臺北高等行政法院判決

附表所示資訊之行政處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告之代表人已由張哲平變更
    為熊厚基，由新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第97-9
    8頁），經核並無不合。
二、事實概要：原告原係被告後勤處二等士官長兵器維護士，於
    任職該處期間，因民國107年7月8日休假時營外飲酒後駕駛
    ，遭警攔檢實施酒測，測得呼氣酒精濃度達每公升0.28毫克
    （下稱系爭酒駕行為），經被告後勤處以107年7月19日國空
    後綜字第1070005029號令，核予大過2次懲罰，並於同年月
    25日召開不適服現役人事評議會（下稱人評會）評鑑原告不
    適服現役。原告旋於107年8月8日申請閱覽108年7月25日人
    評會會議紀錄（下稱系爭申請），並於同年月14日申請再審
    議，經被告後勤處以107年8月15日國空後綜字第1070005753
    號函（下稱否准閱卷處分）否准所請後，於同年月24日召開
    再審議人評會（下稱再審議人評會），仍評鑑原告不適服現
    役，並呈經被告以107年9月26日國空人勤字第1070016381號
    令（下稱退伍處分，與否准閱卷處分下合稱原處分）核定其
    不適服現役退伍，自107年10月16日零時生效。原告不服否
    准閱卷處分及退伍處分，提起訴願，嗣遭決定駁回，遂提起
    本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
  ㈠否准閱卷處分部分：按行政程序法第46條第1項前段、政府
    資訊公開法第9條第1項前段及檔案法第17條規定，並參照司
    法院釋字491號解釋，對於公務員所為人事行政行為中，足
    以改變公務員身分關係或於其權益有重大影響者，應受正當
    行政程序之保障，賦予原告實質陳述意見及申辯之機會，並
    適用行政程序法相關規定。另依政府資訊公開法第18條第2
    項及檔案法施行細則第17條第2項規定均採分離原則，對於
    行政機關意思決定作成之基礎事實或參考文件，因無涉洩漏
    決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，仍應公開之。被告否
    准閱卷處分拒絕原告閱覽全部人評會會議紀錄，除違反上開
    分離原則外，因原告完全無法得知人評會審查之基礎事實及
    參考資訊等資料，致原告無從實質陳述意見及申辯，其違反
    正當法律程序。
  ㈡退伍處分部分：
    ⒈退伍處分所依據之不適服現役決議，對於應斟酌之事項未
      予斟酌，判斷有恣意濫用裁量權及違反比例原則。依強化
      國軍志願役軍官士官及士兵考評具體作法（下稱考評具體
      作法）第6點第1款規定，應就下列事項，進行公平、公正
      之考評：⑴個人近1年平日生活考核、⑵對任務賦予及工
      作態度、⑶受懲處或事實發生所生影響、⑷其他佐證事項
      。然依核定人評會決議令之說明理由記載，僅因系爭酒駕
      行為之單一事件而認定原告不適服現役，對於其他有利於
      原告之事項未予斟酌，僅流於會議形式，顯然違反考評具
      體作法，恣意濫用裁量權。又原告最近1年並無任何懲罰
      紀錄，生活考核一切正常，對任務執行及工作態度，均受
      肯定，竟以最嚴厲之方法令原告退伍，剝奪工作權，其採
      取之方法顯然過重，與其欲達成懲處目的之利益間顯失均
      衡，違反比例原則。
    ⒉退伍處分所依據之不適服現役決議，出於錯誤之事實認定
      或不完全之資訊，原告因受命督導部隊各型輕兵器管制，
      並協助械彈房資訊化作業推展，認真負責，經被告後勤處
      獎勵在案（下稱系爭獎勵令）。按考評具體作法第6點第1
      款規定，不適服現役人評會應就上述事項進行公平、公正
      之考評，應實質審查受考評人之各項表現，而非機械式形
      式審查，否則即失之法令所賦予之不可替代性、專業性、
      專屬性及裁量權。系爭獎勵令雖於人評會及再審議人評會
      後所發布，然系爭獎勵令之原因事實均發生於106年至107
      年7月間，不因系爭獎勵令延遲發布而否定原告之實質表
      現，且被告一方面考量原告任務執行及工作表現等因素，
      決議不適服現役，又對於同一事由確實予以獎勵，除前後
      矛盾外，亦證退伍處分所依據之不適服現役決議，其考量
      原告任務執行及工作表現部分，基於不完整或不正確之資
      訊，導致基礎事實認定錯誤。
  ㈢末查，原告系爭酒駕行為，業經臺北地方檢察署檢察官以10
    7年度速偵字第2051號處分緩起訴1年（下稱系爭緩起訴處分
    ），並應於緩起訴確定後6個月內向公庫支付新台幣3萬元。
    並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應依原告107
    年8月8日之申請，作成准許原告閱覽107年7月25日人評會會
    議紀錄之行政處分。⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
  ㈠經審閱原告所調閱之人評會及再審議人評會會議紀錄等相關
    資料，內容提及各委員對原告是否具備不適服現役等資格審
    查，及各委員對原告評價等陳述內容，為避免公開後恐對不
    同意見委員加以攻訐造成困擾，被告依政府資訊公開法第18
    條第1項第3款及檔案法第18條第1項第5款等規定，不予提供
    閱覽。
  ㈡被告後勤處辦理不適服現役人評會及再審議人評會程序及決
    議結果，均符合考評具體作法規定：
    ⒈人評會議之決議，應有3分之2以上委員出席，以記名投票
      方式，就下列事項，進行公平、公正之考評，出席委員過
      半數同意行之；可否同數時，由主席裁決之，簽請權責主
      官（管）發布考評結果，並附記教示規定，送達受考人：
      ⑴考評前1年內個人平日生活考核。⑵對任務賦予及工作
      態度。⑶受懲罰或事實發生所生影響。⑷其他佐證事項，
      此有考評具體作法第6點第1款規定參照。
    ⒉觀之被告後勤處對原告考評提報資料所示，原告自106年8
      月16日調任被告後勤處以來，均無任何獎勵紀錄，並無特
      別優異紀錄，原告所陳98年考績優等，已逾前開考評具體
      作法所訂「近1年」之考核範圍。經審閱被告後勤處107年
      8月24日不適服現役再審議人評會會議紀錄，與會委員等5
      人，均分別考量原告近1年生活考核、工作表現、事件影
      響及其他事證等具體考核事項，基於人事評議會之不可替
      代性、專業性與法律授權之專屬性及高度裁量餘地，作成
      不適服現役之決議，並無判斷不當情形，本案決議過程及
      結果，均符合具體作法之規定。
  ㈢並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
  ㈠否准閱卷處分部分：
    ⒈應適用之法令：
      ⑴檔案法第1條：「（第1項）為健全政府機關檔案管理，
        促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。（
        第2項）本法未規定者，適用其他法令規定。」。
      ⑵檔案法第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應
        以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。
        」、同法施行細則第17條第1項及第2項規定：「（第1
        項）依本法第17條規定申請閱覽、抄錄或複製檔案，以
        案件或案卷為單位。（第2項）檔案內容含有本法第18
        條各款所定限制應用之事項者，應僅就其他部分提供之
        。」。
      ⑶檔案法第18條：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒
        絕前條之申請：…五、有關人事及薪資資料者。…」
      ⑷政府資訊公開法第1條：「為建立政府資訊公開制度，
        便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利
        ，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民
        主參與，特制定本法。」。
      ⑸政府資訊公開法第5條：「政府資訊應依本法主動公開
        或應人民申請提供之。」。
      ⑹政府資訊公開法第9條第1項：「具有中華民國國籍並在
        中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得
        依本法規定申請政府機關提供政府資訊…。」。
      ⑺政府資訊公開法第18條：「（第1項）政府資訊屬於下
        列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：…三、
        政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備
        作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。…（第2
        項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項
        者，應僅就其他部分公開或提供之。」。
    ⒉政府資訊公開法是基於開放政府理念，為便利人民共享及
      公平利用政府資訊，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及
      監督，並促進民主參與等公益目的而制定之政府資訊公開
      制度，賦予任何人均得申請政府資訊公開之權利。另參酌
      檔案法第1條及其立法理由稱：「一、明定本法之立法目
      的及與其他法令適用之優先順序。二、為統一政府各級機
      關檔案管理制度，以利應用，明定本法適用範圍。至各機
      關因業務性質特殊，其案卷之管理已另有法律規定者，例
      如…仍得適用其他法令之規定」等語，以及政府資訊公開
      法第2條與其立法理由將檔案法第17條及第22條列為應優
      先適用之特別法，政府資訊公開法則為普通法之定位可知
      ，為達成開放政府理念，滿足人民知的權利，關於已經歸
      檔管理之檔案的申請公開接近使用，應優先適用檔案法規
      定處理，但若檔案法未特別有所規定者，居於普通法之政
      府資訊公開法仍有適用。且關於政府機關於何種情形得拒
      絕人民之申請，檔案法第18條固有7款規定以資為用，惟
      本於檔案法第17條之規範意旨，政府機關倘有其他法律依
      據，亦即「檔案」於符合其他法律限制之要件時，例如政
      府資訊公開法第18條所列各款規定情形之一者，亦得限制
      之（最高行政法院96年度判字第1426號判決意旨參照）。
    ⒊再按政府資訊公開法第18條第1項第3款規定：「政府機關
      作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。」其
      立法理由在於政府機關之內部意見或與其他機關間之意見
      交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決
      定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，
      自應限制公開或不予提供。準此，該款得豁免公開，乃在
      保障機關作成決定得為詳實之思考辯論，俾參與之人員能
      暢所欲言，無所瞻顧，故該等決策過程之內部意見溝通材
      料豁免公開。但如為意思決定之基礎事實而無涉洩漏決策
      過程之內部意見溝通或思辯材料，仍應公開之，蓋其公開
      非但不影響機關意思之形成，甚且有助於民眾檢視及監督
      政府決策之合理性。
    ⒋又「政府資訊公開法第18條第1項第3款規定『政府機關作
      成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業』，除對
      公益有必要者外，應限制公開或不予提供，乃因政府內部
      單位之擬稿、準備作業，於未正式作成意思決定前，均非
      屬確定事項，故不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解
      、衍生爭議與困擾；而所指『意思決定前內部單位之擬稿
      或其他準備作業』文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行
      政機關內部作業等文件而言；倘屬關於行政機關意思決定
      作成之基礎事實或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作
      業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎事實或資訊文
      件並非（或等同）函稿或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策
      過程之內部意見溝通或思辯資訊，仍應公開之（如該資訊
      符合政府資訊公開法第18條第1項所定其他各款情形之一
      者，仍應限制公開或不予提供；又該資訊若涉及特定個人
      、法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法
      人或團體表示意見），以保障人民知的權利，增進人民對
      公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與。」最高
      行政法院105年度判字第557號判決意旨參照。
    ⒌查原告於107年8月8日依行政程序法第46條、政府資訊公
      開法第10條、檔案法第17條規定為系爭申請，申請閱覽
      108年7月25日人評會會議紀錄，經被告後勤處依政府資訊
      公開法第18條第1項第3款涉及政府機關作成意思決定前，
      內部單位之擬稿或其他準備作業及檔案法第18條第1項第5
      款有關人事資料等規定，不予提供閱覽，而否准原告所請
      （本院卷第160頁、第29頁）。該人評會會議紀錄關於組
      成人評會之各委員對於原告是否不適服現役之討論過程及
      會議紀錄部分（即附表以外），屬內部溝通意見或思辨之
      決策過程，揆諸前揭規定及說明，被告依政府資訊公開法
      第18條第1項第3款規定，否准原告所請，於法尚無不合。
    ⒍本院質之原告主張完全無法得知人評會審查之基礎事實及
      參考資訊內容為何？原告答以：被告提供給人評會委員的
      ⑴平常考核資料。⑵歷年來獎懲資料。⑶原告平常工作資
      料等語。被告則抗辯：原告歷年獎懲資料原告自己有，其
      餘為人評會會議紀錄四㈠至㈣（下稱如附表所示資訊，本
      院卷第174頁）。經查，如附表所示資訊係原告所屬單位
      進行考評（列席說明、備詢）事項，由軍整組林上校就原
      告各項考評情形提報（詳如考評提報資料），考評前1年
      內個人平日生活考核等基礎事實，只是委員的參考內容，
      不是委員之意見等語，為被告所是認（本院卷第175頁）
      。是以，如附表所示資訊（即被告證物5第2頁至第7頁人
      評會會議紀錄四㈠至㈣），係關於評定原告不適服現役與
      否之「基礎事實」，經核均屬為意思決定之基礎事實而無
      涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯材料，其公開非但
      不影響人評會委員決議之形成，甚且有助於原告檢視人評
      會決議形成過程所參考之原告平常考核資料、平常工作資
      料內容及決議之依據。故依政府資訊公開法18條第2項「
      分離原則」，受理申請之政府機關仍應就可公開部分提供
      之，故原告系爭申請就如附表所示資訊，應予准許。被告
      抗辯依政府資訊公開法第18條第1項第3款涉及政府機關作
      成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業及檔案法
      第18條第1項第5款有關人事資料等規定，不予提供閱覽云
      云，即非有據。
  ㈡退伍處分部分：
    ⒈按陸海空軍軍官士官服役條例（下稱服役條例）第15條第
      1項第5款規定，常備士官年度考績丙上以下或因個人因素
      一次受記大過2次以上，經人評會考核不適服現役者，予
      以退伍。次按服役條例施行細則第15條第1項第4款規定，
      依本條例第15條第5款規定退伍者，由所隸單位造具退伍
      名冊，層報司令部核定之。末按考評具體作法第6點第1款
      規定：「各單位檢討不適服現役案件時，應於受懲罰或考
      績命令發布30日內，依考評權責召開人評會，由權責長官
      指定所屬副主官（管）、相關單位主管及適當階級專業人
      員5人至11人組成之；原則上任一性別比例，不得少於三
      分之一。副主官（管）為人評會之主席。但副主官（管）
      出缺，或因受訓、差假等事不能召集或出席時，由權責長
      官就委員中單位主管1人，指定為主席。人評會議之決議
      ，應有三分之二以上委員出席，以記名投票方式，就下列
      事項，進行公平、公正之考評，出席委員過半數同意行之
      ；可否同數時，由主席裁決之，簽請權責主官（管）發布
      考評結果，並附記教示規定，送達受考人：⒈考評前1年
      內個人平日生活考核。⒉對任務賦予及工作態度。⒊受懲
      罰或事實發生所生影響。⒋其他佐證事項。」合先敘明。
    ⒉經查：
      ⑴原告因系爭酒駕行為經被告後勤處核予大過2次懲罰，
        有該處107年7月19日國空後綜字第1070005029號令附卷
        可查（本院卷第23-25頁），該處據於107年7月25日及
        同年8月24日召開人評會及再審議人評會，均經原告到
        場陳述意見，且經出席委員充分討論並投票表決原告不
        適服現役，先後經被告後勤處107年8月2日國空後綜字
        第1070005396號令（下稱核定人評會決議令）以原告漠
        視酒駕規定及用路人安全，肇生重大軍風紀事件，品德
        顯有瑕疵為由及被告後勤處107年9月6日國空後綜字第
        1070006379號令（下稱核定再審議人評會決議令）核定
        人評會及再審議人評會決議等情，有核定人評會決議令
        、核定再審議人評會決議令等件在卷足參（本院卷第27
        -28頁、第31-32頁）。
      ⑵按考評具體作法中所稱「不適服現役」，屬於不確定法
        律概念，其人評會所為判斷，行政法院基於尊重其不可
        替代性、專業性及法律授權之專屬性，固承認行政機關
        就此等事項之決定，有判斷餘地，而對其判斷採取較低
        之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違
        法情事時，始得予撤銷或變更（最高行政法院106年度
        判字第41號判決要旨參照）。故被告針對原告是否不適
        服現役所為之考評決定，行政法院基於尊重其不可替代
        性及法律授權之專屬性，固承認被告就此等事項之決定
        ，有判斷餘地，原則上法院不得以自己之判斷，代替上
        訴人之判斷，惟於上訴人之判斷有恣意濫用及其他違法
        情事之上開例外情形時，始得予以撤銷或變更。
        ①從而，本院可資審查之情形包括：⑴行政機關所為之
          判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵
          法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。⑶
          對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存
          之上位規範。⑷行政機關之判斷，是否有違一般公認
          之價值判斷標準。⑸行政機關之判斷，是否出於與事
          物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。⑹行政機
          關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑺作成判斷之
          行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑻行政
          機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原
          則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382號
          、第462號及第553號解釋理由參照）。
        ②經查，原告因系爭酒駕行為，經被告後勤處核予大過
          2次懲罰，並提報原告相關考核資料且通知原告列席
          陳述意見，召開人評會及再審議人評會決議並核定原
          告不適服現役退伍等情，前已敘明，則人評會及再審
          議人評會作成不適服現役決議，均依相關規定程序，
          就原告之考評提報資料充分討論後為決議，核無組織
          不合法、出於錯誤之事實認定而為違法判斷之情事，
          亦無原告所指逾越或濫用權限情形，自應尊重其專業
          判斷之結果。綜上，被告核定原告不適服現役退伍，
          於法並無不合。
    ⒊原告雖主張其於107年11月5日獲系爭獎勵令及系爭緩起訴
      處分云云，惟查，系爭獎勵令乃原告退伍之後所發生之事
      由。至於系爭獎勵令所依據之事實內容，業據原告所屬單
      位於人評會中陳述原告考評意見中說明綦詳。此外，系爭
      緩起訴處分已於提報資料詳實記載，供人評會審酌。是原
      告此部分主張，尚難據為有利於原告之認定。
六、綜上所述，原告系爭申請如附表所示資訊，為有理由，應予
    准許，被告否准閱卷處分，即有違誤，訴願決定予以維持，
    亦有未合；至退伍處分及逾上開否准閱卷處分部分，認事用
    法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告逾此部分
    之請求，即無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本
    院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行
    政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　108　 年　　12　　月　　19　　日
　　　　　          臺北高等行政法院第四庭
                              審判長法  官　林惠瑜
                                    法  官　張瑜鳳
                                    法  官　黃莉莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表
    明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判
    決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴
    訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同
    條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│         所  需  要  件         │
│代理人之情形      │                                │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│  者，得不委任律師│  格或為教育部審定合格之大學或獨│
│  為訴訟代理人　  │  立學院公法學教授、副教授者。  │
│                  │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備會計師資格者。        │
│                  │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│                  │  理人具備專利師資格或依法得為專│
│                  │  利代理人者。                  │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│  形之一，經最高行│  二親等內之姻親具備律師資格者。│
│  政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│  ，亦得為上訴審訴│  。                            │
│  訟代理人        │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│                  │  依法得為專利代理人者。        │
│                  │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│                  │  、公法上之非法人團體時，其所屬│
│                  │  專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│                  │  務或與訴訟事件相關業務者。    │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。                                  │
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中　　華　　民　　國　　108　 年　　12　　月　　19　　日
          　　　　　　      　　　  書記官  陳清容
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│附表                                                      │
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│被告證物5，空軍司令部後勤處不適服現役「人事評議會」會議紀 │
│錄四、㈠至㈣                                              │
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