臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)八十九年度訴字第一九五四號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　八十九年度訴字第一九五四號

原告

甲○○○

原告

乙○○

原告

丙○○

原告

丁○○

原告

戊 ○

原告

己 ○

原告

庚○○

共同訴訟代理人

辛○○

共同訴訟代理人

壬 ○

被告

桃園縣政府

代表人

許應深代

訴訟代理人

癸○○

右當事人間因土地公告現值事件，原告不服台灣省政府中華民國八十九年八月二十五

日八九府訴一字第一二七三九五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：緣原告甲○○○等所有坐落桃園市○○○段六七二、六七二之五、六

七四、六七四之三、六七四之四、六七四之五、六七四之六、七二二之三、七二三之一八、七二二之二一、七二二之二三、七二二之五六、七二二之五七、七二二之八五、七二三之七、七二三之八、七二三之一○地號等十七筆土地（下稱系爭土地），原係位於桃園擴大都市計畫「工三」工業區及為「工三」「工四」「工五」所包圍之住宅區內，因民國（以下同）七十三年桃園市都市計畫第一次擴大通盤檢討，劃定為市地重劃區，並將位於「工三」範圍內之部份土地依附帶條件「應俟該地區辦理市地重劃完竣後，始准發照建築」實施禁建在案，而其餘土地並未有實施禁建。後原告等乃向被告提出陳情，主張應撤銷被告八十八年六月二十五日八八府地價字第一三三四二二號公告八十八年度公告現值，按禁建公告當年（即七十三年）適用之七十二年度公告現值為八十八年之公告現值，始合平均地權條例第十五條所規定之作業程序。」，經被告函請業務單位桃園地政事務所查明，經其函復略以「．．．本案土地均依平均地權條例及地價調查估計規則等規定辦理，．．．」。被告乃以八十八年九月十八日八八府地價字第一九七三六六號函否准，原告不符提起訴願被駁回，提起再訴願，經內政部八十九年四月六日臺內訴字第八九○二九二六號在訴願決定書為：「原決定撤銷，由原決定機關另為適法之決定。」案經台灣省政府另為決定，以八十九年八月二十五日八九府訴一字第一二七三九五號訴願決定書為駁回訴願之決定，原告仍表不服，提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。系爭土地八十八年公告現值應適用七十二年公告現值（如附表所示）。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：系爭土地八十八年公告現值是否應以七十三年一月十一日適用之七十二年度公告現值為依據？

㈠、原告主張之理由：

１、按主管機關辦理規定地價或重新規定地價，應依平均地權條例第十五條及地價調查估計規則第二十一條所載各項程序辦理，平均地權條例第十五條及地價調查估計規則定有明文。查被告明知應依前述規定，由承辦員攜帶地籍藍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查者，竟未曾派員前往實地勘查，以臆測之方式認定，稱本件土地內，中小型工廠林立且接近省道及火車站，鄰近有便利超商餐廳及飲食店者，亦有中小學等校區：：等為由，調高公告現值。惟查真實上並非如此，茲檢呈對照表為證。原告曾聲請派員前往實地履勘，以明真相。竟未蒙實勘，致本件土地錯誤調高，實難折服。

２、查原決定理由略稱: 「：：屬桃園市第四○八地價區段內土地，其（起訴書誤寫為質）劃屬工業區土地，目前區內中小型工廠林立：：為相當具有潛力之工業區。２、四○八地價區段八十八年並無買賣實例：：選取鄰近使用分區相同之兩個地價區段依質估定之價格作為準地價：：」事實上該區段非但八十八年並無買賣實例且自禁建以來已十數並無買賈情事，足證人口外流、地方蕭條乏人問津之事實，關於「：：為相當具潛力之工業區：：」乙節，則屬未來之事情，原處分臆測末來之事情，做為現在正實施禁建土地之估價標準，顯有偏頗。如欲為參考，亦應於解除禁建後始得為之極為明顯。足証原處分將未實施禁建之相鄰地及系爭土地未來潛力之臆測，作為本件土地現值調整之依據，嚴重悖離事實。

３、退一萬步而言，原告等所有上開土地均屬於住宅區，於去（八十八）年六月間前省府依都市計畫法台灣省施行細則第三十條之三實施住宅區容積管制，容積率為200%，較實施前系爭土地面臨寬十五米之大林路可供建築七層樓，建蔽率為%，容積合計為392%以上者，容積損失近半數，原告等所有上開土地損失半數之可建築樓地板總面積，土地利用價值減半。為此本（八十八）年公告現值應以實施容積管制前即去（八十七）年公告現值之半數為依據，始合情理。原處分漏未斟酌顯有疏失，由此可見被告並未實際考量系爭土地，禁建與實施容積管制之事實，顯與實際有違，原告等主張以七十三年一月十一日適用之七十二度公告現值為「七十三年度至八十九年度之公告現值」，反應事實，理由充分。

４、被告明知本件土地，因禁建無人買賈。即選取臨近未實施禁建地段之價格，作為基準地價，顯屬不當。因被告承辦人，屢次辦理地價調整不當以致百姓抗議，要求緩議調降地價及調高：：等此有中國時報八十八年一月二十九日及一月三十一日之報導可稽。足證本件承辦人之作為顯屬不當。

５、本件土地位於都市計劃『工三』內及為『工三』、『工四（於復興紡織廠）『工五』所包圍，於七十三年間，桃園市都市計劃第一次通盤檢討時，指定為市地重劃區，此有被告八十年七月九日桃園工都字第一二○一六號簡便行文表可稽。並即依平均地權條例第五十九條第一項，實施禁建─禁止所有權人新建、增建、改建或重建。依該條第二項規定，期間為一年六個月。不料，自七十三年起，迄今已十數年，仍然實施禁建，致原告等受損，卻逐年調高公告現值（如附表），合該依實際狀況調降地價者，原告僅主張依七十二年公告現值為八十八年度之公告現值，顯已相當退讓。退一步而言原告等所有系爭土地均屬住宅區，於八十八年六月間，前省府依都市計劃法台灣省施行細則第三十條之三實施住宅容積管制，容積率為200%，較實施前系爭土地面臨十五米之大林路可供建築七層樓，建蔽率為%，容積合計為392%以上者，容積損失近半數；原告等所有上開土地損失半數之可建築樓地板總面積，土地利用價值減半。為此本（八十八）年公告現值應以實施容積管制前即八十七年度適用之七十二年度公告現值之半數為依據（即年度公告現值X200/392=年度公告現值如附表），始合情理。原處分漏末斟酌顯有疏失，由此可見原處分機關並未實際考量系爭耕地，禁建與實施容積管制之事實，顯與實際有違，原告等主張以七十三年一月十一日適用之七十二度公告現值為八十八年度之公告現值，反應事實，理由充分。

㈡、被告主張之理由：

一、系爭土地經業務單位踐行前述規定估計結果，其「歷年之地價調整情形與鄰近區段之地價平衡並未有顯著之差距」。又系爭土地僅小部分位於「工三」範圍內之土地須依據計畫書之規定「於辦理市地重劃完竣始得發照建築」外，其餘並未有實施禁限建之情形。原告所陳系爭十七筆土地禁建十餘年均係誤解，況禁建部分之土地對於原有之經濟價值並未造成減損，亦可預見於辦理市地重劃後解除，土地價值將有所增漲，故該區之地價並未如所有權人所稱「一落千丈」，故原告等所陳並無憑証。

二、查原告等所有系爭土地其八十八年所屬地價區段與區內現況情形及其地價調查估計情形分別如下：

㈠、１、大樹林段六七二、七二三之七、七二三之八、七二三之一○、七二二之二一、七二二之五六、七二二之五七、七二二之二三、七二二之八五地號等九筆屬桃園市第四○八地價區段內土地、其劃屬工業區土地，目前區內中小型工廠林立（如化工廠、拍賣批發廠等均毗鄰本案土地）且接近省道及火車站，交通相當便利，為相當具有潛力之工業區。

２、四○八地價區段八十八年並無買賣實例，即依地價調查估計規則第廿二條第一項第三款規定選取鄰近使用分區相同之兩個（四二八、五五五）地價區段，依其估定之價格作為基準地價，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因

㈡、１、大樹林段六七二之五、六七四、六七四之四、六七四之五、六七四之六、六七四之三、六二三之一八、七二二之三地號等八筆屬桃園市第四一一地價區段內土地，本區段為住宅用地，面臨桃園市○○路，目前緊鄰有便利超商、餐廳、及飲食店等，亦有中、小學等校區及醫院相鄰，本區段住家規劃完整，住商潛力良好。

２、四一一地價區段八十八年並無買賣實例，即依地價調查估計規則第廿二條第一項第三款規定選取鄰近使用分區相同之兩個（一五一、一七六）地價區段，依其估定之價格作為基準地價，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因

三、依中央政策及國家發展會議結論：地價之調整應以接近市價為依歸。惟目前公告現值之調整仍受到許多政策因素影響，並需肩負人民稅賦負擔之沈重壓力，以致每年之公告現值評定即在考量上述因素及理由下未能充分反映市價，此為不爭之事實。系爭土地八十八年公告現值之評定即因考量前述因素及顧及全區之地價均衡情形下，提經評議會評定其價格為：１、四○八地價區段每平方公尺二七、○○○元。２、四一一地價區段每平方公尺二八、○○○元。此與前述附件內所示之調查價格仍有差距，顯見公告現值仍未充分反映市價。由此亦可知本縣於辦理地價評定時係依一定程序且經多方考量後始予評定，並以民眾之權益考量為優先。

四、按地價之調整，雖由行政單位查估並提交評議，但均必待地價評議委員會評定後始能公告實行，行政機關並無執行訂定之能力，公告現值一經實施，除有內政部頒「辦理更正公告現值、公告地價作業注意事項」列舉之原因外，原則無法更改且不得作為行政爭訟之標的。原告等要求調降公告現值乙節，被告係基於業務承辦立場予以查明緣由並辦理函復，其當不得以之為爭訟之標的。

五、又查前開平均地權條例第四十六條所規定之公告土地現值，既在作為「主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」則現值一經公告後，除土地有「移轉」或「徵收」等情事外，與原告等之「權利或利益」之損害並無直接之因果關係。

六、「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件，所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起訴願。」最高行政法院（八十九年七月一日改制前為行政法院）四十四年判字第十八號著有判例。本案原告等所指被告八十八年九月十八日八八府地價字第一九七三六六號函文，均係單純的「事實之敘述」「理由之說明」，原告等應無對之提起爭訟之理由。

理由

甲、程序方面：最高行政法院五十五年度判字第二二三號判例意旨指明：「關於被告官署所為地價之公告，固不能認為對原告之行政處分，但原告以陳情書請求被告官署修改地價，被告官署據以拒絕其請求之通知，則不能不認係對原告所為之消極處分，當非不可提起行政爭訟。」是以關於土地公告現值，依平均地權條例第四十六條規定，由縣（市）政府編製後，提交地價評議委員會評定後公告，屬一般行政命令，不得作為行政爭訟之訴訟標的。惟本件乃原告向被告申請降低八十八年度公告現值按七十二年度公告之公告現值為八十八年度之公告現值，經被告否准，為具體之行政處分，與一般行政命令有別，自得提起行政爭訟。先為說明。

乙、實體方面：

一、按「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其他地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年七月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序如左：一、分區調查最近一年之土地買賣價格或收益價格。二、依據調查結果，劃分地價區區地價後，提交地價評議委員會評議。．．．」平均地權條例第四十六條、第十五條定有明文。惟土地公告現值之評定，涉及市場調查等專業知識，法令上另設有超然中立「地價評議委員會」進行評定審核（參閱平均地權條例第四條），則人民針對主管機關拒絕更改土地公告現值之行政處分，其所得請求法院審查者，應限於評定作業程序之遵守，確保評定作業之公正性及公平性者為限。本件原告等人就系爭土地、經被告核定八十八年度土地公告現值（如附表所示）在案。原告以系爭土地遭禁建，無法利用，核定價格顯然過高為由，請求改按禁建公告當年（七十三年）所適用之七十二年公告現值計算該十七筆土地八十八年度之土地公告現值，而遭被告為拒絕之行政處分，原告不服，循序提起行政訴訟，主張：一、被告進行土地公告現值調查程序時，未踐行地價調查估計規則第二十一條第一項第一款所定之程序，實際到現場履勘，來劃分地價區段，且其制作之地價區段勘查表內容不實。二、且被告在調查過程中，也未遵守平均地權條例第十五條之程序規定，不考慮系爭十七筆土地因違法禁建長達十多年，人口外流，地方蕭條，地價一落千丈，而逐年調高土地公告現值。三、被告在評定土地公告現值時，以相鄰地未實施禁建之土地有中小型工廠、便利商店及一般住宅與餐廳等情，據為認定系爭土地為極具發展潛力之依據，但系爭土地既屬禁建土地，無法利用，豈能以將來臆測之詞做為評定地價之標準。四、系爭土地均屬住宅區，於八十八年六月間，實施住宅容積管制，容積率為200%，較實施前系爭土地面臨十五米之大林路可供建築七層樓，建蔽率為% ，容積合計為392%以上者，容積損失近半數；原告等所有上開土地損失半數之可建築樓地板總面積，土地利用價值減半，亦應作為原主張之理由云云。

二、惟查：

（一）、依地價調查估計規則第二十一條規定：「劃分地價區段時，依左列規定辦理：㈠、１、由承辦員攜帶地籍藍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍籃圖上，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段。非建築用地中經依法允許局部集中作建築使用且其地價有顯著差異時，應就該建築使用之土地單獨劃分地價區段。．．．．。２、前款區段界線，應以使用分區或編定使用地類別、使用管制、使用情形或道路、溝渠等易於辨識之自然界線為準。但情形特殊者，得以適當之地籍線為之。３、繁榮街道路線價區段，應以裡地線為區段界線。４、一般路線價區段，應以適當範圍為區段界線。５、地價區段界線以紅實線繪於地籍藍圖上，藍圖背面由承辦員簽名蓋章，並註明查勘年期。前項第三款所稱之繁榮街道路線價區段，指具有顯著商業活動之繁榮地區，依當地發展及地價高低情形劃設之地價區段。第四款所稱之一般路線價區段○○○○街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，於適當範圍劃設之地價區段」。㈡、第二十二條亦規定：「估計區段地價時，應依左列規定辦理：１、有買賣實例之區段，以地價分布圖上之土地合理買賣單價，求其中位數為各該區區地價，並按區區地價報告表。２、有收益實

之區段，應於鄰近或適當地區選取兩個以上使用分區或編定用地相同，且已依前二款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表進行區域因素修正，調整得出目標地價區區地價，並按區區地價估價報告表。前項第一款所稱之中位數，指土地合理買賣單價調整至估價基準日之單價，由高而低依序排列，其項數為奇數時，取其中項價格為中位數，其項數為偶數時，取中間兩項價格之平均數為中位數，買賣實例為一個時，以該買賣實例之土地合理買賣單價為中位數。影響地價區域因素評價基準明細表之製作及應用方法，由內政部定之。」

（二）、本件原告前開十七筆土地八十八年度之公告現值業經被告依地價調查估計規則第二條之規定，授權桃園地政事務所，分別按四一一區段（住宅用地，系爭十七筆土地中在範圍內者有大樹林段六七二之五、六七四、六七四之四、六七四之五、六七四之六、六七四之三、六二三之一八、七二二之三地號等八筆）及四○八區段（工業用地，系爭十七筆土地中在其範圍內者有大樹林段六七二、七二三之七、七二三之八、七二三之一○、七二二之二一、七二二之五六、七二二之五七、七二二之二三、七二二之八五地號等九筆），經原告查得系爭土地其八十八年所屬地價區段與區內現況情形及其地價調查估計情形分別如下：「㈠、１、大樹林段六七二、七二三之七、七二三之八、七二三之一○、七二二之二一、七二二之五六、七二二之五七、七二二之二

三、七二二之八五地號等九筆屬桃園市第四○八地價區段內土地、其劃屬工業區土地，目前區內中小型工廠林立（如化工廠、拍賣批發廠等均毗鄰本案土地）且接近省道及火車站，交通相當便利，為相當具有潛力之工業區。２、四○八地價區段八十八年並無買賣實例，即依地價調查估計規則第廿二條第一項第三款規定選取鄰近使用分區相同之兩個（四二八、五五五）地價區段，依其估定之價格作為基準地價，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表進行區域因素修正，調整得出目標地價區段（四○八區區地價為每平方公尺三五、二○○元，並填具區段地價估價報告表。㈡、１、大樹林段六七二之五、六七四、六七四之四、六七四之

五、六七四之六、六七四之三、六二三之一八、七二二之三地號等八筆屬桃園市第四一一地價區段內土地，本區段為住宅用地，面臨桃園市○○路，目前緊鄰有便利超商、餐廳、及飲食店等，亦有中、小學等校區及醫院相鄰，本區段住家規劃完整，住商潛力良好。２、四一一地價區段八十八年並無買賣實例，即依地價調查估計規則第廿二條第一項第三款規定選取鄰近使用分區相同之兩個（一五一、一七六）地價區段，依其估定之價格作為基準地價，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表進行區域因素修正，調整得出目標地價區段（四一一區區地價為每平方公尺六四、九○○元並填具區段地價估價報告表。」該地價估價報告表係各自踐行平均地權條例第四十六條及地價調查估計規則第二十二條第一項第一、三款規定之程序，並提報所屬地價評議委員會評定公告在案等情，有卷附之桃園地政事務所八十八年九月七日桃地三字第六二六九號函及四一一號區段之買賣實例調查估價表，區段地價估價報告表、地價區段勘查表與四○八號區段之影響地價區域因素分析明細表（工業用地）、買賣實例調查估價表，區段地價估價報告表、地價區段勘查表為憑，應堪信為真實。

（三）、查公告現值係政府估計區區之價值，其估計除由政府主管人員依法定程序作業處理外，尚應提交地價評議委員會為評議後公告實施，係屬於一項非常專業之行政處置，顯非輕易可得為之。則原告事後要求變更系爭十七筆土地之公告現值，應即指明被告在調查估計過程中有何違法之處，以致影響到公告現值之評定結論。原告於公告現值確定後，未提任何數據，遽謂現值過高，應予調低，洵難取信。

（四）、原告所指「被告進行系爭土地公告現值調查程序時，未依地價調查估計規則第二十一條第一項第一款所定之程序實際到現場履勘」一節。按直轄市或縣（市）主管機關依平均地權條例第十五條辦理「規定地價」，依同條例第十四條之規定：「規定地價後，每三年重新規定地價一次。但必要時得延長之。重新規定地價者，亦同。」原則上是每經過三年才再依平均地權條例第十五條所定之前開程序重新規定地價一次，且其程序甚為複雜，須全面分區進行調查，並重新劃分地價區段，並估計區段地價，再送地價評議委員會評議。與同條例第四十六條所訂土地「公告現值」之核定是逐年為之，且僅須調查地價動態，繪製地價區段圖，即直接送地價評議委員會評議者相比較，二者之調查作業程序繁簡自有不同，顯然「土地公告現值」之調查作業程序比較簡略。自不須每一年度均要依地價調查估計規則第二十一條之規定重新劃分地價區段，應可沿用規定地價時之地價區段，直接進行地價區段內土地之價格調查程序，故原告主張被告應重新劃分地價區段後，再進行地價調查云云，於法難謂有據。

（五）、又原告所指「原告制作之地價區段勘查表內容與現場實際狀況不符」一節，則未見原告舉出具體反證，說明其事，無從推翻本院本諸被告所提書證（即卷附之二份地價區段勘查表），已獲致之合法確信。

（六）、況在土地法令上，「土地公告現值」與「土地公告地價」之作用並不儘相同，土地公告現值之作用主要是用來決定土地增值稅及徵收補償之數額（參照平均地權條例第四十六條），而與每一年度地價稅之核課無關（地價稅之稅基乃是以土地公告（申報）地價為準），因此土地公告現值之增減主要的考慮點在於土地之交易價值，而非土地之使用價值，因此在核定時，當然須將土地將來之發展潛力一併估計在內，從而被告依地價調查估計規則第二十二條第一項第一、三款之規定，參考地價區段內（四一一區段部分）或相鄰區段（四○八區段部分）之土地交易價格，並斟酌禁建有可能解除（只須等到辦理市地重劃完竣後，即可解除禁建），且二個區段或交通便利、或四周地區已有住商功能等因素，而合理評估系爭十七筆土地之公告現值，即無不合，原告謂：「因土地禁建，導致土地價格低落，被告不能以將來之預測來評估系爭土地之價格」云云，亦非有據。

（七）、另容積率管制，係在八十八年二月才開始實施，此為原告所不爭之事，則在八十八年七月一日最近一年前所為之八十八年度公告現值查勘，自無從以之為數據資料，應係次年度公告現值所得考量之事項之一，原告以容積率管制為調整八十八年公告現值之理由，自屬無據。

三、綜上所述，本件被告就系爭十七筆土地八十八年度「土地現值」之評定公告，實無違法之處，原告要求被告改按七十二年度之土地現值作為八十七年度之土地現值一節，則無合理之法源基礎，被告予以拒絕，洵無不當。是以原告所訴各節，均無足取。本件原處分揆諸首揭規定及說明，洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官 王立杰

附表：七十二年及八十八年於告現值對照表地號大樹林段每平方公尺年公告現值公告現值原告主張實施容積率管制後之公告現值=年度公告現值X200/000000 0000 00000 0000000-0 0000 00000 0000000（674-4、674-5、674-6）0000 00000 0000000-0 0000 00000 0000000-0 0000 00000 0000000-00 0000 00000 0000000-00 0000 00000 0000000-00 0000 00000 0000000-00 0000 00000 0000000-00 0000 00000 0000000-00 0000 00000 0000000-0 0000 00000 0000000-0 0000 00000 0000000-00 0000 00000 0000