臺北高等行政法院判決

109年5月14日辯論終結

原告

胡結金

訴訟代理人

陳鄭權 律師

訴訟代理人

詹立言 律師

被告

桃園市政府環境保護局

代表人

呂理德（局長）

訴訟代理人

林宗竭 律師

複代理人

林婉婷 律師

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服桃園市政府中華民國108 年8 月8 日府法訴字第1080165008號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、爭訟概要：緣原告為桃園市龍潭區新烏樹林段305 、305-4 及305-5 地號等3 筆土地（以下分別簡稱305 、305-4 、305-5 地號土地，並合稱系爭土地）之所有權人，桃園市政府農業局（下稱農業局）於民國107 年6 月5 日邀集被告等相關機關前往會勘，發現系爭土地遭回填土方，且下方仍有87年間所堆置之廢棄物，爰就涉及廢棄物清理法部分移由被告辦理。嗣被告於107 年9 月21日前往系爭土地稽查，並於前揭305-5 地號土地開挖2 處，發現土層下掩埋營建剩餘土石方、廢布、廢木材、生活垃圾等一般廢棄物，爰依廢棄物清理法第71條第1 項規定，以108 年5 月16日桃環事字第1080034536號函（下稱原處分），限期原告於108 年6 月30日前完成系爭土地廢棄物清理作業，並於清理前提出「棄置場址廢棄物清理計畫」報被告審核，逾期未清理完成，將依法強制執行。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

（一）主張要旨：

１、被告前於87年間已就原告所有系爭土地違反廢棄物清理法案件裁處罰款結案，當時被告即可命原告限期改善，但被告怠而不為，卻於20年後方以原處分命原告限期改善，足見被告就此命原告限期改善之公法上請求權顯已罹於行政程序法第131 條第1 項所規定之5 年時效而消滅。

２、系爭土地幅員廣大，原告實無可能日日巡視，惟被告並未敘明其如何竭盡所能追查污染行為人仍無法查明，亦未舉證原告長期有對系爭土地怠於注意或疏於管理之情事，亦即無法證明原告有「容許」或「重大過失」致廢棄物非法棄置於系爭土地，則被告逕依廢棄物清理法第71條第1 項規定命原告限期改善，顯有違反行為責任優先於狀態責任之法理，是原處分自屬違法。

（二）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明：

（一）答辯要旨：

１、系爭土地於87年間遭違法堆置之建築廢棄物，與被告107年間於系爭土地開挖後所發現之廢棄物，是否重疊，與原處分之適法性無涉：

⑴被告87年間所為之處分，係針對原告於系爭土地「堆置大量建築廢棄物」之事實所作成，而依行為時廢棄物清理法第7 條及第23條之規定辦理。而本件原處分則係因系爭土地疑似未經核准即非法回填土石方，而由相關單位於107年6 月5 日辦理會勘，發現系爭土地於87年間已遭堆置大量廢棄物，然現場因已使用黃土覆蓋，並多處種植水稻，已未見得廢棄物。嗣於107 年9 月21日進行305-5 地號土地之開挖，向下開挖4 米，寬度2 米，即發現有營建剩餘土石方、廢布、廢木材、生活垃圾等一般廢棄物。原告既為系爭土地所有權人，基於對物之支配力，就系爭土地之狀態所產生之危害，自負有排除危害之狀態責任義務。

⑵被告認定系爭土地於87年間所堆置之廢棄物迄未清理，且於107 年間仍有營建剩餘土石方、廢布、廢木材、生活垃圾等一般廢棄物遭棄置並非法掩埋之情事，而依廢棄物清理法第71條第1 項規定，以原處分限期命原告於108 年6月30日前完成廢棄物清理作業，並依行政院環境保護署（下稱環保署）所訂私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序（下稱系爭清理作業程序），請原告於清理前提出「棄置場址廢棄物清理計畫」報被告審核，逾期未清理完成，將依法強制執行，於法並無不合。

２、被告以原處分命原告限期清理系爭土地之廢棄物與公法上請求權無涉：廢棄物清理法第71條第1 項規定就不依規定清除、處理廢棄物之清除處理義務，其義務內容是以除去因違法所生危害狀態為目的，性質上應屬預防性（或管制性）之行政處分。是主管機關依廢棄物清理法第71條第1 項規定所賦與之權限，作成命清除、處理廢棄物或命提出廢棄物清理計畫之處分，係依法定職權命人民為一定作為義務，核屬行政機關依法令得逕行作成公權力行為之「權限」，屬公權力行為之行使，其性質與所謂「公法上之請求權」有別，自不能適用行政程序法第131 條所定公法上請求權消滅時效之規定甚明。

３、原告有廢棄物清理法第71條第1 項所規定之「重大過失」：按廢棄物清理法第71條第1 項規定之「重大過失」，應與民法之規定為相同解釋，係指顯然欠缺一般人之注意者而言。又原告就其所有之系爭土地，於87年遭堆置廢棄物並遭處罰後，仍無警覺，未以圍籬或立警告牌或經常巡查等積極行為維護及管理，致系爭土地長期遭人棄置並掩埋廢棄物，顯然欠缺普通人之注意，致其所有之系爭土地遭人違法棄置並掩埋廢棄物，依一般經驗法則，縱非故意，亦明顯具有重大過失；況被告於107 年會勘稽查系爭土地時，現場已使用黃土覆蓋，並多處種植水稻，係經開挖後方發現系爭土地遭掩埋大量廢棄物之情形，而該棄置及掩埋之廢棄物非長時間無法形成，原告既為土地所有權人，且於系爭土地種植水稻為積極使用收益，就該土地大面積遭掩埋廢棄物之事實，依一般經驗法則，難謂諉為不知。被告據此認定原告欠缺普通人之注意，致其所有管理之系爭土地遭人棄置掩埋廢棄物，明顯具有重大過失，而依廢棄物清理法第71條第1 項規定，以原處分命原告對系爭土地之廢棄物須負清理責任，於法自無違誤。

（二）聲明：原告之訴駁回。

四、爭點：

（一）本件有無公法上請求權因時效完成而當然消滅之情況？

（二）被告依廢棄物清理法第71條第1 項規定以原處分命原告於108 年6 月30日前清除系爭土地上廢棄物，逾期未清除，則依法強制執行，是否適法有據？

五、本院之判斷：

（一）前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有訴願決定（本院卷第23至27頁）、原處分（本院卷第29至30頁）、桃園市政府107 年6 月5 日會勘紀錄表暨會勘照片（訴願卷第43頁、第47至19頁）、被告107 年6 月5 日環境稽查工作紀錄表（訴願卷第45至46頁）、被告107 年9 月21日環境稽查工作紀錄表及現場照片（本院卷第87至93頁）、系爭土地登記第2 類謄本（本院卷第179 、181 、183頁）附卷可稽，自堪信為真實。

（二）按「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」「（第1 項）本法所稱廢棄物，指下列能以搬動方式移動之固態或液態物質或物品：……（第2 項）前項廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：指事業廢棄物以外之廢棄物。二、事業廢棄物：指事業活動產生非屬其員工生活產生之廢棄物，包括有害事業廢棄物及一般事業廢棄物。……」「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」廢棄物清理法第1 條、第2 條第1 項、第2 項及第71條第1 項分別定有明文。又環保署依廢棄物清理法施行細則第2 條規定之權限訂定系爭作業程序，其中就「限期清除處理」部分乃記載：「為確保分析棄置廢棄物種類及特性結果之正確性，及廢棄物清除、處理或再利用過程之妥適性與合法性，並確認完成清理之期程，清理義務人應提報清理計畫，載明棄置場址廢棄物清理完成之期程，並依地方主管機關核准之清理計畫執行後續清除、處理工作。」而系爭清理作業程序規定之內容核屬環保署依法律授權就其職掌事項所為細節性、技術性之行政規則，客觀上無違法律保留原則，被告自得據以援用。另所謂行為責任，係因行為導致公共安全或秩序產生危害而應負之責任；而所謂狀態責任，則係指物之所有人或對物有事實管領力之人，基於對物的支配力，就物之狀態所產生危害，負有防止或排除危害責任。廢棄物清理法第71條第1 項所定應負清除處理義務者，其中如事業、受託清除處理廢棄物者，因有不依該法規定清除處理廢棄物之行為，致產生危害，所應負者為行為責任；至同條項就土地所有人、管理人或使用人「因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地」者，應負清除處理之責任，乃係以其等因重大過失未維護照管土地，導致遭非法棄置廢棄物之危害，而負有排除危害之狀態責任義務。再者，廢棄物清理法第71條第1 項規定責令其清除、處理不依規定清除、處理之廢棄物之對象，除污染行為人外，尚及於容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人。適用時，固應以污染行為人為優先追索的對象，但污染行為人無法確定或不能追索時，即應由容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地之所有人、管理人或使用人負擔清除、處理之責任，並非必須找到污染行為人才能據以追索，且授予直轄市、縣（市）主管機關裁量權，依據調查結果，以最適當者，課予清除之義務（最高行政法院108 年度判字第135 號、106 年度判字第629 號判決參照）。又依廢棄物清理法第71條第1 項規定應由土地所有人、管理人或使用人負清除處理責任者，需具備之要件有二：其一為需於廢棄物棄置當時為該土地之所有人、管理人或使用人。另一為該土地之所有人、管理人或使用人主觀上需有「容許」或「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於其土地上。亦即土地之所有人、管理人或使用人，因其自身之「容許」或「因重大過失」行為，肇致廢棄物遭非法棄置於其土地上時，方負有清除處理之義務。而所謂重大過失，在廢棄物清理法或行政罰法、行政程序法相關法律並未明文規定，自應與民法規定之重大過失為相同解釋，係指顯然欠缺普通人之注意者而言（最高行政法院105 年度判字第537 號判決意旨參照）。

（三）經查，原告所有之305 地號（重測前為桃園縣龍潭鄉烏林段69地號，嗣並分割出305-4 、305-5 地號）土地因堆置大量建築廢棄物影響環境衛生甚鉅，經改制前之桃園縣政府於87年8 月5 日以府環四282493字第8700000732號函（下稱前處分）寄送原告，除通知原告改制前桃園縣政府將依行為時之廢棄物清理法第7 條、第23條規定辦理外，並依第23條規定限期原告於87年8 月20日前妥善完成改善，否則執行按日連續處罰等情，有前處分及照片3 張等件影本附卷可稽（參訴願卷第56至57頁、第63頁），且為原告所不爭執，自堪信為真實。又原告為系爭土地之所有權人，農業局嗣於107 年6 月5 日邀集被告等相關機關前往會勘，發現系爭土地遭回填大量土方，且下方仍有87年間所堆置之廢棄物，爰就涉及廢棄物清理法部分移由被告辦理。其後，被告於107 年9 月21日前往系爭土地稽查，並於305-5 地號土地開挖2 處（另305 、305-4 地號土地已種植水稻，故未開挖），向下開挖4 米，寬度2 米，經開挖點發現土層下掩埋營建剩餘土石方、廢布、廢木材、生活垃圾等一般廢棄物，乃依廢棄物清理法第71條第1 項規定，以原處分限期原告於108 年6 月30日前完成系爭土地廢棄物清理作業，並於清理前提出「棄置場址廢棄物清理計畫」報被告審核，逾期未清理完成，將依法強制執行等情，亦有桃園市政府107 年6 月5 日會勘紀錄表及會勘照片、農業局107 年6 月6 日桃農管字第1070019391號函及被告107 年6 月5 日、107 年9 月21日環境稽查工作紀錄表、會勘照片（參訴願卷第43至54頁）在卷足憑。是以，被告依廢棄物清理法第71條第1 項及系爭清理作業程序規定，以原處分限期原告於108 年6 月30日前完成系爭土地廢棄物清理作業，並於清理前提出「棄置場址廢棄物清理計畫」報被告審核，逾期未清理完成，將依法強制執行，於法即無不合。

（四）原告雖稱：被告就87年間所發現之廢棄物，於20年後方以原處分命原告限期改善，則被告之公法上請求權顯已罹於行政程序法第131 條第1 項所規定之5 年時效而消滅。又被告無法證明原告有「容許」或「重大過失」致廢棄物非法棄置於系爭土地，則被告逕依廢棄物清理法第71條第1項規定命原告限期改善，顯有違反行為責任優先於狀態責任之法理，是原處分自屬違法等語。惟按廢棄物清理法第71條第1 項就不依規定清除、處理廢棄物之清除處理義務，其義務內容是以除去因違法所生危害狀態為目的，不具裁罰性，並非行政罰。而主管機關依此規定所賦與之權限，作成命清除處理之處分，性質上亦與公法上請求權之行使有別。是以，原告主張被告依廢棄物清理法第71條第1項規定所為之原處分，已逾行政程序法第131 條規定之5年時效等語，要非足取。又系爭土地於87年間既已遭改制前桃園縣政府以前處分命原告限期改善，然至107 年間稽查系爭土地時，系爭土地竟以黃土覆蓋，其中305 、305-4 地號土地甚至種植水稻，而305-5 地號土地經開挖之結果，則發現有營建剩餘土石方、廢布、廢木材、生活垃圾等屬一般廢棄物之情事。是以，無論原告係就87年間之建築廢棄物未加以清除完畢，或除87年間之廢棄物外，原告未設置圍籬、警告牌或經常巡查等措施妥善管理維護系爭土地，致系爭土地於87年後仍陸續遭人非法堆置其他廢棄物，原告就此危害土地之結果，均難謂無重大過失。況且，原告於本院109 年3 月24日準備程序期日乃自承關於87年間之廢棄物，伊並未清除乾淨，且該廢棄物之土方係由伊回填等語（參本院卷第159 至161 頁），顯見原告係明知有廢棄物之存在卻仍刻意掩埋。依一般經驗法則，倘原告對於系爭土地遭非法棄置廢棄物並無重大過失，則何以會用黃土覆蓋之，而非向主管機關陳報，顯違常情，由此足認原告就系爭土地遭非法棄置廢棄物乙節確有重大過失。再者，原告既未清除87年間之廢棄物，復未妥善管理維護系爭土地，且參酌107 年9 月21日之會勘照片，可知系爭土地遭非法棄置之情形，並非短時間所堆置，故顯難以確定污染之行為人，則被告以因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有權人負擔清除、處理之責任，尚無違反行為責任優先於狀態責任之法理。原告以前詞卸責，並據以請求撤銷原處分，即無理由，應予駁回。

（五）本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。

六、結論：原處分及訴願決定均無違誤，原告訴請撤銷，並無理由，應予駁回。訴訟費用由原告負擔。

臺北高等行政法院第三庭