評。興建納骨塔規模之計算，應綜合納骨塔建築物的棟數、樓地板面積與可容納放置納骨罈位數量來判斷，而非僅以土地開發面積做為判斷依據。本件變更後，可容納納骨罈從原來19,500罐，巨幅擴增為100,416罐。納骨塔建築物由1棟變2棟，原地上5層也增高為7層，開發之樓地板面積則從原來1,466坪，增加為2,852坪，系爭開發案變更後，其規模大幅擴增，確實遠遠超過原本10%以上。被告援引環保署107年5月22日環署綜字第1070039064C號令（下稱系爭環保署令），主張依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（下稱系爭認定標準）第33條規定，殯葬設施應否實施環評，是以面積大小為判斷依據，惟系爭環保署令不僅有悖文義解釋與體系解釋，且將有違環評法作為保護環境的預防機制的立法目的。而且，縱使不適用第1款，仍需檢核有無該當第2至5款的適用，最後仍可再評估是否啟動第6款的適用。

㈡、系爭開發案變更後，無論就其規模或水污染量、交通衝擊量、廢棄物數量及山坡地土方開挖量等均大幅增加，該當環評法施行細則第38條第1項第4款所定應重辦環評的事由。

㈢、原處分有判斷基於不完全資訊之違法。有關交通衝擊部分，於系爭環評會議，許多環評委員業已一再指摘。然均未見參加人有所提出或任何說明。被告卻逕於系爭環評會議當日作成審查通過之決議，足徵原處分顯有判斷基於不完全資訊之違法。有關污水排放大幅增量，對於鄰近受水體之影響為何，亦完全未見評估。違反環評法施行細則第37條之1第2項第6款應評估「開發行為或環境保護對策變更後，對環境影響之差異分析」之規定，原處分之判斷是基於不完全資訊之違法。

㈣、於系爭環評會議，環評委員業針對「水污染」、「交通影響」、「空氣污染」及「廢棄物」等環境因子，要求參加人應補充調查評估資料，這些事項均涉及環評法施行細則第37條之1第2項第6款所定「開發行為或環境保護對策變更後，對環境影響之差異分析」之法定應評估、審查項目。然在參加人尚未為任何資料之實質補充時，被告卻逕於系爭環評會議作成審查通過之決議。參加人對於系爭環評會議所提意見之回應說明補充資料，遲至107年9月10日始行提出，核其內容，如前所述均屬參加人依法應調查、評估及記載事項，絕非如被告所辯僅僅是定稿之細節內容。參加人於107年10月15日始將委員提問事項之補充資料納入環差分析報告修正稿中，顯見參加人之補充說明及補充資料均係在系爭環評會議後始提出，然被告卻不待參加人補充上開資料，逕於系爭環評會議當天強勢主導作成通過環差審查之決議，再事後採書面確認方式提請環評委員確認。依最高行政法院101年度判字第55號判決及102年度判字第120號判決意旨，環評委員會未就參加人重要之補正資料及說明為實質之合議及討論，卻採書面確認方式替代，違反環評法第3條應行合議制之立法目的及正當程序。

㈤、原處分僅記載參加人所提系爭開發行為第一次環境影響差異分析報告定稿本同意備查，同時請參加人依環評書件內容及審查結論切實執行並依環評法相關法規辦理，無論主旨或說明，均未有任何理由，如再連結到系爭環評會議決議，其所做會議紀錄僅抽象記載：「1.同意本次所提環境影響差異分析報告。2.委員、相關機關及民眾意見經開發單位於會中回復及承諾，業經本會確認，無須再另行開會審議，請開發單位將補充說明資料及承諾事項納入，並經委員確認後製作成定稿。3.經開發單位承諾施工階段優先使用符合規範之底渣再生粒料及再製水泥製品進行本案工程。4.請依歷次通過之環境影響評估書件內容及審查結論切實執行。」以及後面詳附各委員、相關機關及民眾所提充滿疑慮的問題，完全看不出有何支持其作成同意原處分之任何理由。行政機關如要主張享有判斷餘地，行政機關必須說理。於本案，就必須記載在委員審查意見仍有許許多多疑慮之下，委員會為何得以通過的判斷過程及理由，讓司法得以有無基於錯誤之事實認定或基於不完整資訊所做判斷等8項判斷基準加以審查，如僅有結論沒有理由，即應認其判斷屬恣意濫權。

㈥、並聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

㈠、依據系爭環保署令核釋環評法施行細則第38條第1項第1款規定，規模擴增適用於所有開發行為類別。本案依系爭認定標準第33條殯葬設施內容皆是以開發面積認定，本案開發面積之變動係因地籍重編重測後由2.6818公頃調整為2.686512公頃，未達規模擴增10%以上。本計畫之「規模」依據認定標準予以認定，尚非無理。

㈡、系爭環評會議之召集及決議程序均符合相關規定，其決議是參加人於完整回復委員及相關意見後始經共識決通過，並決議毋須再行開會審議，與原告所稱最高行政法院101年度判字第55號判決及102年度判字第120號判決意旨為完全不同之情況；至於定稿之細節內容再請委員協助「確認」，並非先前會議未有共識或結論，而係藉助委員專業使環評書件內容用自校對更精確（無誤），此為文書定稿程序之一環，環保署該等程序亦係由業務單位為之（如環境差異分析報告審查決議亦多為「請開發單位將補充資料納入定稿」），毋須委員再行開會審議，被告所為反而更為嚴謹。

㈢、參加人於系爭環評會議中回復委員審查意見、列席機關及旁聽民眾之意見內容，會中委員之提問經參加人逐項回覆說明後，未再提出反對或其他異議，顯見委員認定參加人所提之回復說明已足以供其審查判斷並勾選結論，環評相關法令亦無明文規定委員應以口頭或書面意見詳述其勾選結論之理由。被告依委員審查結論作成會議決議，參加人依會議決議將會議中所提之說明及承諾事項彙整成表後納入定稿本初稿，經與會委員全數確認無誤後，被告始同意定稿，並無任何違法情形。被告之環境影響評估審查委員會依據參加人於會中之回復說明及承諾（內容詳審查意見回覆表），作成同意通過之決議，被告依據會議決議及定稿確認結果作成原處分，絕無原告所稱僅有結論而無理由之情事。

㈣、並聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。

四、參加人則以：

㈠、本件並無違反環評法施行細則第38條第1項第1、4款規定之情形本件系爭開發行為乃納骨塔新建工程，有關開發行為之變更，對於規模擴增有無達10%以上一節，應以開發面積為判斷基礎，而非以納骨塔骨灰收容數量作為判斷標準。而本件開發行為變更之基地面積雖由地籍圖重測前之26,818平方公尺，變為26,865.12平方公尺，但計畫土地之地號及範圍均未改變，應無用地面積增加或開發規模擴增之情形，自無適用環評法施行細則第38條第1項第1款之可言。再者，本件開發行為變更，係為配合納骨塔增加收容使用量，變更後對於鄰近之生活、自然、社會環境或保護對象之影響，相較於變更前亦無加重影響之虞，此由參加人之前所提系爭環差分析報告，已就相關變更後之交通、水質噪音、廢棄物、空氣品質、環境生態等項目進行分析及評估可明，且經環評委員於系爭環評會議審查後，作出未達環評法施行細則第38條第1項第4款情狀之認定。是以，本件並無原告所指有違反環評法施行細則第38條第1項第4款之情形。

㈡、原處分並無判斷基於不完全資訊之違法參加人於系爭環評會議召開前已提出系爭環差分析報告，並於會議中除就環評委員所提意見，立即以口頭說明及回應外，並同意將承諾事項納入系爭環差分析報告定稿本，經環評委員當場討論，作出無須再另行開會審議之決定，此為當日亦有出席系爭環評會議之原告曾台安等人所明知，亦有系爭環評會議紀錄第9項決議第2點內載委員、相關機關及民眾意見經參加人於會中回復及承諾，業經本會確認，無須再另行開會審議，請參加人將補充說明資料及承諾事項納入，並經委員確認後製作成定稿等語。足見於系爭環評會議中環評委員即已就相關議題在答詢、審議過程中達成共識，並無原告所指稱未賦予環評委員有意見交流、集思廣益與交互論辯機會之情形。衡以環差報告之審核，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，自應承認行政機關就此事項之決定具有判斷餘地。則系爭環差分析報告之審查既非出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊，亦未違反一般公認之價值判斷，且其組織與程序亦均依相關法令規定辦理，環評委員會所為之專業意見及獨立判斷，復無不當連結之考量，更無違反平等原則等情事。而系爭環差分析報告定稿本乃係基於系爭審查會之決議所製作，內容均為系爭環評會議中已審議之事項。是以，原告指訴原處分有判斷基於不完全資訊之瑕疵云云，除與事實不符外，於法亦有未合。

㈢、並聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。

五、本院之判斷：兩造主要爭點在於：㈠、本件是否屬於環評法施行細則第38條第1項第1款所規定之規模擴增達10%以上，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估？㈡、本件是否屬於環評法施行細則第38條第1項第4款所規定之「計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞」，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估？㈢、原處分有無基於不完整資訊所做判斷之違誤？是否僅有結論而無理由之違法？環評會僅以事後書面審查確認而不再舉行會議進行討論，是否不符實質審查程序而違法？

㈠、本件屬於環評法施行細則第38條第1項第1款所規定之規模擴增達10%以上，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估１、相關法令：

⑴、依環評法第5條規定：「（第1項）下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。三、土石採取及探礦、採礦。四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。五、農、林、漁、牧地之開發利用。六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。七、文教、醫療建設之開發。八、新市區建設及高樓建築或舊市區更新。九、環境保護工程之興建。十、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。十一、其他經中央主管機關公告者。（第2項）前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」、同法第16條規定：「（第1項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」、環評法第31條規定：「本法施行細則，由中央主管機關定之。」

⑵、依環評法施行細則第1條規定：「本細則依環境影響評估法(以下簡稱本法)第31條規定訂定之。」、同施行細則第37條規定：「開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書、評估書內容或審查結論，無須依第38條重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關核准後，轉送主管機關核准。但符合下列情形之一者，得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關核准後，轉送主管機關核准：一、開發基地內環境保護設施調整位置或功能。但不涉及改變承受水體或處理等級效率。二、既有設備改變製程、汰舊換新或更換低能耗、低污染排放量設備，而產能不變或產能提升未達百分之十，且污染總量未增加。

三、環境監測計畫變更。四、因開發行為規模降低、環境敏感區位劃定變更、環境影響評估或其他相關法令之修正，致原開發行為未符合應實施環境影響評估而須變更原審查結論。五、其他經主管機關認定對環境影響輕微。」、同施行細則第38條第1、2項規定：「（第1項）開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：一、計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之十以上者。二、土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。三、降低環保設施之處理等級或效率者。四、計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。五、對環境品質之維護，有不利影響者。六、其他經主管機關認定者。（第2項）前項第一款及第二款經主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。」

⑶、開發行為環境影響評估作業準則第1條規定：「本準則依環境影響評估法第5條第2項規定訂定之。」、同準則第17條規定：「（第1項）開發行為對施工及營運期間所產生之點源及非點源污染，應予預防、管理並納入環境保護對策。廢（污）水應妥善處理，始得排放；其經前處理，排放至既有之污水下水道系統者，應附該有關主管機構之同意文件。自行規劃設置廢（污）水處理設施者，應併案進行評估、分析及影響預測。（第2項）開發行為產生之廢（污）水排放至河川、海洋、湖泊、水庫或灌溉、灌排系統者，應評估對該水體水質、水域生態之影響，並納入環境保護對策。（第3項）前項排放廢（污）水之承受水體，自放流口以下至出海口前之整體流域範圍內有取用地面水之自來水取水口者，應依開發行為類型、廢（污）水特性、承受水體用途及水質、廢（污）水處理設施之處理能力等因素進行分析及評估。」

⑷、系爭認定標準第1條規定：「本標準依環境影響評估法（以下簡稱本法）第5條第2項規定訂定之。」、系爭認定標準第2條規定：「本標準用詞，定義如下：一、興建：指開發單位向目的事業主管機關申請開發行為許可。二、擴建（含擴大）：指原已取得目的事業主管機關許可之開發行為，開發單位申請擴增其開發基地面積。三、重要濕地：指依濕地保育法評定公告之重要濕地及再評定前之地方級暫定重要濕地。四、水庫集水區：水庫指經經濟部公告者，其集水區分為第一級水庫集水區、第二級水庫集水區及攔河堰集水區。五、山坡地：指山坡地保育利用條例及水土保持法定義者。六、農業用地：指依區域計畫法劃定為各種使用分區內所編定之農牧用地、林業用地、養殖用地、水利用地、生態保護用地。七、都市土地：指實施都市計畫之地區。八、園區：指工業區、加工出口區、科學工業園區、環保科技園區、生物科技園區或其他供業者進駐從事生產、製造、技術服務等相關業務之園區。九、道路：指公路法規定之公路及其他供動力車輛行駛之路。」、系爭認定標準第33條規定：「殯葬設施之興建或擴建，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一、公墓興建或擴建工程，符合下列規定之一者：（一）位於國家公園。但申請擴建或累積擴建面積1000平方公尺以下，經國家公園主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。（二）位於野生動物保護區或野生動物重要棲息環境。但位於野生動物重要棲息環境，申請擴建或累積擴建面積1000平方公尺以下，經野生動物重要棲息環境主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。（三）位於重要濕地。

（四）位於臺灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之自然保護區。（五）位於山坡地、國家風景區或臺灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之一般保護區，其同時位於自來水水質水量保護區，申請開發或累積開發面積2.5公頃以上。

（六）申請開發或累積開發面積5公頃以上。二、殯儀館、骨灰（骸）存放設施興建或擴建工程，符合下列規定之一者：（一）第1款第1目至第4目規定之一。（二）位於海拔高度1500公尺以上。（三）位於山坡地、國家風景區或臺灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之一般保護區，申請開發或累積開發面積1公頃以上。（四）位於特定農業區之農業用地，申請開發或累積開發面積1公頃以上。（五）申請開發或累積開發面積2公頃以上。三、火化場之開發，符合下列規定之一者：（一）火化場興建工程。（二）火化場擴建工程，符合下列規定之一者：1.前款第1目、第2目規定之一。2.累積擴建面積1公頃以上。（三）新設火化爐。但於原開發基地以原規模汰舊換新方式設置者，不在此限。」

⑸、系爭環保署令核釋環評法施行細則第38條第1項第1款規定計畫產能、規模擴增或路線延伸10%以上者，其認定依下列原則辦理：(三)規模擴增適用於所有開發行為類別，所稱「規模」依系爭認定標準規定該開發行為類別應否實施環境影響評估之規模予以認定。例如旅館開發行為以開發面積認定；廢棄物處理場開發行為以開發面積及處理量認定；風力發電開發行為以設置之機組數目認定；遊樂區開發行為以開發面積認定。

２、經查

⑴、本件原開發內容之納骨塔（建築投影）面積原為1,372平方公尺，變更後為1,461.31平方公尺（系爭環差分析報告定稿本第3-17頁），僅增加約6%，但地表之承載量從1棟（地下1層、地上5層、突出物2層）變成2棟（均為地下1層、地上7層、突出物2層），總建築（樓地板）面積由1,466坪，增加為2,852坪（增加約1.9倍，計算式：2,852/1,466=1.9，小數點第2位以後四捨五入）（系爭環差分析報告定稿本第4-2頁），而清明節的尖峰人數卻由7,020人，增加至40,167人（增加約5.7倍，計算式：40,167/7,020=5.7，小數點第2位以後四捨五入）（系爭環差分析報告定稿本第4-4頁），此為本件之關鍵，不應以變更後開發內容納骨塔（建築投影）面積僅增加6%而忽略實際上規模之擴增。

⑵、此外，本件與計畫規模之土地面積重測無關，原計畫規模26,818平方公尺，變更後計畫規模為26,865.12平方公尺，變更原因雖記載為地籍重編、地籍圖重測（系爭環差分析報告定稿本第4-2頁），但不能因為變更前後土地重測面積增加未及10%（本案增加之幅度甚低：僅26,865.12/26,818=0.17%），作為判斷本件是否依環評法施行細則第38條第1項第1款重做環評之標準。也就是說，不能依據系爭認定標準第33條單純以面積為判準，否則僅屬形式上審認，而無實質之意義。被告、參加人雖以系爭環保署令認為應以開發面積認定規模擴增，但系爭環保署令並未直接規定本件納骨塔興建工程之開發行為以開發面積認定，而是規定「該開發行為類別應否實施環境影響評估之規模予以認定」，也就是應以規模予以認定，始符合環評法施行細則第38條第1項第1款之意旨，既然第1款是規定規模擴增，自無將規模予以限縮為面積之理。故被告、參加人上開主張，與環評法施行細則第38條第1項第1款、系爭環保署令並不相符，自無可採。

⑶、又查，關於建築高度之限制，依建築技術規則建築設計施工編第268條第1項規定，建築物高度除依都市計畫法或區域計畫法有關規定許可者，從其規定外，不得高於法定最大容積率除以法定最大建蔽率之商乘3.6再乘以2，即120/40×3.6×2=2.16公尺（即2,160公分）（興辦事業計畫書第14頁）。但依照興辦事業計畫書附件三建築書圖之圖號A4-01.1【①A棟橫向剖面圖、②B棟橫向剖面圖】所示，本件建築物在設計上，由1棟5層變成2棟各7層，每層樓320公分，7層樓共計2,240公分，已經超過建築高度之限制2,160公分（如經地面算起，兩棟建築均超過80公分），所以，參加人關於1樓高度沉潛於B1的部分（分別為95.2公分、89.3公分），A、B棟自GL（Ground Line）地面線算起建築高度，已經用盡，各差距法定限制，僅約為15公分、9公分；而建築之投影面積，僅增加6%【實質意義就是實際使用於建築之土地，僅增加6%，但土地承載量卻大幅增加，建築承載約2倍，而尖峰使用人數約5.7倍。就土地之尖峰承載量前後建築之差距2×5.7/（1+6%）=10.75倍。】，足見土地之負擔，嚴重失衡。

⑷、而這2棟建築物是位於台階地形上，低台階之B棟建築之3樓與高台階之A棟建築之1樓高度相當，若為同一結構體之設計，而使結構承載及剪力（剪力是一組未對正的力，將物體一部份推往一個方向，另一部份推往相反方向。若力是指向彼此的方向，此為壓縮力，不是剪力。像一疊撲克牌，在其上方施力使牌往右，下方施力使牌往左，撲克牌即承受了剪力。）分擔者，則為一棟建築，而其樓高應屬9樓，則其建築高度必然超過山坡地建築之高度限制。故參加人之規劃設計仍維持2棟7樓而採約1公尺之1樓空間沉潛於B1之設計，讓建築高度幾乎用盡，但結構體並未共用，因此形式上仍屬合法。若本案A、B棟僅屬圖示上未臻詳盡（若扣除沉潛之95.2公分、89.3公分，則各棟均符合建築高度之限制）。就要補充說明將近1公尺之高低落差，建築與路面間如何銜接？此部分也許是建築時始有必要處理之事項。但兩棟建築中有空橋相連（換言之，結構各雖自獨立，所以得避免建築高度逾越法定限制，但卻以空橋連結之方式，達成共通使用之目的。），這個空橋之設計是否為違章建築是否適法而安全，則有檢視其安全性並確認其合法性之必要。又若為兩棟建築，則其間是否應有防火巷之設計，該防火巷之基本寬度，及該防火通路是否應考量設置貫通式或連結不同出入之消防車道，由變更後全區配置圖（系爭環差分析報告定稿本第3-18頁）而言，似乎並未為兩棟建築之防災通道設計與規劃。則綜合管理計畫中緊急應變計畫之防火計畫，依系爭環差分析報告定稿本第8章之敘述，就此均未著墨。因此，就開發規模變更之環境差異分析而言，應屬嚴重不足。

⑸、建築物高度限制是有緊急應變之考量，事關公益，尤其是變更前實際建築之位置相當之下，建築投影面積原為1,372平方公尺，而後為1,461.31平方公尺，僅增加6%，但地表之承載量從1棟5樓變成2棟各7樓，樓地板面積由1,466坪，增加為2,852坪（約1.9倍），而清明節的尖峰人數卻由7,020人，增加至40,167人（約5.7倍），開發行為之變動就土地之尖峰承載量前後建築之差距約10.75倍；參照環評法施行細則第38條第1項第1款（本案情節是土地承載量最大尖峰狀況為超過10倍；自不容經主管機關及目的事業主管機關之同意，而認為規模變更10倍以上，亦得經上開同意而免再做環評。）而言，早已是10%的100倍，既然兩造及參加人均認同不能因單純土地重測，作為是否有環評法施行細則第38條第1項第1款之判準（本院卷二第467頁第28行-第469頁第10行）；本件自當參酌環評法施行細則第38條1項第1款以建築物之變動為實際開發行為之變動幅度，並認定為超過10%以上之變動（本院卷二第287-291頁，幾乎每位審查委員均指出開發行為變更之幅度，前後差距甚大。明確表示變動差異如此之大，是否僅提出環差分析即可？就此適法性存疑之審查委員，亦有數名。），而依環評法施行細則第38條第1項第1款之規定重辦環境影響評估。

㈡、本件屬於環評法施行細則第38條第1項第4款所規定之「計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞」，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估

１、查，本件開發行為對於環境所生影響，其中：

⑴、水污染排放量方面：開發行為變更前，預估到納骨堂祭拜最高峰人數為7, 020人，評估產生污水量為17.55CMD；開發行為變更後，由於大幅擴增塔位，預估最高峰祭拜人數為40,167人，評估產生污水量大幅增為100CMD（系爭環差分析報告定稿本第4-4頁），兩者差距為：100/17.55=5.7倍，增加幅度甚鉅。

⑵、交通衝擊方面：開發行為變更前，預估尖峰祭拜人數為7,020人，評估尖峰小時車數為351輛；開發行為變更後，尖峰祭拜人數擴增為40,167人，尖峰小時交通量為1,517pcu/hr（系爭環差分析報告定稿本第4-4至4-5頁），兩者差距為：1,517/351=4.3倍，對鄰近道路之交通流量造成明顯加重之衝擊。以鄰近康樂路、德昌街及鳳岡路一段而言，其假日晨峰及昏峰時段道路服務等級分別為E至D級（康樂路）、C至B級（德昌街）及C至B級（鳳岡路一段）（系爭環差分析報告定稿本第6-4頁），而系爭開發行為變更後，因交通流量大增，康樂路之服務等級均降為E級、德昌街均降為D級、鳳岡路一段亦均降為D級（系爭環差分析報告定稿本第6-10頁），且其道路V/C值（即汽車當量數除以道路容量之比值）均明顯呈現惡化狀態（系爭環差分析報告定稿本第6-4頁、6-10頁之對照）。

⑶、廢棄物數量方面：以每人0.5公斤計算每日垃圾產生量（系爭環差分析報告定稿本第6-23頁），開發行為變更前，預估尖峰祭拜人數為7,020人，以每人產生0.5公斤廢棄物計算，產生量為約3.5公噸；開發行為變更後，預估尖峰祭拜人數達40,167人，以每人0.5公斤計算，產生廢棄物數量將增為約20公噸。兩者相差約為6倍，可謂大幅增加。

⑷、水土保持方面：開發行為變更前，原預估基地挖方量為5,515.6立方公尺（含水土保持工程在內）；開發行為變更後，因水土保持工程已經完成，未來建築工程之挖方數量估計為10,023立方公尺（系爭環差分析報告定稿本第4-3頁），即增加大約1倍。由於系爭開發行為位於山坡地，倍增的土石挖方對於該處山坡地之邊坡穩定與水土保持之衝擊須更為審慎考量。參以108年5月17日至月底間，因多日豪大雨曾多次造成本開發案附近（最近距離約200公尺）的鳳崎步道連續多點坍方與土石流（本院卷一第170-183頁），本開發案基地既位於鳳崎步道入口處山坡地（系爭環差分析報告定稿本第3-18頁），其倍增的挖方土石噸數，以及砂石車的密集載運往來，勢將更加重影響周邊水土保持安全。

２、綜上，本件在水污染排放量、交通衝擊、廢棄物數量、水土保持方面，有上述數以倍計之增加，其對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，明顯有加重影響之虞，自應屬於環評法施行細則第38條第1項第4款所規定之情形，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估。

㈢、原處分是基於不完整資訊所做判斷、僅有結論而無理由、環評會僅以事後書面審查確認而不再舉行會議進行討論，不符實質審查程序而違法

１、按「…自環評法第1條、第3條第1項、第5條第1項、第6條第1項、第7條、第8條、第14條第1項、第16條及第17條等規定可知，我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。此乃重大開發案對環境往往影響深遠，對環境造成危害具有持續性及累積性，其危害程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，唯賴法定之環境影響評估程序及環評審查會內具各項專業委員予以把關，甚至連法院對此部分之判斷，亦給予一定程度之尊重。而自環評法施行細則第37條及第38條規定可知，開發單位依環評法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，而涉及環境保護事項之變更者，有必須重新進行環境影響評估、應提出環境影響差異分析報告或檢附變更內容對照表3種情形。環評審查會對申請變更環境影響說明書或評估書內容之審查，可說是環境影響評估之延續，亦是有賴法定程序及具各項專業委員予以把關，法院對此部分之判斷，亦給予一定程度之尊重。法院對環評審查會關於環境影響評估審查之尊重，是承認其判斷餘地。然而對行政機關之判斷餘地，於行政機關之判斷有恣意濫用或其他違法情事時，得予撤銷或變更，其情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，例如平等原則等。上開例示法院可審查之情形，大部分以存在行政機關進行判斷作成結論之理由時，法院始有可能審查。此理由存在之要求，可以在法院降低對行政機關判斷餘地審查密度之同時，擔保行政機關判斷之正確性。苟行政機關進行判斷僅有結論而無理由，法院根本無從審查該判斷有無上開例示或其他恣意違法情事，舉輕以明重，此際自應認行政機關之判斷出於恣意濫用而違法。環評審查會對環境影響評估之審查，既承認其有判斷餘地，應要求其判斷存在理由。此項理由至少是可自環境影響評估之審查過程可知得其審查結論之依據，否則法院無從審查其判斷有無上述例示或其他法院可審查之瑕疵。欠缺理由之環評審查結論，即屬判斷出於恣意濫用而違法。」（參照最高行政法院103年度判字第66號判決意旨）２、又按最高行政法院101年度判字第55號判決意旨略以：環境影響評估委員所提之審查意見「亦或屬前揭環境影響評估法第6條第7款『預測開發行為可能引起之環境影響』或同條第8款『環境保護對策、替代方案』之環境影響說明書應記載且為環境影響評估審查委員會應討論、審查並決議之事項，惟上開審查會議結論10.列為通過環境影響評估審查之條件－亦即由開發單位將該次審查委員會所提意見納入環境影響說明書修正報告並送委員確認，而未將修正後之環境影響說明書提由環境影響評估審查委員會開會討論、審查、決議，其程序同有未合。」最高行政法院102年度判字第120號判決意旨略以：「又依環評法第3條第3項授權訂定之行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程第9條規定：『本會之會議應有全體委員過半數之出席始得開會；應有出席委員過半數之同意始得決議，正反意見同數時，由主席裁決之。前項會議，專家學者委員應親自出席，不得代理。』，可知環境影響評估審查委員會係採合議制方式作成意思決定，以普通多數決原則通過決議，並無規定委員得個別以書面確認之方式代替，乃係以全體委員過半數以上出席共同審查所有提出之資料，經過意見交換後，而形成決策，如以委員個別為書面資料之形式審查，再個別表示意見，將使『意見交流、集思廣義、交互辯證』之合議制精神蕩然無存，有違環境影響評估法第3條規定要求主管機關應設環境影響評估審查委員會審查之規範目的。」

３、查，系爭環評會議紀錄九、決議雖記載：「1.同意本次所提環境影響差異分析報告。2.委員、相關機關及民眾意見經開發單位於會中回復及承諾，業經本會確認，無須再另行開會審議，請開發單位將補充說明資料及承諾事項納入，並經委員確認後製作成定稿。3.經開發單位承諾施工階段優先使用符合規範之底渣再生粒料及再製水泥製品進行本案工程。4.請依歷次通過之環境影響評估書件內容及審查結論確實執行。」（本院卷一第54頁）惟查：

⑴、多位環評委員於系爭環評會議提出甚多疑問，在交通衝擊方面包括：停車場面積與停車位數量與改善方案、規劃動線、施工及營運（尤其清明節）期間的道路服務狀況、請確認整體交通負荷及疏運規劃、應有較具體之解決方案等語（系爭環差分析報告定稿本附錄五-1至五-21頁）。參加人於107年9月10日書面回覆意見補充說明初步選定蓮花寺停車場及竹北後火車站停車場作為接駁區及規畫接駁專車，家屬車輛集中在規劃停車區域，再搭乘接駁專車進入計畫區，將協調鄰近可釋出之停車空間，包括范廚師餐廳停車場約100台、天德堂停車場50台、新竹貨運停車場約100台、蓮花寺停車場150台、鳳岡國中提供接駁計畫所需空間等（系爭環差分析報告定稿本第7-2頁、附錄五-1）。惟上開范廚師餐廳、天德堂、新竹貨運、蓮花寺等之停車空間均屬私人產權且均是供其顧客或參拜民眾所使用，如何能確保可以釋出供本件開發行為使用？且環評委員於審查會議已要求參加人應再與詳細規劃接駁公車及取得相關單位同意書，例如吳玉琛委員提及「是否有明新科大的同意書？」、陳鴻輝委員提及「另補充科大同意借給祭祀期間（2天嗎？）520個停車位之租借合約」、賴以軒委員提及「取得相關單位同意書」等（系爭環差分析報告定稿本附錄五-1、3、4、6），然在欠缺上開資料或說明之下，儘管眾多環評委員都對交通問題提出許多質疑，但系爭環評會議仍於審查會議當日即作成審查通過之決議，足證系爭環評會議之決定顯有判斷基於不完全資訊之違法。環評會僅以事後書面審查確認而不再舉行會議進行討論，使「意見交流、集思廣義、交互辯證」之合議制精神蕩然無存，有違環評法第3條規定要求主管機關應設環境影響評估審查委員會審查之規範目的。縱使參加人已依委員意見提出部分的補充、說明，委員閱覽後亦已同意，但由於未經實質合議審查，其同意備查系爭環差分析報告定稿本容有瑕疵。

⑵、關於變更後產生之污水排放，對於水體水質之影響程度，完全未見評估，可證原處分有判斷基於不完全資訊之違法：

①、按「依前條提出環境影響差異分析報告，應記載下列事項：…六、開發行為或環境保護對策變更後，對環境影響之差異分析。」、「開發行為產生之廢（污）水排放至河川、海洋、湖泊、水庫或灌溉、灌排系統者，應評估對該水體水質、水域生態之影響，並納入環境保護對策。」環評法施行細則第37條之1第2項第6款及環評作業準則第17條第2項定有明文。可知參加人應就開發行為變更後內容對環境之影響，進行差異之分析，此為法定應評估事項。

②、經查，依參加人對於污水方面之評估，僅記載系爭開發行為變更後，平常日之污水處理量由17.55CMD增為23.92CMD，將設置預鑄式污水處理槽2座（20CMD+5CMD），處理後排入基地內排水溝，最後排至水圳，「平常日最大排入水量為25CMD，對照貓兒碇圳監測水量約18,144CMD，預期營運期間平常日放流水對承受水體影響不明顯。」（系爭環差影響分析報告定稿本第6-13頁）。然參加人對於污水排入貓兒碇圳後，其對該受水體之「懸浮固體」、「化學需氧量」、「生化需氧量」、「氨氮」及「大腸桿菌群」等有關水質的數值為何？都欠缺評估資料與數據，實不知其如何得出「營運期間平常日放流水對承受水體影響不明顯」之結論。又參加人雖於系爭環差分析報告定稿本記載處理後放流水質：（生化需氧量）BOD< 50mg/L、（懸浮固體）SS< 50mg/L、（化學需氧量）COD< 150mg/L，但並未說明是平常日或尖峰日之數值，也未舉出任何證據說明如何能使排放污水達到該數值（系爭環差分析報告定稿本附錄五-13）。

③、參加人另預估尖峰日產生污水排放量為96CMD，「其中25CMD由建築物污水處理槽處理，剩餘約有71CMD污水將規劃設置流動廁所收集，流動廁所定時由承攬商清運離開園區，不可洩放至路側溝，故祭祀期間污水對受水體影響與平常日相同」等語（系爭環差影響分析報告定稿本第6-14頁）。但參加人對於該71CMD污水由承攬商排放於何處？對所排入之受水體影響又為何？也完全未見有任何評估。

④、本件既然欠缺開發行為產生之廢（污）水排放對受水體水質、水域生態之影響評估，以致不知平常日污水對受水體之各項水質監測數據之影響為何；對於尖峰日由承攬商外運之廢污水之去向及排放點也未予規劃。然在欠缺上開資料或說明之下，但系爭環評會議仍於審查會議當日即作成審查通過之決議，足證系爭環評會議之決定顯有判斷基於不完全資訊之違法。環評會僅以事後書面審查確認而不再舉行會議進行討論，使『意見交流、集思廣義、交互辯證』之合議制精神蕩然無存，有違環評法第3條規定要求主管機關應設環境影響評估審查委員會審查之規範目的。縱使參加人已依委員意見提出部分的補充、說明，委員閱覽後亦已同意，但由於未經實質合議審查，其同意備查系爭環差分析報告定稿本之程序容有瑕疵。

４、系爭環評會議雖作成通過之決議，僅要求事後補提資料供委員確認即可，但其既然是基於不完全之資訊所為之決定，且不再召開環評會議續行討論而違反合議制精神，均如前述，系爭環評會議之會議紀錄既未載明在環評委員提出眾多疑問之情形而未獲完整答覆之下，是以何種理由做成同意所提系爭環差分析報告之決議，可知系爭環評會議做成決定實屬僅有結論而未附理由，其決議有明顯瑕疵。而由被告提供的「委員意見答覆確認單」，其上僅有「補正回應情形已符規定或足供審查判斷所需資訊」、「前次意見（含結論）尚須補正，補正意見如下：」（本院卷一第394-396頁），以及所有環評委員均勾選「補正回應情形已符規定或足供審查判斷所需資訊」，卻未加註任何理由。更足以認定環評委員「補正回應情形已符規定或足供審查判斷所需資訊」實屬未附理由。被告訴訟代理人所認為的理由，是指系爭環評會議決議2「委員、相關機關及民眾意見經開發單位於會中回復及承諾，業經本會確認，無須再另行開會審議，請開發單位將補充說明資料及承諾事項納入，並經委員確認後製作成定稿。」（本院卷二第113頁），然會議當天既然欠缺眾多須補正資訊與資料，環評會卻仍做成同意系爭環差分析報告之決議，此即顯示系爭環評會議欠缺作成判斷之理由，而直接給予同意之結論。綜上，可知原處分是基於不完整資訊所做判斷、僅有結論而無理由、環評會僅以事後書面審查確認而不再舉行會議進行討論，不符實質審查程序而違法。被告因此做成同意備查之原處分，亦屬違法。

㈣、被告及參加人之主張均不可採

１、被告及參加人雖主張依系爭環保署令、系爭認定標準第33條殯葬設施內容皆是以開發面積認定，本案開發面積之變動係因地籍重編重測後未達規模擴增10%以上。但環評法施行細則第38條第1項第1款既規定規模擴增而非面積增加，系爭環保署令也是重申規模擴增，並未將規模擴增窄化為面積增加，其所例示者也未包括本件興建納骨塔事業在內，故被告與參加人逕行將規模擴增窄化為面積增加，實屬誤解法令而無足採。

２、雖然系爭環評會議結論認為毋庸再額外舉行環評會議，只需以書面補正送請委員確認通過即可。但事實上參加人直至系爭環差分析報告定稿本仍未完全依據環評委員之意見補足資料或說明，以致系爭環評會議是在資訊不足之情況下做成決定，已屬違法。況環評會並未就所質疑的水污染排放量、交通衝擊、廢棄物數量、水土保持、空氣污染等方面的補正說明資料或尚未補正的部分，繼續召開審查會議，僅以事後書面審查勾選確認，使得『意見交流、集思廣義、交互辯證』之合議制精神蕩然無存，不符環評法第3條設置環境影響評估審查委員會審查之規範目的。且實質合議之審查所發揮之功能，並不是個別委員單獨書面確認所能達成，足證其同意備查系爭環差分析報告定稿本之程序確有瑕疵。

３、關於被告及參加人主張參加人於系爭環評會議已逐項回復委員審查意見、列席機關及旁聽民眾之意見，未再提出反對或其他異議部分。惟系爭環評會議之會議記錄完全欠缺參加人於會中之回復及承諾（本院卷一第54頁），而審查委員、民眾、相關機關提出了眾多質疑與審查意見（本院卷一第56-74頁），是需要進一步計算、修正數據、另行評估規劃、以及提出涉及第三人的同意文件，性質上並非參加人可以在會議中提出立即的回覆，故被告與參加人主張已經在系爭環評會議中逐項回復審查意見等語，並無證據可憑也與常情不符，實難採信。環評委員之提問，其中有部分需要另行規劃與研議後始能提出答覆者，性質上自無從當場回覆，則環評委員當場也無法再進一步提出其他質疑或異議。故被告及參加人主張審查委員旁聽民眾未再提出反對意見等語，亦無可採。

㈤、綜上，本件原處分已有上述違法，被告與參加人所辯均不足採。

六、系爭開發案有環評法施行細則第38條第1項第1款、第4款之事由，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估，系爭環評會議是基於不完整資訊所做判斷、僅有結論而無理由、環評會僅以事後書面審查確認而不再舉行會議進行討論，不符實質經由會議討論並決議之審查程序而違法，被告未能正確認事用法而作成原處分，應屬違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許，爰判決如主文。

七、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提證據，經核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭