臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十年度訴字第一九三九號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第一九三九號

原告

甲○○

訴訟代理人

丙○○

被告

花蓮縣花蓮市公所

代表人

乙○○市長）

訴訟代理人

林詮勝律師

右當事人間因有關土地事務事件，原告不服花蓮縣政府中華民國九十年一月十七日

（八九）訴字第○一一號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：原告所有花蓮縣花蓮市○○路三九九號房屋係民國二十一年間建築完成，原告於八十四年三月二十一日經由台灣花蓮地方法院拍賣取得。該屋坐落基地為花蓮市○○段一一二○、一一二一、一一二一之一及花蓮市有地一一二二之一地號土地，被告於七十九年間將其前段基地徵收為道路用地，使房屋私有基地僅剩一一二一地號面積二十六平方公尺土地，其建築深度不足，成為畸零地，須與占用之花蓮市有地一一二二之一地號土地合併使用。原告乃申請被告依國有財產法第五十二條之二規定之價格讓售系爭土地予原告，經被告以八十九年九月二十五日八九花市財字第一九八七九號函復否准。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及被告八十九年九月二十五日八九花市財字第一九八七九號關於以市價查估方式讓售市有基地之處分均撤銷。

⒉被告就原告申購花蓮市○○段一一二二之一地號土地面積五十四平方公尺，應按五十三年八月之公告現值計價處分讓售。

⒊如前項請求不能成立時，被告就原告申購花蓮市○○段一一二二之一地號土地面積五十四平方公尺，應按九十年七月之公告現值計價處分讓售。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：原告申購系爭花蓮市○○段一一二二之一地號土地面積五十四平方公尺，應依何種方式計價？

㈠原告主張之理由：

⒈本件市有土地之讓售，依花蓮縣有財產管理自治條例第五十七條第一項第四款：「非公用不動產出售範圍規定如左：其他依法令規定辦理出售之房地。」第五十八條第一項第六款：「依其他法令規定得辦理讓售之土地，各依其他規定辦理。」第五十八條第二項：「房地之估價，一律比照國有財產計價方式辦理。」第六十七條第二項：「前項 (非公用財產之計價)估價標準，應比照國有財產計價方式辦理。」參以該自治條例第一條：「本自治條例未規定者，適用其他法律。」之規定，應援引國有財產法第五十二之二條之特別計價規定，即三十五年以前已有建物占用公有基地，依最初之公告現值計價讓售。系爭土地最初公告為五十三年八月，當時公告現值為每平方公尺新台幣（下同）一○五點一元，乘以系爭土地面積五十四平方公尺，計價五六七五點四元，即被告就原告申購花蓮市○○段一一二二之一號土地面積五十四平方公尺，應按五十三年八月之公告現值計價處分讓售。

⒉自治規則與該自治團體自治條例牴觸者，無效，為地方制度法第三十條第二項所明定。花蓮縣縣有財產管理自治條例第五十八條第二項：「前項房地之估價一律比照『國有財產計價方式辦理』。」被告卻依據花蓮縣縣有畸零地處理作業要點第三條第一項規定要求原告提出參照市價查估方式計價及經法院公證之承諾書，惟花蓮縣縣有畸零地處理作業要點，為自治規則，位階較低；與位階較高之縣自治條例之規定，顯然有所牴觸，即應歸於無效，而不能援用。

⒊被告既然適用最新之法規，即應引用全部之法規。徵諸花蓮縣縣有財產管理自治條例第五十八條第一項第五款：「畸零空地（裡地）依建築法有關規定辦理。」同條第二項：「前項房地之估價，一律比照『國有財產計價方式』辦理。」既有最新之國有財產法第五十二條之二之特別規定可資適用計價比照辦理，則關於前開依建築法有關規定辦理乙節，自為國有財產法第五十二之二條之特別規定所取代。而所謂比照「國有財產計價方式」辦理，其關於國有財產計價方式，在國有財產法第五十八條、第五十九條固有一般計價通則，惟其另有第五十二條之二規定，為其計價之特別規定，即凡是在三十五年十二月三十一日以前已使用國有土地，依該條後段及辦理國有財產法第五十二條之二讓售案件注意事項第十一條第一款：「依本（即第五十二條之二）規定讓售之不動產，其售價之計估方式如下：（一）土地面積在五百平方公尺以內部分按該土地第一次公告土地現值計算。」辦理。查系爭土地上原告所有之房屋，經原告檢附建物登記謄本，證實確係於二十一年興建完成，且符合前揭注意事項所定應繳文件，自得引用國有財產法第五十二條之二後段之規定，按該土地第一次公告土地現值計價。

⒋倘先位聲明不能成立，依花蓮縣縣有財產管理自治條例第五十八條第一項第五款：「畸零空地（裡地）依建築法有關規定辦理。」即應依建築法第四十五條第三項：「第一項範圍內（建築基地最小面積之寬度及深度）之土地，屬於公有者，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人。」辦理，國有財產局八十八年八月二十五日台財局管字第八八○一九八一二號函意旨與該條之意旨相同，且被告於八十八年九月九日以八八花市財字第二○八○一號函示原告略以延用原申請文件之外，並承諾在法定範圍將給予原告最有利程序進行辦理。從而系爭土地讓售價格自仍得依建築法第四十五條第三項之規定，按系爭土地於九十年七月調降之公告現值計價，其為每平方公尺四九、七○○元，乘以系爭土地面積五十四平方公尺，計價二、六八三、八○○元，而非被告所謂應以市價估計出售。

⒌被告八十八年八月九日以八八花市財字第一六三二○號函示說明三略以「至於申請免予租賃而逕為申購乙節，本所原則同意，請檢具相關文件地籍圖登記簿謄本、合併使用證明到所辦理承購。」原告早已檢附相關文件，被告亦允予沿用在案，顯見被告已然同意讓售，至為明確。至八十八年九月九日八八被告再以花市財字第二○八○一號函示說明四略以「本所在法定範圍將給予台端最有利程序進行辦理。」並無如原處分應檢附承諾書之要求，被告竟然無視前揭函文所言，辯稱並未同意讓售，實有違誠信原則。

⒍被告以原告始終不肯提出承諾照專案查估售價承購之承諾書，以致無法檢請民意機關審議之法定程序云云。惟原處分主旨第一、二行明示「申購該地應依照專案提估（即參照市價查估）方式計價」，而其要求原告至法院公證之承諾書亦明載「承購時照專案提估（即參照市價查估）」，可知其計價方式係按市價查估，與花蓮縣縣有財產管理自治條例第五十八條第二項規定比照國有財產法第五十二條之二規定，按第一次之公告現值計價方式，二者計價方式差異甚大，原告豈能出具承諾書？

㈡被告主張之理由：

⒈被告未訂有財產管理自治條例，對於原告申請讓售之系爭市有土地，乃依花蓮縣縣有財產管理自治條例第八十六條第一項之規定，比照該條例及土地法之規定辦理，原告既欲申購市有之系爭土地，允宜遵循法定程序，即先檢具承諾照專案查估售價承購之承諾書，經花蓮市民代表會同意出售，並經花蓮縣政府核准後，再由查估委員查估價格，始得以該查估價格為基準，召開審議會議決定售價。被告於八十九年九月二日、九月二十五日，分別以八十九花市財字第一八四八八、一九八七九號函，通知原告檢附「承諾書」及「畸零（裡）地合併使用證明」，俾便送請市民代表會審議，係依法而為；惟原告除檢送花蓮縣政府公有裡地（嗣增加畸零地）合併使用證明書外，始終不肯提出承諾照專案查估售價承購之承諾書，因此原告之申請一直無法完成土地法第二十五條規定送請民意機關審議之法定程序，原告主張被告業已同意讓售等語，恐有誤會。原告既未檢具承諾書，亦未經花蓮市民代表會完成處分程序，遑論依國有財產法第五十二條之二之規定計價，或以建築法第四十五條第三項規定，以最初申請時之公告現值讓售。

⒉系爭土地為被告所有之市有土地，非國有財產法之「國有土地」甚明；而有關市有畸零地或裡地之非公用土地讓售規定，依花蓮縣縣有財產管理自治條例，已於第五章第一節明文規範，自無再行適用原告所主張該條例第一條後段及八十八年一月二十五日公布之地方制度法第一條第二項所謂各該條例及制度法未規定者，適用其他法律之情形，原告主張適用國有財產法第五十二條之二及建築法第四十五條第三項之規定，於法即有未合。

理由

一、被告代表人於本件訴訟程序進行中變更為乙○○，業已具狀聲明承受訴訟，合先敘明。

二、按「直轄市或縣（市）政府對於其所管公有土地，非經該管區內民意機關同意，並經行政院核准，不得處分或設定負擔或為超過十年期間之租賃。」「鄉（鎮、市）公所未訂財產管理自治條例者，得比照本自治條例規定辦理。但財產異動情形應半年列報。鄉（鎮、市）有土地之處分或設定負擔或為超過十年期間之租賃，應由鄉（鎮、市）公所送經鄉（鎮、市）民代表會審議同意後，報經本府核准。」為土地法第二十五條、花蓮縣縣有財產管理自治條例第八十六條所明定。又「縣有土地屬畸零地範圍，除有保留必要者外，依左列規定辦理出售：㈠擬合併部分土地在縣畸零地使用規則規定最小建築基地面積內，經申購人承諾願照專案查估售價承購者，予以讓售。」花蓮縣縣有畸零地處理作業要點第三條第一項亦有明文。

三、原告所有花蓮市○○路三九九號房屋係二十一年間建築完成，原告於八十四年三月二十一日經由台灣花蓮地方法院拍賣取得，該屋坐落基地因被告於七十九年間將其前段徵收為道路用地，致僅剩一一二一地號面積二十六平方公尺土地，其建築深度不足成為畸零地，原告以其須與房屋占用之系爭花蓮市有地一一二二之一地號土地合併使用，申請被告依國有財產法第五十二條之二規定之價格讓售系爭土地，經被告否准之事實，有土地登記簿謄本、建物登記簿謄本等件影本在卷可稽，且為兩造所不爭執，堪認為真實。茲所爭議者，為原告申請讓售系爭土地，應依何種方式計價？經查系爭土地為花蓮市所有，而被告花蓮市公所既未訂財產管理自治條例，自得比照花蓮縣縣有財產管理自治條例並依土地法第二十五條規定辦理。又花蓮縣政府為統一縣有畸零地處理作業，特以八十九年七月二十八日八九府行法字第○六六四三九號令訂定花蓮縣縣有畸零地處理作業要點，原告申購系爭土地為畸零地，是被告通知原告檢附願照專案查估售價承購之承諾書及畸零（裡）地合併使用證明，俾便送請市民代表會審議，揆諸首開規定，並無不合。

四、原告雖主張其申購系爭土地應依國有財產法第五十二條之二規定計價云云。惟查系爭土地為花蓮市所有，依國有財產法第二條第二項所定「凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。」可知，其非國有土地，自無適用國有財產法第五十二條之二規定之計價方式可言。而有關市有畸零地或裡地之非公用土地讓售，已有花蓮縣縣有財產管理自治條例及花蓮縣縣有畸零地處理作業要點可資比照辦理，自無再依原告主張之花蓮縣縣有財產管理自治條例第一條後段「本自治條例未規定者，適用其他法律。」及八十八年一月廿五日公布之地方制度法第一條第二項「地方制度依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定。」適用國有財產法第五十二條之二及建築法第四十五條第三項規定之餘地。另花蓮縣縣有財產管理自治條例第五十八條第一項第五款及第二項、第六十七條第二項雖有「畸零空地（裡地）依建築法有關規定辦理」「前項房地之估價一律比照『國有財產計價方式』辦理。」「前項（非公用財產之計價）估價標準，應比照『國有財產計價方式』辦理。」規定，惟依地方制度法第十九條第二款第四目所定，縣（市）財產之經營及處分為縣（市）自治事項，而縣（市）對各該自治事項，應負其政策規劃及行政執行責任，花蓮縣政府為統一縣有畸零地處理作業，特以八十九年七月二十八日八九府行法字第○六六四三九號令訂定花蓮縣縣有畸零地處理作業要點，此觀之該要點第一條規定甚明，其係就畸零地之讓售所為特別規定，是被告就原告申購系爭市有畸零地，依花蓮縣縣有財產管理自治條例及花蓮縣縣有畸零地處理作業要點規定辦理，基於地方自治之精神，尤無不合，原告主張應比照花蓮縣縣有財產管理自治條例第五十七條第一項第四款、第五十八條第一項第五款、第六款及第二項、第六十七條第二項規定，援引國有財產法第五十二條之二之特別計價規定，並無可採。至於被告八十八年八月九日八八花市財字第一六三二○號函稱：「至於申請免予租賃而逕為申購乙節，本所原則同意，請檢具相關文件地籍圖登記簿謄本、合併使用証明到所辦理承購。」等語，係指被告同意原告免予租賃逕為辦理申購，其相關法定程序仍應遵循完成，並非已同意依具體特定條件辦理申購，要無違背誠信原則可言。

五、從而原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦屬妥適，原告仍執前詞聲請撤銷，並以先後位聲明請求命被告就原告申購花蓮市○○段一一二二之一地號土地面積五十四平方公尺，應按五十三年八月、九十年七月之公告現值計價處分讓售，為無理由，應予駁回。

六、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，不予一一論列，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官　鄭 忠 仁