臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)八十九年度訴字第一二七六號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　八十九年度訴字第一二七六號

原告

甲○○

訴訟代理人

陳靜育 律師

複代理人

黃闡億 律師

複代理人

廖美智 律師

被告

交通部民用航空局

代表人

張有恒

訴訟代理人

楊山池 律師

複代理人

李富湧 律師

右當事人間因民用航空法事件，原告不服交通部中華民國八十九年七月二十七日交訴

八十九字第三四一八五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

甲、經過事實摘要：

壹、行政處分之特定：

一、作成之機關：交通部民用航空局。

二、作成之案號：北站（八九）航字第０００一三七二號

三、作成之時間：八十九年二月二十三日

四、行政處分之內容：Ａ、認定之事實：

１、查獲時間：八十九年五月十日。

２、查獲地點：台北縣三重市○○街三巷六十七號頂樓。

３、事實經過：Ⅰ、原告於查獲期間前曾在上址飼養飛鴿。Ⅱ、而上址地理位置在機場之禁養範圍內。Ⅲ、當日因為復興航空之飛機遭飛鴿撞擊，從飛鴿殘屍腳環上之電話號碼查到原告之住處。Ｂ、認定事實之證據：

１、台灣台北地方法院檢察署檢察官八十八年度偵字第一二二六六號不起訴處分書（犯罪嫌疑人為原告）。

２、台灣台北地方法院檢察署檢察官八十八年度偵字第一二二六六號起訴書（被告姓名為李鯤鵬）。

３、被告之民航機飛航取消報告表。

４、八十八年五月十日至台北縣三重市○○街三巷六十七號頂樓拍攝之鴿舍照片。

５、標有航空管制區之地圖二份：Ｃ、適用之法令：

１、民用航空法第三十四條第二項：航空站或飛行場四週之一定距離範圍內，禁止飼養飛鴿或施放有礙飛航安全物體

２、民用航空法第一百十八條第一項第三款：有左列情事之一者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰︰．．．．

三、違反第三十四條第二項禁止之規定者。Ｄ、裁決內容：課處原告新台幣（下同）三十萬元之罰鍰。

貳、原告受侵犯之權利：財產權。

乙、兩造聲明：

壹、原告訴之聲明：求為判決撤銷原處分（含訴願決定）。

貳、被告訴之聲明：求為判決駁回原告之訴。

丙、原告指摘「行政處分具有違法性」部分，二造之主張：

壹、原告方面：

一、被告認定事實有違誤：按民用航空法第三十條第二項所規範之客體為飛鴿非種鴿，而原告所飼養之鴿子為種鴿，被告將之認定為飛鴿，並以科民用航空法第三十條第二項、第一一八條第一項第三款，顯然有誤。Ａ、被告所提之證據不足以證明構成要件事實：依照原告於訴願理由中所提之相片可知飛鴿與種鴿確有不同。

１、由有無放飛之必要區分：飛鴿，因需要放飛故要應設鴿子出入之平台及入口。種鴿，因無需要放飛，平常由飼主裝入鳥籠帶出，故僅要設飼主之出入口即可。

２、建材上不同：飛鴿，木造鴿舍。種鴿，鐵網鴿舍。Ｂ、被告認定事實違反證據法則：

１、按認定違規事實應依證據為之，查本案被告機關以原告於禁止飼養飛鴿區內之住處台北縣三重市○○街三巷六十七號頂樓飼養飛鴿，而認違反民用航空法第三十四條第二項之規定云云，然經原告遍查全卷，並無資料或證據可以證明原告之住處即台北縣三重市○○街三巷六十七號確實位於禁養區內，被告應先提出該項證據證明之。

２、本案鴿子之認定標準應以有無放飛及其種類為之，而該認定乃為狀態事實之問題，當應以被告所飼養之鴿子有無放飛為認定之要素，不應以於原告有無向主管機關申請被備查一節為認定之標準。

３、申請備查僅是行政手續，以利於行政機關之管理而已，對於鴿子之種類之認定不生影響。

４、被告機關所稱之台北站列管有案之種鴿戶，其依據為何？又該列管之行政程序，被告機關是否有無踐公告程序或有無通知原告應辦理申請？原告否認有收受接到被告機關通知原告應辦理申請之文件。Ｃ、漏未斟酌之特定證據：

１、原告所飼養之鴿子並無放飛之行為，業經台灣板橋地方院檢察署以八十八年偵字第一二二六六號不起訴處分書確認在案「堪信被告甲○○得知其鴿舍位置屬於禁養區後，即將其飼養鴿子轉交予非禁養區者訓練，且撞擊復興航空公司班機之賽鴿並非被告所有等情屬實，從而尚難僅以扣案之賽鴿腳環上載有○二─00000000號電話號碼為唯一證據，遽對被告甲○○科課以刑事罪責。」

２、至被告主張「檢察官只是因為發生事故之放飛行為非原告所為，且證據不足以證明肇事非原告所有，始作不起訴處分，並非認定原告沒有飼養飛鴿」一節；惟查前開不起訴處分書係認撞擊復興航空之飛鴿係由李鯤鵬於其飼養處（非禁養區內）放飛的，並非原告放飛，故而該飛鴿係何人所有與原告有無在禁養區飼養飛鴿殊無關連性。尤有甚者，被告機關又以何證據證明肇事飛鴿為原告所有？

３、又被告主張「原告自承養鴿已有二十年歷史，於得知其鴿舍位置於屬於禁養區後即將其飼養鴿子轉交非禁養區者訓練。由原告上開主張益證原告其所飼養者應屬飛鴿，否則焉用交予他人訓練。」云云；更屬無稽之談；蓋：Ⅰ、原告既已將飛鴿交他人於非禁養區代訓練，可見原告已將飛鴿與種鴿分開飼養。Ⅱ、又原告將飛鴿交他人於非禁養區代訓練之行為，與原告住處所飼養之鴿子究竟為飛鴿抑為種鴿有何關連性？Ⅲ、觀之被告之主張，顯然係以肇事飛鴿所有權做為認定，原告住處之鴿子亦為飛鴿之依據，其論證顯然違反經驗法則與論理法則，要無可採。

二、法律適用違背程序法令（原處分機關未踐行事前輔導程序）：Ａ、依據被告八十四年十三日訂定之民用航空局機場四週禁止飼養飛鴿實施要點第四點規定：「各航空站及航空警察局會同當地警察機關及鄰里或以雙掛號函件，將通知書等送達各該劃定公告範圍內之養鴿戶，限期提出鴿舍補償申請。」第九點則規定：「航空站對未依限提出拆除遷鴿舍補償申請或擅自再設舍飼養之養鴿戶應予告發及開立機場四週禁養飛鴿案件處分書，予以罰鍰並強制拆除。」之規定，各航空警察局應會同當地警察通知養鴿戶，限期提出拆除鴿舍補償申請，然被告從未對原告為上揭通知，原告跟本無從知悉其鴿舍位於禁養區內，並提出拆遷補償申請或緩拆之申請。原處分機關既未踐行實施要點第四點應通知之前置程序，即對原告為處分，其處分與法不合。Ｂ、再者；依據被告機關於訴願答辯書理由自承「二、鴿舍拆遷補償之流程概略如下：１．將通知書送達公告範圍內之養鴿戶，限期提出拆遷補償申請〈實施要點第四點〉．．．．５．養鴿戶所飼養者為種鴿，則由養鴿戶簽具航空站四週飼養種鴿緩拆申請書，本局即暫緩納入現階段拆遷鴿舍計劃中，未來將另以專案處理之。．．．六、再查台北站列管有案之種鴿戶，並無訴願人向台北站申請登記飼養之種鴿之建檔資料」云云，可知依被告機關所述稱，如果為台北站所列管之種鴿戶，即可獲得緩拆而繼續飼養，又依據被告所述之鴿舍拆遷補償之流程，被告應先將通知書送達公告範圍內之養鴿戶，然查本案原告從未有收受被告之通知，原告既未受通知當然無法向被告所屬之台北站提出緩拆申請，斯此，被告機關在「未完成應通知申請緩拆之前置程序」而主張原告所飼養之鴿子非種鴿，要無可採。Ｃ、至被告答辯稱，原告從事故後仍未依規定申請登記飼養種鴿一節，查事故確實有向主管登記之人員詢問有關登記之事宜，後因個人事務擔擱，逾於一個月後再向承辦人員洽辦時，承辦人員謂已無經費而停止受理，故原告才辦不成登記事宜。再者，事後原告有無提出登記申請一節，與原告主張所飼養鴿子為種鴿之認定無關。Ｄ、另被告主張有關民用航空法第一一八調條第二項及補償辦法中之「通知」業已以公告方式為之，已達通知之效力，誠屬強詞奪理，蓋：

１、所謂通知，係指對具體事項對特定人為意思表示，故必須以送達方式讓受通知者，得了解其意思表示，對該受通知者始有生拘束效力。而公告，係指因無法對不特定人為特定事項之告知，故依公告方式代替之。而本案法既已明文應「通知」，被告機關辯稱以公告以替代通知，與法不符，其主張要無可採。

２、退一步言，如認「公告」可代替「通知」者；然查核在卷被告所稱公告之民用航空局對機場四周禁止飼養飛鴿拆遷鴿舍補償辦法之內容並無隻字提及緩拆申請列管之事宜，故被告所稱之公告效力是否可擴張及於緩拆列管之效力？實有疑議。

貳、被告方面：

一、就原告主張「事實認定違法」者：Ａ、原告所飼養者應屬飛鴿：

１、原告自承養鴿已有二十年歷史，於得知其鴿舍位於禁養區後即將其飼養鴿子轉交非禁養區者訓練。由原告上開說詞，洵證其原有之鴿舍得作為飼養飛鴿用，故其主張鴿舍僅能作為飼養種鴿用，應不足採。

２、民用航空法所規定之「飛鴿」係泛指飛翔之鳥類，並無所謂「種鴿」、「飛鴿」之分，但行政機關有鑒於種鴿不致影響飛航安全，故而對飼養者准予列管飼養，以便查核，此舉係屬行政上之便宜措施，法令上並無在禁養區內准予飼養種鴿之規定，況且所飼養者是否為種鴿，倘未事先列管，將造成查緝之困難，致影響飛航之安全。

３、至原告稱：「事故後確實有向主管登記人員詢問有關登記之事宜，後因個人事務耽擱，逾於一個月後向承辦人員洽辦時，承辦人員謂已無經費而停止受理，故原告才辦不成登記事宜」云云，惟查：Ⅰ、依原告說詞，堪證原告明知飼養種鴿應向被告申請登記，以便為檔列管。Ⅱ、至於原告稱「承辦人員謂已無經費而停止受理」乙節，因為申請飼養種鴿之登記無關經費有無，原告主張應屬飾詞。

４、原告飼養飛鴿歷史悠久，足證其原有鴿舍即供飼養飛鴿使用，又本件復興航空班機撞及飛鴿事故（八十八年五月十日）後，迄今原告仍未申請登記飼養種鴿（非原告所謂被告機關無經費辦理申請登記作業），益證原告主張所飼養者為種鴿，並非事實。

５、又被告所列管有案之種鴿戶，其中並無原告申請登記飼養種鴿之建檔資料，且本件事故發生八十八年五月十日（復興航空班機撞擊飛鴿）後，迄今原告仍未申請登記飼養種鴿，洵證原告主張所飼養者為種鴿，應屬飾詞。Ｂ、台灣台北地方法院檢察署八十八年度偵字第一二二六六號不起訴處分書內容仍認定原告應負行政責任。

１、原告援引台灣台北地方法院檢察署以八十八年度偵字第一二二六六號不起訴書所確認之事實。僅只確定「原告得知其鴿舍位置屬於禁養區後，即將其飼養鴿子轉交予非禁養區者訓練，且撞擊復興航空公司班機之賽鴿並非原告所有」而已。

２、而檢察官只是因為發生事故之「放飛」行為非原告所為（按為另案李鯤鵬所為），且證據不足以證明肇事飛鴿為原告所有，始作成不起訴處分，並非認定原告沒有飼養飛鴿。

３、所以該不起訴處分書末段才會載明：「在航空站四週一定距離禁止飼養飛鴿之範圍內，飼養飛鴿．．．屬行政罰範疇，．．．另函送交通部民用航空局依法處理」等語。

４、由此足以證明，檢察官雖認定原告無刑事責任，但仍應負擔行政責任。

二、就原告主張本件處分「違背程序命令」部分，答辯稱：「本案並無事前應踐行輔導程序可言」，理由如下：Ａ、民用航空法第一百十八條第一項第三款之增列，係為確保飛航安全之規定，換言之，只要行為人有飼養飛鴿之行為，即得依法科以罰鍰，並無必須先予以通知始得科罰之規定，此觀乎立法意旨即明。Ｂ、至所謂「通知」限期遷移乙節，乃關乎應否補償鴿舍之遷移規定，按民用航空法第一百十八條第二項後段規定「第三款之情形，其已設之鴿舍．．．給予補償，逾期不遷移．．，不予補償」，其中僅涉及是否「補償」事宜，尚無就「罰鍰」部分增加必須先予通知之處罰要件。Ｃ、交通部民用航空局於民用航空法修正公布後（八十七年一月二十一日），隨即於五月一日發布公告，就有關補償之申請於公告事項第四項規定「由航空站通知養鴿戶或由養鴿戶於五月二十日前行前往．．．申請」，被告依據公告內容就已建檔者發函通知，但無建檔資料可稽而為被告所不知者，自應由養鴿戶自行申請，本件既已發布公告，而原告未依法申請，自不得諉為不知，以避責任。況且，原告自承「得知鴿舍在禁養區」，既已「明知」鴿舍在禁養區，相對於其餘權利、義務應可推定亦應知曉，故原告以被告未履行通知程序而主張原處分違法，顯無理由。

理由

壹、本案兩造爭執之要點：

一、本案原告對其多年來一直在台北縣三重市○○街三巷六十七號頂樓飼養鴿子，直到八十八年五月十日發生復興航空民航機遭飛鴿撞擊事故發生時，仍在持續飼養中等情並不爭執。

二、而被告機關則以原告之飼養飛鴿地點台北松山機場跑道兩端為中心，五公里半徑圓至中心點向外右右各三十五度之連線範圍以內，為主管機關依民用航空法第三十四條第四項、第二項劃定之禁養區。故依民用航空法第一百十八條第一項第三款之規定，課處原告三十萬元之罰鍰。

三、對此原告則主張：Ａ、其飼養鴿子之地點，台北縣三重市○○街三巷六十七號頂樓不在主管機關劃定之機場禁養區內。Ｂ、又其飼養的是「種鴿」而非「飛鴿」，故不屬民用航空法第三十四條第二項規定之禁養對象。Ｃ、另外被告機關也未踐行事前之通知及輔導程序，依八十四年十三日訂定之民用航空局機場四週禁止飼養飛鴿實施要點之規定，通知原告自行拆除或申請緩拆。

四、被告則反駁稱：Ａ、原告飼養鴿子之上址確在主管機關依民用航空法公布之禁養區範圍內。Ｂ、民用航空法第三十四條第二項所管制之「飛鴿」係泛指飛翔之鳥類，並無所謂「種鴿」、「飛鴿」之分。Ｃ、民用航空法第一百十八條第一項第三款規定，違規飼養飛鴿之處罰不以事前通知為必要。而且相關通知程序之規定，乃是依民用航空法第一百十八條第二項後段之規定，就法律實施前已設之鴿舍應如何遷移補償所為之規定，與本案之行政違章行為之構成無關。而且原告自知其鴿舍在禁養區內，卻遲遲不去申請，故其不得主張被告未履行通知程序。

貳、本院之判斷：

一、本案原告之鴿舍位於禁養區內之事實，已據被告提出劃有禁養區範圍之地圖二份為證，依該地圖顯示，原告之鴿舍位於上開禁養管制區內。原告否認其事，顯非有據。

二、惟按原告主張：「其鴿舍即使在禁養區內，但其飼養之鴿子，非屬須按時放飛之飛鴿，而屬飼養在籠內之種鴿」等情，卻有其提出之籠舍照片為證，且為被告所不爭執，應堪信真實。Ａ、而對此爭點，被告雖謂：「民用航空法第三十四條第二項所管制之『飛鴿』係泛指飛翔之鳥類，並無所謂『種鴿』、『飛鴿』之分」云云。Ｂ、惟查：

１、民用航空法於八十七年一月二十一日修正公布後，因為同法第三十四條第二項有在管制區內禁養飛鴿之規定，且同法第一百十八條第一項第三款復有行政違章之處罰。此等規定將對民用航空法修正前已在該劃定區域內之養鴿戶造成衝擊，因此才有同法第一百十八條第二項後段之限期拆遷及補償規定。

２、而被告為執行該項限期拆遷之法律規定，分別定有「民用航空局對機場四週禁止飼養飛鴿拆遷鴿舍補償辦法」（八十七年五月二十八日公布，詳後附件）及「民用航空局機場四週禁止飼養飛鴿實施要點」（八十四年十三日訂定，附於本院卷內、原告所提證十號證據）二項行政規則來規範相關之拆除補償程序。

３、而以上二項行政規則，其內容均無規定緩拆之程序。

４、然而被告機關卻在訴願答辯書理由欄二、５項下記載：「養鴿戶所飼養者為種鴿，則由養鴿戶簽具航空站四週飼養種鴿緩拆申請書，本局即暫緩納入現階段拆遷鴿舍計劃中，未來將另以專案處理之」等文句。

５、以上的文字記載，如與前開二項行政規則相比較，顯然被告機關自始就把「種鴿」與「飛鴿」分開看待，「種鴿」之鴿舍即使在民用航空法在八十七年一月二士日公布修正施行之後，也不要求立即拆除，並在未來以專案來處理，而且既言專案，顯然拆除與否仍有討論之餘地，則種鴿是否應在民用航空法第三十四條第二項之禁養範圍，實有爭議。

６、另從立法目的而言，會立即危害航機安全的應該只有須放飛之飛鴿，應不包括養在鴿舍內而不放飛之種鴿在內。

三、即使退一步言之，認為在禁養區飼養種鴿仍有潛在性之威脅（例如鴿籠不慎破損而致種鴿逸飛），仍有禁止飼養之必要，但此項風險畢竟比較低，而主管機關也做出緩拆而另案專案處理之結論。此時在程序上，仍應等待決定做成後，方得依民用航空法第一百十八條第一項第三款加以課處行政罰，不然即會違反同條第二項所定、對現有養鴿戶限期處理之立法意旨。

四、至於被告主張：「原告自知其鴿舍在禁養區內，卻遲遲不去申請緩拆，不得免罰」一節。本院則認為：

１、種鴿緩拆之申請程序，並未規定在上開二項行政規則內，故無特定程序可茲遵行。而且種鴿緩拆之決定，也應一體適用於所有飼養種鴿之鴿戶，並無區別之必要。

２、又即使可直接依民用航空法第一百十八條第二項之規定作為上開通知程序之法律依據，本案被告亦未對原告為此通知。

３、是以被告此部分主張，並非有據。

參、綜上所述，原處分對原告所為之課罰，尚嫌速斷，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷而免罰，自屬有據，爰併予撤銷。

據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院 第五庭