臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第一八三三號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第一八三三號

原告

甲○○

訴訟代理人

乙○○ 律師

被告

桃園縣政府

代表人

丙○○縣長）

訴訟代理人

丁○○

右當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服內政部中華民國九十一年三月十四日台

內訴字第○九一○○○八八六二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

壹、事實概要：

一、緣原告所有系爭坐落桃園縣桃園市○○○段五三六─一地號土地（原告之應有部分為二分之一）係桃園擴大修訂都市計畫公八公園用地，前經台灣省政府於民國（下同）七十八年四月十八日以七八府地四字第一四七九四四號函核准徵收，並經被告以七十八年四月二十七日七八府地籍字第五五二八五號函公告徵收（公告期間自七十八年四月二十七日起至七十八年五月二十七日止），同時以七十八年四月二十八日七八府地籍字第五五四二九號函請需地機關桃園市公所將補償費撥入台灣土地銀行桃園分行補償費專戶內。經公告徵收期滿後，被告即以七十八年五月三十一日七八府地籍字第七八八二八號函通知權利人於七十八年六月六、七日具領地價補償費。

二、本案公八公園用地呈經核准之計畫期限係預定八十五年開工，八十八年六月完工。原告嗣於八十九年一月三十一日以系爭土地未依核准之計畫期限使用，依據土地法第二百十九條及都市計畫法第八十三條規定，向被告申請依土地法第二百十九條規定照原徵收價額收回系爭土地。被告因認為未依核准計畫期限使用系爭土地係有可歸責於原土地所有權人或使用人之事由，乃擬具意見報請內政部核定，經該部以九十年九月十九日台（九十）內地字第九○一二五五六號函，認為系爭土地既經被告使用，核與土地法第二百十九條及都市計畫法第八十三條規定不符，乃同意被告不予發還，被告即以九十年九月二十七日九十府地用字第一七四二一０號函通知原告，該函主旨略為：「本案用地未能依核准計畫完成使用係因原土地所有權人陳情辦理都市計畫變更所致，依照行政院民國五十三年六月三十日台（五三）內字第四五三四號函規定，所請發還一節，不符都市計畫法第八十三條及土地法第二百十九條規定，歉難同意。」

三、原告不服，經向內政部提起訴願，該部則基於以下理由，駁回原告之訴願：Ａ、行政院民國五十三年六月三十日台（五三）內字第四五三四號函示：『‧‧‧需用機關是否已於徵收完畢一年後實行使用之認定，應以該項徵收土地之整體為準，而不能仍按徵收前之個別所有權之各個地區以為認定已否實行使用之準據，如遇所有權人對於需地機關實行使用加以阻撓者，則在其阻撓行為終止前，要亦不能認係需地機關不實行使用。』Ｂ、經被告機關於八十九年三月三日邀集各相關單位赴實地會勘結果，系爭土地尚未開闢作公園使用，惟所以未依核准計畫於八十五年開工，八十六年完工，係因大多數被徵收土地之所有權人期待依循都市計畫專案通盤檢討原則，將該公園用地檢討變更為非公共設施保留地，陳情暫緩辦理徵收及暫緩辦理提存，且被告機關歷次通知發放補償費，均遭多數被徵收之土地所有權人之異議及抗爭，致需地機關桃園市公所無法即時取得用地並開發使用，有可歸責於原土地所有權人之事由所致。

四、原告於收受訴願決定書後，猶未甘服，遂於法定期間內向本院提起行政訴訟。

貳、兩造訴訟上之聲明：

一、原告部分：求為判決撤銷原處分及訴願決定。

二、被告部分：求為判決駁回原告之訴。

參、兩造之爭點：

一、原告部分：Ａ、關於被告當事人適格之說明：

１、按「依土地法第二百十九條第一項規定，原土地所有權人請求買回被徵收土地，應向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請。該管直轄市或縣（市）地政機關既為法定受理聲請機關，對於是否合於照徵收價額取回其土地之要件，非無審查之餘地。如經初步審查結果，認與規定不合，而作成否准之決定時，即屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自應以該直轄市或縣（市）地政機關為處分機關」最高行政法院九十一年十月份庭長法官聯席會議著有決議文可稽。

２、另最高行政法院九十一年度裁字第一二二七號裁定亦同斯旨。本件原告既係依土地法第二百十九條第一項規定向被告桃園縣政府請求照原徵收價額，收回系爭土地，而遭被告桃園縣政府作成否准之決定，則本件原告就被告桃園縣政府之否准處分，以桃園縣政府為被告提起本件行政訴訟，揆諸首揭決議及裁定意旨，並無被告當事人不適格之問題。Ｂ、原處分及訴願決定違法之理由：

１、按內政部援以駁回原告訴願之行政院民國五十三年六月三十日台（五三）內字第四五三四號函示意旨，核其所指涉者，係已徵收土地之一部已為使用，而他部尚屬閒置狀態之時，始有該函示適用之餘地。查本件系爭土地，無論自整體抑或由個別之原所有權以觀，被徵收土地全部盡屬閒置未利用之狀態，與上揭函示一部已利用，他部未利用之情形，本屬有間，自不得比附援引，置其本質相異於不顧，是內政部逕引該不適宜之函示，遽為駁回原告訴願申請之理由，其認事用法實有未洽。

２、復按內政部以被告機關所稱：「需地機關桃園市公所無法即時取得用地並開發使用，乃因可歸責於原土地所有權人之事由，‧‧‧系爭土地所請不符合土地法第二百十九條規定‧‧‧。」為由，駁回原告之請求。然查，原告並無被告機關所指稱陳情辦理都市計畫變更之舉，亦從未參與被告機關所召開之任何協調會議，更遑論與被告機關達成『補償費暫緩提存法院』之共識（被告如主張有該等事實存在應由被告機關負舉證責任）。

３、依土地法第二百二十七條規定，被告機關桃園縣政府於徵收土地時，除應將徵收事項依法公告三十日外，並應通知土地所有權人及土地他項權利人。且依土地法第二百三十三條規定「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日發給之。」本件被告機關雖就曾系爭土地經台灣省政府核准徵收之事實，依法公告，然自始均未將系爭土地被核准徵收之事實，通知原告。嗣於公告期滿，被告機關亦未依法於公告期滿後十五日將徵收補償費發給原告，原告既未曾收受被告機關任何土地徵收之通知函件，怎可能有如被告機關所指稱之任何陳情異議抗爭之舉。訴願機關未經查證（被告機關應負舉證責任）率爾認有可歸責於原所有權人之事由存在而為訴願駁回之決定，其速斷不當，至為彰明。

４、承上所述，被告機關何由竟能以被徵收土地之他所有權人之行為事實，進而拘束侵害原告合法權益之行使？且各別獨立權利主體權利義務之行使及歸責事由，何以竟可視為一體，等同處理，胥有可議之處。是被告機關之駁回處分及內政部之訴願駁回決定，均屬無理。

二、被告部分：Ａ、按土地法第二百十九條第三項規定「第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」桃園縣桃園市公所自七十八年起，依照行政院頒「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」規定，分別徵收桃園擴大修訂都市計畫公四、公五、公六、公七、公八、公九、公十一、公十二、公十四、公十五、公十六、公十七、公十八、公十九、公二十、公二十一等十六處公園用地，上述大多數被徵收之土地所有權人，因期待依循專案通盤檢討原則，將部分公園用地檢討變更為非公共設施保留地，乃陳情暫緩辦理徵收。Ｂ、至八十二年間，內政否決專案通盤檢討後，該等土地所有權人又以桃園擴大修訂都市計畫第二次通盤檢討尚未定案為由，仍陳情暫緩辦理徵收及暫緩辦理提存。以致需地機關無法即時取得用地並開發使用，依照行政院五十三年六月三十日台（五三）內字第四五三四號函示，系爭土地未依核准之計畫期限使用，確係有可歸責於原土地所有權人或使用人之事由，被告否准原告請求之處分，依法並無違誤。

理由

一、兩造爭執之要點：Ａ、原告主張，系爭被徵收土地基於以下理由，得依土地法第二百十九條第一項及都市計畫法第八十三條第二項請求收回：

１、系爭土地全部盡屬閒置未利用之狀態，符合上述收回請求權之要件，內政部適用之函示情形與本案不同，不得作為駁回原告訴願及申請之理由。

２、原告並無陳情辦理都市計畫變更之舉，亦從未參與被告機關所召開之任何協調會議，又被告未曾將系爭土地被核准徵收之事實，通知原告，亦未依法於公告期滿後十五日將徵收補償費發給原告，原告既未曾收受任何土地徵收之通知，怎可能有任何陳情異議抗爭之舉。故被告主張無法即時取得用地並開發使用，乃可歸責於原告，並非事實。Ｂ、被告則認為，原告之請求無理由：

１、與系爭土地徵收案同時之大多數被徵收之土地所有權人，因期待依循專案通盤檢討原則，將部分公園用地檢討變更為非公共設施保留地，乃陳情暫緩辦理徵收。至八十二年間，內政否決專案通盤檢討後，該等土地所有權人又以都市計畫第二次通盤檢討尚未定案為由，仍陳情暫緩辦理徵收及暫緩辦理提存，以致需地機關無法即時取得用地並開發使用。

２、依照行政院五十三年六月三十日台（五三）內字第四五三四號函示，系爭土地未依核准之計畫期限使用，確係有可歸責於原土地所有權人或使用人之事由，被告否准原告請求之處分，依法並無違誤。Ｃ、綜觀兩造主張，本院認為原告請求權基礎建立於都市計畫法第八十三條第二項之收回權，惟原告之主張是否有實體上理由，應先釐清以下程序性爭點：１、本案應以土地法第二百十九條抑或都市計畫法第八十三條為收回權之請求權基礎？

２、桃園縣政府是否為適格之被告機關？

二、本院之判斷：Ａ、於分析都市計畫法第八十三條收回權之要件時，應一併檢視與該條規定性質類似之土地法第二百十九條之具體規定內容，完整之規範體系架構方能建立：１、相關法規之立法沿革：ａ、三十五年四月二十九日修正公布之土地法第二百十九條規定：「徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」ｂ、六十二年九月六日修正公布之都市計畫法第八十三條規定：Ⅰ、依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。Ⅱ、不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。ｃ、七十八年十二月二十九日令修正公布土地法第二百十九條規定：Ⅰ、私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：

一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。

二、未依核准徵收原定興辦事業用者。Ⅱ、市縣地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。Ⅲ、第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。ｄ、八十九年一月二十六日修正公布之土地法第二百十九條規定：Ⅰ、私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰

一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。

二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。Ⅱ、直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。Ⅲ、第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。Ⅳ、私有土地經依徵收計畫使用後，經過都市計畫變更原使用目的，土地管理機關標售該土地時，應公告一個月，被徵收之原土地所有權人或其繼承人有優先購買權。但優先購買權人未於決標後十日內表示優先購買者，其優先購買權視為放棄。

２、由以上之立法沿革足知：ａ、六十二年間修正公布之都市計畫法第八十三條第一項之規定，原本是針對三十五年四月二十九日修正公布土地法第二百十九條所稱：「徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」之收回權要件，所為之修正，使收回權成立更嚴格，二者顯然不能併存，因此才有「普通法與特別法相排斥」之法律競合現象產生。ｂ、而七十八年間修正公布之土地法第二百十九條，其在收回權成立之構成要件上，只做了一些文字上修正（只不過將原來之「徵收土地後不依核准計劃使用」以及「徵收土地完畢一年後不實行使用」之要件，修正為「徵收土地後未依核准徵收原定興辦事業用」以及「徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用」，讓其法文意涵更明顯而已）八十九年土地法第二百十九條之修正，對此更完全沒有變動），但其實質要件並無改變。ｃ、只不過土地法第二百十九條於七十八年十二月二十九日修正公布時，就收回權之行使，引進了時效制度而已。

３、因此當土地徵收是依都市計畫法之規定為之，其被徵收土地收回權之成立要件就必須依都市計畫法第八十三條第一項之規定內容來決定。本案之公八公園用地既是依照「桃園擴大修訂都市計畫」規劃之公園用地，原土地所有人欲主張按照原徵收價額收回其土地時，應以都市計畫法第八十三條第二項為其請求權基礎，原告於申請收回土地時，併以土地法第二百十九條為請求權基礎，其規範適用應有誤解，爰在此先行指明如上。Ｂ、桃園縣政府在本案中並非適格之被告機關：

１、按就有關收回權成立之構成要件而言，土地法第二百十九條與都市計畫法第八十三條之規定顯然不同，二者間有法律競合現象存在，且都市計畫法第八十三條應優先適用，已如前述。不過就收回權成立後所生之法律效果（包括收回權之行使方式以及受理機關之處理流程）而言，都市計畫法並未為任何規定，在此情況下有必要類推適用現行土地法第二百十九條第一項、第二項之相關規定（其內容與七十八年十二月二十九日令修正公布之同條文第二項僅有文字上之出入，實質內容均相同）。

２、而對土地法第二百十九條第一、二項有關「收回權行使時權責機關認定」規定內容之解釋，目前司法實務之法律意見，是依以下標準，定其相對應之權責機關：ａ、上開條文中所稱「地政機關」一詞之解釋：Ⅰ、按此處所稱之地政機關，當然必須限於掌理土地徵收作業之權責機關，而各地之地政事務所，所掌管之主要業務為土地登記業務，絕非此處條文所稱之「地政機關」，此乃極為明顯之事。Ⅱ、而掌理土地徵收公告作業以及土地徵收補償作業之權責機關為各縣市政府，其中在直轄市政府由於編制有地政處之下級機關，因此應以地政處為此處所稱之「權責機關」。但其餘各縣市政府，並無獨立之地政處機關編制，僅有地政課之內部單位設置，故應以其縣市政府本身為「地政機關」。ｂ、又依土地法第二百十九條第一、二項規定，私有土地經徵收後，原土地所有權人請求收回被徵收土地為地政機關拒絕後，應以何機關為原處分機關進行行政救濟，法理上素有爭議。就此，最高行政法院曾於九十一年十一月二十二日作成九十一年度第十次庭長法官聯席會議決議，該決議見解略為：Ⅰ、依土地法第二百十九條第一項規定，原土地所有權人請求買回被徵收土地，應向該管直轄市或縣（巿）地政機關聲請。Ⅱ、該管直轄巿或縣（巿）地政機關既為法定受理聲請之機關，對於是否合於照徵收價額收回其土地之要件，應進行初步審查（形式要件是否符合）。Ⅲ、該管直轄巿或縣（巿）地政機關初步審查結果，認與規定不合，而作成否准之決定時，即屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自應以該直轄市或縣（市）地政機關為處分機關。Ⅳ、如該管直轄巿或縣（巿）地政機關經查明合於照徵收價額收回其土地之要件，並層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，而函復該管直轄巿或縣（巿）地政機關通知原土地所有權人時，依訴願法第十三條但書規定，即應以該作成准、駁決定之原核准徵收機關為處分機關。ｃ、另依最高行政法院九十一年度裁字第一二二七號裁定見解，原土地所有權人請求買回被徵收土地，該管市、縣地政機關審查結果，如認與土地法第二百十九條第一項照價收回土地之規定要件不合，而應駁回其申請時，即毋庸層報原核准徵收機關。因此，細究土地法第二百十九條第一項及第二項規定，以及最高行政法院上開決議予裁判之見解，原土地所有權人請求買回被徵收土地應否允准之審查，應區○○○○段：Ⅰ、形式審查部分：此部份係由該管市、縣地政機關審查，審查項目包括⑴該當土地是否為依土地法所徵收之土地，⑵聲請人是否為被徵收土地之原土地所有權人，⑶「徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年」之時效是否經過等形式審查事項（前揭決議謂之初步審查）。Ⅱ、實體審查部分：此部份係適用同法第二項，經該管市、縣地政機關審查，符合聲請收回被徵收土地之形式要件後，層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，核准徵收機關之審查項目則為同法第一項第一、二款「徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者」、「未依核准徵收原定興辦事業用者」等實體要件。

３、以上之法律解釋，依前所述，既應類推適用於「被徵收土地之原所有權人依都市計畫法第八十三條第二項之規定，行使收回權時」之救濟程序中。則依照前述「二階段審查」之說明，本件被告桃園縣政府屬前述從事形式審查之地政機關，就原告請求按原徵收價額收回系爭土地之聲請，應僅得從事前揭三項形式要件之審查，而不得審查對系爭土地是否未依原核准計畫使用之實體要件，後者之審查毋寧應由被告層轉原徵收核准機關為准駁之決定。Ｃ、是以由於本案原處分即被告機關九十年九月二十七日九十府地用字第一七四二一０號函所審酌之範圍非僅侷限於形式要件之審查，而更擴及是否未依原核准計畫使用之實體要件審查。而收回權之性質係有向原核准徵收機關廢止原徵收處分之意，依上所述，除聲請人所為聲請不符程序要件，經受理聲請機關初步審查逕作成否准決定之情形外，自應以原核准徵收機關為被告機關。又系爭土地之原徵收核准機關為台灣省政府，惟因政府自八十七年十二月二十一日起精簡台灣省政府業務，且土地徵收條例已於八十九年二月二日實施，所以台灣省政府上開業務已由內政部承受，本件原告請求收回系爭土地雖經桃園縣政府函答復原告不予發還，但原告若不服否准收回之處分，揆諸前揭說明，自應以內政部為核准收回之主管機關及原處分機關。惟本件原告卻將無處分職權之被告機關層轉上級拒絕意旨之通知，視為「行政處分」，而向內政部提起訴願，依前揭說明係屬管轄錯誤。內政部原應依訴願法第六十一條規定規定辦理，卻逕為駁回原告訴願之決定，於法尚有未合，應將訴願決定予以撤銷，由應受理訴願機關另為適法之處理。Ｄ、又本件既係依程序上理由而為判決，兩造實體上爭執自尚無審酌之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院 第五庭