臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第四一六一號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第四一六一號

原告

台灣電力股份有限公司

代表人

林能白董事長

訴訟代理人

林春鏞律師

被告

臺北縣政府

代表人

蘇貞昌縣長）

訴訟代理人

甲○○

　　　　　　　　乙○○

右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十一年八

月九日環署訴字第○九一○○一九八三九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左

：

主文

事實

緣原告所屬林口發電廠汽力一、二號機組為行政院環境保護署公告應設置連續自動監測設施之固定污染源，依規定原告須按月向被告所屬環境保護局申報監測紀錄，被告依據原告所申報監測紀錄，其中汽力一號機組排放管道（Ｐ○○一）於民國（下同）九十年九月六日至十日、二十九日及三十日，同年十月一日至三日、八日、九日、十二日至十四日、二十日、二十四日及二十七日，及汽力二號機組排放管道（Ｐ○○二）於九十年十月二十日所排放之粒狀污染物，經連續自動監測設施測定不透光率超過「電力設施空氣污染物排放標準」，被告乃以原告違反空氣污染防制法第二十條第一項規定，依同法第五十一條規定，於九十一年一月二十八日以九十北府環二字第四七七四九三號函檢附九十一年一月二十三日北府環二（空污罰）字第○一三三五四號、第○一三三五五號及第○一三三五六號處分書，各處原告新台幣（下同）十萬元、二十萬元及十萬元罰鍰，並限期於九十一年三月三十一日前完成改善。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：

甲、原告方面：

一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。

二、陳述：

１、按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」、「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源者，應設置自動監測設施，連續監測其操作或空氣污染物排放狀況．．前二項監測或檢驗測定結果，應作成紀錄，並依規定向當地主管機關申報。」、「公私場所違反第二十條第一項．．其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」、「公私場所及交通工具排放空氣污染物之檢查，其實施方式如下：一、儀器檢查：指使用儀器，依中央主管機關規定之方法進行檢查。二、官能檢查：（一）目視及目測：目視，指稽查人員以肉眼進行空氣污染源設施、操作條件、資料或污染物排放狀況之檢查。目測，指檢查人員以肉眼進行粒狀污染物排放濃度之判定。（二）惡臭測定：指檢查人員以嗅覺進行氣味之判定。固定污染源依規定設置自動監測設施連續監測粒狀污染物排放狀況者，不適用前項目測檢查方式。」空氣污染防制法第二十條第一項、第二十一條第一項、第三項、第五十一條第一項及其施行細則第三十三條分別定有明文。原告對所設置連續自動監測設施所測得之廢氣不透光率，確實超過「電力設施空氣污染物排放標準」及行為時每月確實仍檢送每月監測紀錄予被告之部分均不爭執，合先敘明。

２、按「汽力機組：粒狀污染物不透光率連續自動監測設施監測：每日不透光率六分鐘監測值超過二○％之累積時間不得超過四小時。」為「電力設施空氣污染物排放標準」第四條所明定。另按行政院環境保護署以八十五年一月六日環署資字第五八六四三號訂定公布，並以八十七年十一月十七日環署資字第○○七七二一五號修正公布之「固定污染源空氣污染物連續自動監測設施連線作業規範」第八點規定，凡公私場所監測設施依規定與地方主管機關連線者，得免提報每月監測紀錄，其傳輸資料內容數據，不得作為超過排放標準之直接認定依據，須另依空氣污染防制法施行細則第三十三條第一項第一款規定，以儀器檢查結果認為有超過排放標準時，方能據以處罰，否則上開作業規範第八點規定形同具文，亦有欺騙人民之嫌。況行政院環境保護署訂定上開作業規範，無非係鼓勵公私場所設置自動監測設施，以期隨時監測掌控固定污染源空氣污染物排放標準，進而隨時改善，故其目的並非作為處罰之依據。

３、按固定污染源如被告所屬林口發電廠於發電機組運作過程中，其排放空氣污染物之多寡，每因燃料數量或品質變化而變化，故有監控必要，縱原告未設置監測設施與地方主管機關連線，亦無例外。按空氣污染防制法第二十一條第一項規定公私場所應設置自動監測設施並與主管機關連線，其目的係防範未然並督促公私場所隨時注意監測空氣污染物排放情況，隨時採取控制改善之措施，此觀諸空氣污染防制法第三十三條指定公私場所應設置空氣污染防制專責單位或人員等規定即明。是公私場所污染源排放空氣污染物之監測設施所為監測紀錄每因污染源之運作或監測設施本身發生故障等情事，難免有排放不穩定情況之監測紀錄出現，方有上開「固定污染源空氣污染物連續自動監測設施連線作業規範」第八點監測設施所傳輸資料內容數據，不得作為超過排放標準之直接認定依據之規定。倘被告要求公私場所應設置空氣污染物排放監測設施並與地方主管機關連線，並以可能屬於不穩定之監測紀錄，作為認定排放標準之依據，則上開作業規範第八點規定豈非形同具文，則被告一面依規定要求公私場所設置之監測設施與地方主管機關連線，一面以其監測紀錄作為認定排放標準之依據並據以處罰，豈非欺騙公私場所設置監測設施，提供作為處罰自己之證據。又誠實之公私場所設置之監測設施既與地方主管機關連線，其傳輸資料內容必與公私場所提報之監測紀錄月報表及執行品保、品管作業紀錄內容相同，觀諸上開作業規範第八點規定僅須公私場所監測設施與地方主管機關連線，即得免提報每月監測紀錄等情即明，故傳輸資料內容既不能作為認定排放標準之依據，則公私場所提報之月報表等資料，怎可作為認定排放標準之依據，兩者豈非矛盾？

４、原告依行政院環境保護署八十五年十一月五日環署資字第五八八七二號公告之「鼓勵公私場所固定污染源空氣污染物連續自動監測設施連線及電子媒體申報補助作業要點」之獎勵辦法，提出連線申請，於八十七年間經該署審查通過，即應適用上開「固定污染源空氣污染物連續自動監測設施連線作業規範」第八點規定。訴願決定稱：「（一）公私場所固定污染源所排放之空氣污染物若不符合排放標準，即應受處罰，為首揭法條所明定。訴願人所屬林口發電廠汽力一號機組排放管道（Ｐ○○一）及汽力二號機組排放管道（Ｐ○○二），所排放之粒狀污染物不透光率，經連續自動監測設施結果，汽力一號機組於九十年九月份有六日至十日、二十九日及三十日，九十年十月份有一日至三日、八日、九日、十二日至十四日、二十日、二十四日及二十七日超過排放標準。汽力二號機組於九十年十月二十日超過排放標準，已如前述，經被告環境保護局審核訴願人所屬林口發電廠提報之監測紀錄月報表及執行品保、品管作業紀錄（連續自動監測記錄儀器校正日報表、監測設備定期維護表），確認林口發電廠該監測數據之品保、品管符合規定，有原處分卷附林口發電廠提報之連續自動監測記錄日報表、月報表、連續自動監測記錄儀器校正日報表、監測設備定期維護表及原處分機關環保局之許可申請文件審查意見表等可稽，乃據以分別處罰，核屬有據。」云云，惟一面鼓勵原告所屬林口發電廠設置監測設施並與地方主管機關連線，且明文規定傳輸資料內容不得作為認定排放標準依據，一面以原告所屬林口發電廠提報之監測紀錄月報表作為處罰依據，其決定顯屬矛盾。況該訴願決定稱被告確認林口發電廠之監測數據之品保、品管符合規定，據以分別處罰云云，惟上開作業規範第八點並無所謂「但監測數據之品保、品管符合規定者，不在此限」之除外規定，被告逕以事後便宜行事，失信於民，致法令規定蕩然無存且違誠信原則。

５、按「固定污染源空氣污染物連續自動監測設施連線作業規範」係行政院環境保護署於八十五年一月六日公告實施，復於八十七年十一月十七日修正公告實施。另「鼓勵公私場所固定污染源空氣污染物連續自動監測設施連線及電子媒體申報補助作業要點」亦係該署早於八十五年十一月五日公告實施，而原告所屬林口發電廠之監測設施亦早於八十七年五月十一日獲該署核准與地方主管機關連線。上開作業規範並未明文規定須俟行政院環境保護署公告公私場所監測設施與主管機關連線後，始有其適用，且該署九十一年二月十九日環署空字第○九一○○一一七三九號公告亦無特別規定上開作業規範適用時間，是上開作業規範自八十五年一月六日公告即生應有之效力，對八十七年五月十一日經該署核准連線之原告所屬林口發電廠監測設施應有其適用。上開作業規範對原告所屬林口發電廠監測設施既有其適用，是無論為傳輸資料內容數據或原告提報監測紀錄月報表內容數據，均不得作為認定排放標準之依據，訴願決定逕以被告非以傳輸資料內容數據作為認定超過排放標準之依據，駁回原告訴願，顯有違誤。

６、依空氣污染防制法施行細則第三十三條第二項及「固定污染源空氣污染物連續自動監測設施連線作業規範」第八點之規定，足見公私場所已設置監測設施並與主管機關連線者，非但其傳輸資料內容數據不得作為認定排放標準之依據，亦不得以目測檢查方式測得結果作為認定排放標準之依據，故是否超過排放標準，仍須以儀器檢查結果認定之。被告認原告所屬林口發電廠所設置監測設施監測與主管機關派員攜帶儀器進行檢測兩者監測並無二致，並以原告提報監測記錄月報表（其資料內容所顯示數據應與傳輸資料內容相同）作為處罰依據，顯公然否認上開作業規範之規定，亦有欺騙人民之嫌。

乙、被告方面：

一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

二、陳述：

１、按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」、「公私場所違反第二十條第一項、．．者，處新台幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場者，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」空氣污染防制法第二十條第一項及第五十一條第一項定有明文。

２、按各級主關機關針對管制空氣污染物之排放，除依空氣污染防制法第二十條規定訂定各空氣污染物排放標準，以為準繩（目的）外，更重要在於如何掌握及監測各污染源排放空氣污染物之情形，即所謂管制之手段，是空氣污染防制法第二十一條即屬同法第二十條規定之管制手段。參照該法第二十一條之立法目的，係賦予污染源自行監測（檢測）、誠實申報責任，此為世界各國多採行，故經中央主管機關指定公告之固定污染源，依法應設置自動監測設施，連續監測其操作條件或空氣污染物排放狀況，此乃強行規定，並非原告所稱之鼓勵性質。同時為確保監測數據之正確性，監測設施尚須符合中央主管機關依該法第二十一條第四項所定之各種規範。是原告所屬林口發電廠汽力一、二號機組既經行政院環境保護署指定公告為應設置連續自動監測設施之固定污染源，亦依規定完成設置並經審核通過，其監測數據自屬正確可信，故監測數據超過排放標準，即為空氣污染防制法第二十條規定所不許，故被告依法處分，並無不當。原告稱監測數據不得作為處分之依據，惟倘管制手段不得施行，顯無法達成管制之目的，空氣品質保護制度即形同瓦解。

３、原告稱被告所為處分違反「固定污染源空氣污染物連續自動監測設施連線作業規範」第八點規定：「公私場所監測設施依規定與主管機關連線者，得免提報每月監測紀錄，其傳輸資料內容數據，不作為超過排放標準之直接認定依據。」云云，惟：

⑴按空氣污染防制法第二十一條第一項後段規定連續自動監測設施須與主管機關連線之目的，係使主管機關得隨時掌握污染源排放空氣污染物之情形，藉以採取必要措施。參照行政院環境保護署八十八年四月二日環署空字第○○二○三七六號公告「第一批公私場所應設置連續自動監測設施之固定污染源」，原告即應於公告後二年內設置連續自動監測設施，至於連續自動監測設施應與地方主管機關連線，係經行政院環境保護署於九十一年二月十九日以環署空字第○九一○○一一七三九號公告「第一批公私場所應與主管機關連線之固定污染源連續自動監測設施」，惟本案發生當時，上開連線公告尚未發布，故原告應依「固定污染源空氣污染物連續自動監測設施管理要點」第二十二點規定，每月提報該月份監測紀錄。

⑵原告稱其於八十七年間經行政院環境保護署審核通過與被告進行連線云云，惟係該署考量減輕業者設置連線設施所造成負擔，並確保設置之設備能達到預期效用，訂定獎勵辦法，提供經費輔導業者設置連線作業，僅在測試階段，系統尚不穩定，故非屬正式核定之連線審查，故原告確未經核定與被告連線，原告以「固定污染源空氣污染物連續自動監測設施連線作業規範」第八點規定冀圖卸責，尚待斟酌。另「固定污染源空氣污染物連續自動監測設施連線作業規範」第八點所稱之「依規定」，係指上開行政院環境保護署九十一年二月十九日之公告，須經核定與被告連線，始得免提報每月監測紀錄，惟被告至今尚未核定原告之連線設施（原告應依行政院環境保護署九十一年二月十九日公告內容，先行擬具連線作業計畫送交被告審核，經審核通過後，開始進行連線測試作業，經測試無誤後，由被告發給核備函，始得進行正式連線傳輸作業），亦未核准得免提報月監測紀錄，原告仍須依規定按月向被告提報監測紀錄。

⑶按上開作業規範第八點傳輸資料內容數據，不得作為超過排放標準之直接認定依據之規定，係指於免提報每月監測紀錄之前提下，因連線設施所傳輸之內容數據資料，於傳輸過程有失真可能，故要求主管機關於發現傳輸資料超過排放標準時，應於查核該數據正確無誤後，始得處分，則原告仍負提報每月監測紀錄之義務，即無該規定之適用。從而，被告依原告所提報之月監測紀錄作為處分之依據，並非原告所稱直接依傳輸資料內容數據認定，且該項紀錄既為原告所提，並經被告審查確認符合品保品管之規定，其內容數據即屬正確，被告依該項數據資料據以處分，並無不當。

４、原告稱被告未依空氣污染防制法施行細則第三十三條規定，以儀器進行空氣污染物之檢查，反以原告申報之監測紀錄數據作為處分之依據，顯有失當云云。惟原告設置之連續自動監測設施，係由一系列精密儀器組合而成，且屬依法設置並經主管機關核可，其監測資料內容數據即屬以儀器所進行之檢查，並具法定效力，原告所稱，顯有誤解。從而，本件被告認事用法，均屬適法適當，亦無逾越權限或濫用權力之情事，原告一再以自行對法令錯誤之解釋認知，質疑被告所為處分，雖經母法授權制定法規命令之中央主管機關，以訴願駁回方式予以釐清匡正，原告仍拒不接受，提起行政訴訟，實屬訴訟權之濫用，並有被告訴願答辯書內容可證。

理由

一、按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」、「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源者，應設置自動監測設施，連續監測其操作或空氣污染物排放狀況；其經指定公告應連線者，其監測設施應與主管機關連線。」、「前二項監測或檢驗測定結果，應作成紀錄，並依規定向當地主管機關申報。」、「公私場所違反第二十條第一項．．者，．．；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」分別為行為時空氣污染防制法第二十條第一項、第二十一條第一項、第三項及第五十一條第一項所規定。次按行為時「電力設施空氣污染物排放標準」第四條規定：「汽力機組：粒狀污染物不透光率連續自動監測設施監測：每日不透光率六分鐘監測值超過二○％之累積時間不得超過四小時。」。又「經公告應設置連續自動監測設施之公私場所，其設置之連續自動監測設施經環保機關認可者，．．依規定申報之連續自動監測設施紀錄如超出排放標準，經確認該監測數據之品保、品管符合規定者，則可依提報之監測紀錄作為告發處分依據。」、「有關公私場所『固定污染源空氣污染物連續自動監測設施監測紀錄月報表』之監測紀錄中，有數日之監測數值超過排放標準乙事，倘其監測設施已依規定執行品保作業，因上述監測結果超過標準之情事係於一個月後一次查認，故其處分應以一次為原則，惟主管機關得依其超過標準嚴重程度、特性及危害程度，予以不同輕重之罰鍰。」行政院環境保護署八十六年七月三十日八六環署空字第四五六一九號、九十年十二月十二日環署空字第○○七六八○四號亦函釋在案，核與相關環保法令規定無違，自得予以援用。

二、公私場所固定污染源所排放之空氣污染物，應符合排放標準，否則，依法應受處罰。本件原告所屬林口發電廠汽力一、二號機組，為行政院環境保護署八十八年四月二日環署空字第○○二○三七六號公告應設置連續自動監測設施之固定污染源，依規定原告須按月向被告所屬環境保護局申報監測紀錄，被告依據原告所申報監測紀錄，其中汽力一號機組排放管道（Ｐ○○一）於九十年九月六日至十日、二十九日及三十日，同年十月一日至三日、八日、九日、十二日至十四日、二十日、二十四日及二十七日，及汽力二號機組排放管道（Ｐ○○二）於九十年十月二十日所排放之粒狀污染物，經連續自動監測設施測定不透光率超過「電力設施空氣污染物排放標準」，並經被告審核原告所屬林口發電廠提報之上述期間排放管道之監測紀錄及執行品保、品管作業紀錄，確認該監測數據之品保、品管符合規定，有林口發電廠提報之連續自動監測記錄六分鐘平均值日報表、連續自動監測記錄月報表、連續自動監測記錄儀器校正日報表、監測設備定期維護表、台北縣固定污染源許可申請文件審查意見表等影本附原處分卷可稽，且兩造對於原告所設置連續自動監測設施所測得之廢氣不透光率超過「電力設施空氣污染物排放標準」乙節，均不爭執，經記明於本院九十二年五月二十一日準備程序筆錄在卷可按，則被告分別針對原告汽力一號機組排放管道（Ｐ○○一）九十年九月份、十月份之違規事實，分別裁處十萬元、二十萬元罰鍰，汽力二號機組排放管道（Ｐ○○二）九十年十月份之違規事實，裁處十萬元罰鍰，並限期於九十一年三月三十一日前完成改善，於法洵屬有據。

三、原告主張其設置之固定污染源空氣污染物連續自動監測設施，於八十七年五月間與被告進行連線，依「固定污染源空氣污染物連續自動監測設施連線作業規範」第八點規定，即不得以該連線傳輸資料作為裁罰依據，亦不得以目視或目測方式檢測有無超過排放標準（詳如事實欄所載）云云。惟查：

１、空氣污染物之排放管制，除由各級主關機關依據行為時空氣污染防制法第二十條第二項規定，會商有關機關訂定空氣污染物排放標準外，更重要在於如何掌握及監測各污染源排放空氣污染物之情形，即所謂管制之手段，行為時空氣污染防制法第二十一條，即賦予污染源自行監測（檢測）、誠實申報責任，故經中央主管機關指定公告之固定污染源，依法應設置自動監測設施，連續監測其操作條件或空氣污染物排放狀況，並應將其監測或檢驗測定結果作成紀錄，按月向當地主管機關申報。因此，若中央主管機關指定公告之固定污染源所設置之連續自動監測設施經環保機關認可，而其依規定申報之連續自動監測設施紀錄如超出排放標準，經確認該監測數據之品保、品管符合規定者，環保機關自可依提報之監測紀錄作為告發處分依據。如謂監測數據不得作為處分之依據，顯無法達成空氣品質之管制目的，當非行為時空氣污染防制法第二十條及第二十一條立法之旨意。本件原告所屬林口發電廠汽力一、二號機組，既經行政院環境保護署八十八年四月二日環署空字第○○二○三七六號公告為應設置連續自動監測設施之固定污染源，且依規定完成設置自動監測設施，並經審核通過，而其監測數據之品保、品管亦經確認符合規定，該監測數據自屬正確可信，被告以原告所設置連續自動監測設施之監測數據，經審查後發現超過排放標準，乃據以處分，依法並無違誤。

２、「固定污染源空氣污染物連續自動監測設施連線作業規範」第八點規定：「公私場所監測設施『依規定』與地方主管機關連線者，得免提報每月監測紀錄，其傳輸資料內容數據，不作為超過排放標準之直接認定依據。」所稱之「依規定」，係指行政院環境保護署九十一年二月十九日環署空字第○九一○○一一七三九號公告「第一批公私場所應與主管機關連線之固定污染源連續自動監測設施」而言；本件行為時（九十年九月、十月），行政院環境保護署尚未發布上開連線公告，原告自應依「固定污染源空氣污染物連續自動監測設施管理要點」第二十二點：「公私場所應於每月結束後十五日內向直轄市或縣（市）主管機關提報該月份監測紀錄。」之規定，每月提報該月份監測紀錄；亦即，原告所設置之監測設施尚未經核定與被告連線，亦未經被告核准得免提報每月監測紀錄，則原告依規定仍應按月向被告提報監測紀錄，核無「固定污染源空氣污染物連續自動監測設施連線作業規範」第八點規定之適用餘地。況本件原告係按月提報監測紀錄予被告，此為兩造所不爭之事實，並經記明於本院九十二年五月二十一日準備程序筆錄在卷可按，則被告以原告按月提報之監測紀錄，作為其所屬固定污染源是否超過排放標準之認定依據，自屬有據，原告稱被告係以其連線傳輸資料內容作為處罰認定之依據，不無誤會。至行政院環境保護署於八十七年間，係為減輕業者設置連線設施之負擔，並確保該連線設施能達到預期效用，乃訂定獎勵辦法，提供經費輔導業者設置連線作業，原告以其業經行政院環境保護署輔導設置連線設施，遂認其已與被告完成「固定污染源空氣污染物連續自動監測設施連線作業規範」第八點規定之連線作業，亦屬對法條規定之誤解。

３、按空氣污染防制法施行細則第三十三條第一項，固規定：「公私場所及交通工具排放空氣污染物之檢查，其實施方式如下：一、儀器檢查：指使用儀器，依中央主管機關規定之方法進行檢查。二、官能檢查：（一）目視及目測：目視，指稽查人員以肉眼進行空氣污染源設施、操作條件、資料或污染物排放狀況之檢查。目測，指檢查人員以肉眼進行粒狀污染物排放濃度之判定。（二）惡臭測定：指檢查人員以嗅覺進行氣味之判定。」，惟同法施行細則第三十三條第二項，亦有「固定污染源依規定設置自動監測設施連續監測粒狀污染物排放狀況者，不適用前項目測檢查方式。」之規定，查被告係以原告所設置連續自動監測設施之監測數據，經審查後發現超過排放標準，乃據以處分，並非原告所指被告係以目視或目測方式檢測有無超過排放標準。況原告所設置之連續自動監測設施，為一系列精密儀器組合而成，且為依法必須設置，並經主管機關認可，該監測數據即屬以儀器進行之檢查，具有法定效力。

四、綜上所述，原告之主張，均無可採。被告以原告汽力一號機組排放管道（Ｐ○○一）九十年九月份、十月份之違規事實，分別裁處十萬元、二十萬元罰鍰，汽力二號機組排放管道（Ｐ○○二）九十年十月份之違規事實，裁處十萬元罰鍰，並限期於九十一年三月三十一日前完成改善，徵諸首揭規定，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭審 判 長 法 官　林樹埔