臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第二三二五號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第二三二五號

原告

台灣電力股份有限公司

代表人

林能白董事長

訴訟代理人

丁○○

訴訟代理人

辛○○

訴訟代理人

吳雨學律師

被告

臺北縣政府

代表人

甲○○代理縣

訴訟代理人

乙○○

訴訟代理人

戊○○

訴訟代理人

庚○○

訴訟代理人

被告參加人 行政院環境保護署

代表人

丙○○

訴訟代理人

己○○

右當事人間因水污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十二年三月

二十五日環署訴字第○九二○○○七七六二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如

左：

主文

事實

甲、事實概要：緣原告所屬第一核能發電廠（台北縣石門鄉乾華村小坑十二號），經臺北縣政府環境保護局於民國（以下同）九十一年十一月二十日派員稽查，發現其廢料儲存庫等新建工程營建工地之土石方堆置場現場運作中，未依行政環境保護署九十年六月二十九日環署水字第○○四○六六九號公告之「營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中濾出物及泥沙沖蝕量之必要措施」（下稱必要措施）規定，於施工前檢具「逕流廢水污染削減計畫」（下稱削減計畫）報請主管機關完成核備並據以實施，違反事業水污染防治及排放廢（污）水管理辦法第五十條第二項規定，原處分機關乃依水污染防制法第十八條規定及第四十六條規定裁處新臺幣（以下同）六萬元罰鍰，並限於九十二年三月一日前補正完成。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

二、被告及參加人聲明：駁回原告之訴。

丙、兩造之爭點：

（一）系爭廢料儲存庫工程之棄土場是否為水污染防治法第二條第七款定義所稱之「土石方堆（棄）置場」？

（二）原告為發電廠，於事業設立或變更前，已依水污染防治法第十三條第一項及第二項之規定，檢具「水污染防治措施計畫」及相關文件，並送中央主管機關（即經濟部）審查核准在案，是否仍應於設置土石方堆（棄）置場時，於施工前檢具削減計畫報請主管機關完成核備並據以實施？

原告主張：

一、查本件原告公司所屬第一核能發電廠，係屬水污染防治法第二條第七款所稱工廠之「發電廠」事業別，於事業設立或變更前，即業已依水污染防治法第十三條第一項及第二項之規定，檢具「水污染防治措施計畫」及相關文件審查核准在案，是無庸另行贅附提出「逕流廢水污染削減計畫」之必要。至於行政院環境保護署九十年六月二十九日公告之「營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中濾出物及泥沙沖蝕量之必要措施」，乃係針對非屬適用水污染防治法第十三條至第十五條之事業……規定之「營建工地」或「土石方堆（棄）置場」者始足當之，蓋從事一般營建工地或土石方堆（棄）置場，因非水污染防治法第十三條第二項所指定公告之事業，而無要求其應提出「水污染防治措施計畫」，是為評估或管制其對環境影響之開發行為，行政主管機關祇得另行頒布並應適用法源位階較低之「營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中濾出物及泥沙沖蝕量之必要措施」規定。職此，原告公司前此既已依水污染防治法第十三條第一項之規定，提出「水污染防治措施計畫」及相關文件，則為何須畫蛇添足強命原告公司應提出「逕流廢水污染削減計畫」？否則，前揭「水污染防治法第二條第七款所稱之工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業及其他中央主管機關指定之事業分類及定義」中，又豈會對營建工地及土石方堆（棄）置場之定義，均有將已適用水污染防治法第十三條……的事業排除在外之規定？不言可喻矣，適足證原告公司前既已依法源位階較高之水污染防治法第十三條規定檢具「水污染防治措施計畫」並經審查核准後，即無另行命原告公司提出「逕流廢水污染削減計畫」之法源依據，至為灼然。

二、按「水污染防治法第二條第七款所稱之工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業及其他中央主管機關指定之事業分類及定義」中定義下之「營建工地」或「土石方堆（棄）置場」，另有「從事依環境影響評估法相關規定應實施環境影響評估之開發行為…」；或係「從事營建工程土石方之推（積）置、回收、轉運處理、加工處理、分類再利用、填埋處理者…」（請見原證十三）等而言。然查，本件系爭廢料儲存庫工程之棄土場，並不須經環境影響評估之程序（此亦有同原證八之內政部函可稽，請見原證十四），純粹採廠區內土石方平衡行為，並無外運造成污染之情事：且系爭棄土場僅供廠區工程內部使用，並無棄土運進或運出廠區等加工、回收、轉運或再利用等之情形，要與一般營業用之土石方堆棄場或營建工地顯有不同，是本件系爭棄土場亦與前揭「營建工地」或「土石方堆（棄）置場」之定義均不相符合。

三、另依內政部91．2．26台內營字第O00000000O之一號函示（請見原證十六）：「本案申請之廢料倉庫及棄土場皆位於申請基地內，且該棄土場僅處理本案工程所產生之土方，並無『營建剩餘土石方處理方案』之適用」。並參諸行政院92 ．8．19函示「修正營建剩餘土石方處理方案」（請見原證十七）之內容，亦可知本件系爭棄土場均位於申請之廠區基地內，且僅處理本案工程所產生之土方而已，要與一般建築工程、公共工程及相關拆除施工所產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊等完全不相同，而無「營建剩餘土石方處理方案」之適用；又依「修正營建剩餘土石方處理方案」之適用規範對象及範圍係指「土石方資源堆置處理場」、「既有處理場所」及「土方銀行」等而言。由此可知，本件系爭棄土場根本並非所謂「土石方堆（棄）置場」之事業別。

四、又查，原告公司所屬第一核能發電廠，依水污染防治法第十三條之規定，提出「水污染防治措施計畫」之內容，係針對事業所產生之廢水而言，而該「事業廢水」，按諸「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法」第五條之規定（請見原證十二），即可知「事業廢水」已包括「作業廢水」、「洩放廢水」、「未接觸冷卻水」及「逕流廢水」等部分。據此，原告公司所提出「水污染防治措施計畫」之內容，確實亦已包含「逕流廢水」之管制部分在內矣。

五、復查，被告之前於內政部主持之「核一廠廢料儲存庫特種建築物」審查會中曾要求原告公司確實辦理之事項計有「繳交各項空氣污染防制費」、「提報廢棄物清理計畫書」等四項，其中根本未提及原告應提出「逕流廢水污染削減計畫」乙項，由此可知，被告乃係事後巧立名目，進而無端要求原告應提出「逕流廢水污染削減計畫」，至為顯然。至於本件系爭廢料儲存庫新建工程係依原證八所示內政部90.1.3之函示：「本案棄土場部分，請台灣電力公司比照上開函方式辦理，報請經濟部核准並轉送台北縣政府備查。」據此，原告公司前於90.4.24檢陳「新建廢料庫等工程棄土計畫許可申請書」報請經濟部核備並送台北縣政府備查，嗣於90.11.13亦獲被告同意備查在案，經查該備查函文中僅要求原告公司日後於施工階段，請逕依「營建剩餘土石方處理方案」之參、二項下規定事項辦理即可，亦均無要求原告公司須另提「逕流廢水污染削減計畫」送審之必要。又，原告公司於報請經濟部核備並送被告機關備查之「棄土場設置許可申請書」之第五章中，亦提列有關「污染防治措施計畫」在內，事實上亦已慮及逕流水沖刷等問題，被告又為何巧立名目，強命原告須提出無任何法源依據之「逕流廢水污染削減計畫」乎？

六、再者，原告公司所屬第一核能發電廠系爭廢料儲存庫新建工程，因其用途及構造特殊，前業奉行政院核准適用建築法第九十八條之規定，視為特種建築物，免按建築法全部之規定辦理，而係由原告公司工程主辦機關自行規劃設置核准之棄土場，且原告亦已將經濟部所核准之「棄土計畫書」轉送被告備查，並據以妥善實施，包括在棄土場下方設置逕流廢水收集管線與盲溝，及於周邊坡崁蛇籠舖設不透水布等，以防止泥水滲出；此外，並設置沉殿池，將收集之逕流廢水沉殿後，始予排放，成效極為良好，施作完成後亦已植生綠美化，目前已變更綠地詳如照片所示，按諸被告參加人即行政院環境保護署93.5.20所提出之補充答辯狀第四點所述之內容即已說明：「如屬臨時性質者，以其事業定義所規範之水污染管制辦理。其土石方堆（棄）置之污染行為，依『事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法』第五十條第二項規定『採取必要措施，減少逕流廢水中之濾出物及泥砂沖蝕量』，無須於施工前檢具逕流廢水污染削減計畫。」，尤足證明被告參加人亦認原告公司無須於施工前檢具「逕流廢水污染削減計畫」，彰彰明甚。

七、何況，參諸大法官會議解釋釋字第五二四號：「…若法律就保險關係之內容授權以命令為補充規定者，其授權應具體明確，且須為被保險人所能預見。…」可知法律明確性之要求，旨在法律文義須具體而詳盡，更應為人民所能預見者。職此，被告參加人行政院環境保護署90.2.6公告「水污染防治法第二條第七款所稱之工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業及其他中央主管機關指定之事業分類及定義」中有關「營建工地」及「土石方堆（棄）場」之定義顯有不明確之處，被告公司亦無從預見系爭棄土場竟會被被告認定為「土石方堆（棄）場」，是該「營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中濾出物及泥沙沖蝕量之必要措施」之規定，自不符法律明確性之要求，至為顯然。

八、綜上所述，被告及被告參加人均誤認原告公司系爭工程為營建工地或土石方堆（棄）置場，進而將原告公司誤為應適用「營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中濾出物及泥沙沖蝕量之必要措施」之對象，其認用事法洵有違誤，原訴願決定及原訴願處分自不足維持，顯有撤銷之理由。

被告主張：

一、原告公司所屬第一核能發電廠為興建（一）廢料減容熱處理設施（二）低放射性廢料儲存庫（三）新核燃料倉庫各建物所產生大量棄土，自行在該廠區內堆置，而設置棄置場，此有經濟部９０．９．２１經（九０）國營字第０九０二０二四五二二０號函准設置棄土場在案。是核與行政院環境保護署９０．２．６（９０）環署水字第０００七五九三號公告事項五（二十四）土石方堆（棄）置場：從事營建工程土石方之堆（棄）置．．．之事業定義，亦為相符。據此，豈容原告一昧否認上述棄土堆置行為所設置棄土場之不爭事實。其間是非曲直，灼然可見。

二、縱令八十九年八月間，原告公司業依當時有效水污染防治法第十三條之規定，檢具所謂「水污染防治措施計畫」者，此純為伊所屬核一廠以核能方式產生電力之核電工廠業，因廢（污）水產生量及收集處理情事，而為該法所管制方式之一。至九十年後，該廠區內另有堆置大量土石方（廢土），而設置棄土場者，此一行為，應受該署九十年二月六日（９０）環署水字第０００七五九三號公告規範所及，即對該新設堆置廢土之行為，應於施工前檢具「逕流廢水削減計畫」，報請被告完成核備；不應徒憑原告公司於八十九年間，依該法第十三條之規定，所檢具「水污染防治措施計畫」為斷，而對另依管制污染行為之規範，竟棄置不問。質言之，發電廠本體產生廢（污）水（製程廢水）與棄土堆置所產生逕流廢水（雨水及污染物），二者行為所受管制之法規，匪特無競合性質，且法源依據，亦別有不同，何來適用該法第十三條之規定，即無復適用同法第十八條及其授權水措管理辦法及上述公告等規範？顯見原告主張於法不合。

三、原告公司呈庭「營業登記證」所載營業項目為發電廠乙節，此為公司商業登記管理之行業分類，不得據此，排除中央主管機關（行政院環境保護署）依該法第二條第七款所認定環保管制之事業分類及定義。即二者立法上適用對象及涵義不同，彼此間，互無任何拘束。詎原告公司竟擅自牽混，企圖以上述證照所載公司之行業，而否認有環保法令上棄土場之定義存在，諸此規避環保規範，為法所不容。

四、按原告公司主張：「棄土場設置許可申請書其中以包括污染防治措施計畫．．．，可是在逕流廢水削減計畫是依據環境保護署水污法相關規定來提出的，也就是逕流廢水削減計畫並跟他棄土場設置許可申請書內的污染防治措施計畫並不等於．．．。」云云（參見　鈞院９３．３．１８準備程序筆錄所載）。由是益見，原告公司對於逕流廢水削減計畫者，係本於該法第十八條之規定為之，業已肯認。否則，何來主張「污染防治措施計畫不等於逕流廢水削減計畫」之意？惟該申請書亦非該法所規範之標的，被告對此，無從審認，仍得要求原告公司提出此一逕流廢水削減計畫，殆無疑問。

五、次查逕流廢水削減計畫所管制之標的有二：（一）雨水（二）污染物（參見前揭公告事項五，逕流廢水削減計畫以消減百分之八十污染物為原則即明）。至該法第十三條「水措計畫之逕流廢水」部分所規範者，尚不及於此一污染物，因此，二者法規意義與適用對象互異，如前所述。原告公司不明此意，誤解法令，至為明顯。

六、本案原告公司所屬第一核能發電廠既設廢土棄置行為，依行政院環境保護署９２．１２．３０環署水字第０九二００九二七三九號函釋：「．．．五、土石方堆（棄）置場並無廢水產生量之規範。凡符合該事業定義者，均應依九十二年八月二十六日環署水字第０九二００六二一五五Ａ號公告『營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中濾出物及泥沙沖蝕量之必要措施』辦理．．．。」在案。因此，原告主張：「原告公司依水污染防治法第十三條規定所檢具『水污染防治措施計畫』之內容及範圍，既已包括且慮及嗣後系爭棄土場之設置範圍內，於法於理於情，均無另行要求原告公司再提出『逕流廢水削減計畫』之理由。」云云，純屬虛妄不實，殊不足採。

七、原告公司另謂：「本件系爭棄土場均位於申請之廠區基地內，且僅處理本案工程所產生之土方而已，要與ㄧ般建築工程、公共工程及相關拆除施工所產生、剩餘泥土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊完全不相同。．．．，本件系爭棄土場根本並非所謂『土石方堆（棄）置場』之業別．．．。」云云，諸此片面主張，無關宏旨。惟查：上揭環境保護署公告土石方堆（棄）置場之定義，既已直指凡從事營建工程土石方之堆（積）置．．．者即屬之，而原告公司興建倉庫等工程所開挖廢土之堆置行為，業由經濟部核准設置棄土場，當符該項事業之定義，有無與ㄧ般建築工程、公共工程及相關拆除施工所產生之剩餘泥土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊等完全相符，毫不相涉。原告此一指鹿為馬，不值採信。

八、至原告公司主張「系爭廢料儲存庫棄土場既在原告所屬第一核能發電廠之廠區範圍內」、「原告公司前於９０．４．２４檢陳『新建廢料庫等工程棄土計畫許可申請書』報經濟部核備並送台北縣政府備查」、「原告公司所報請經濟部核備並送被告機關備查之棄土場設置許可申請書」「系爭廢料儲存庫工程之棄土場僅供系爭工程內部使用，並無棄土運進或運出廠區之情形，要與ㄧ般營業用之土石方堆（棄）置場或營建工地顯有不同」等情，在在不足否定本案原告公司所設置廢土場之行為，從而，原告公司未檢具「逕流廢水削減計畫」者，自構成此一違規事實。

九、參諸，本案被告參加人所述：「依各事業要看他有什麼樣的行為，水污染防治法管的是從他的污染行為來認定他的事業定義，同ㄧ個事業可能同時產生各種不同行為。台電是一個發電廠的事業來管理，在他管理的部分同時具有土石堆置場的行為，所以台北縣政府據以兩個事業的行為，都必須要同時兼具，作規範管理基本上並沒有說在依我們的法令訂定意思下，基本上並沒有誤解或是處分錯誤的部分。」及「可能在見解上跟我們的立法意旨不一樣，我們當初所訂的土石方堆（棄）置場，因為產生污染的特性，不是常態性的而是不特定性的，因為是下雨才會產生污染，跟經常性的行為不太一樣，為了便於這方面的規劃管理，我們免除他許可，要先經過事前許可，檢測申報或設置專責人員，這些規定，我們是以這樣的出發點，來規範這樣的土石方堆（棄）置場的管理方式，而並不是以水污染防治法第十三條、第十五條、第十七條管制的對象，所以才叫做土石方堆（棄）置場，這個定義完全是不一樣的。我們是規範他免除規定，而不是第十三條、第十五條、第十七條已經是這個對象，所以可以不是土石方堆（棄）置場，我們的立法意旨不在這裡。只是不需要事先申請，還是要受削減措施規範。這各事業定義是免除我們許可的管理規定，也就是水污染防治措施或排放許可，我們法規規定要定期檢測申報還要設置專責人員，這些規定他可以免除。」等語（參見　鈞院９３．５．６準備程序筆錄所載），由是以觀，原告公司主張於法不合，本案被告處分，並無任何違誤。

參加人主張：

一、依水污染防治法第十八條所定「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法」（八十八年九月二十二日環署水字第○○六○五四四號令修正發布）之第十條、五十條第二項規定及其第二項所辨理之公告，其立法意旨及管理方式說明如下：

（一）為管理及削減逕流廢水污染，「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法」第十條規定「應收集處理作業環境逕流廢水之事業，其處理逕流廢水之調節池（槽）設計容量，應足以容納計畫收集暴雨強度下作業環境內產生之逕流廢水。前項事業之種類、調節池（槽）設計容量計算公式及計畫收集暴雨強度，由中央主管機關會商目的事業主管機關指定公告」。同辦法第五十條第二項規定「非屬第十條第二項指定公告之事業應採取必要措施，減少逕流廢水中之濾出物及泥砂沖蝕量，並於作業環境四周收集逕流廢水以放流口排放」。本署依上開辦法第五十條第二項規定於九十年六月二十九日以（九○）環署水字第○○四○六六九號公告，「營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中流出物及泥砂沖蝕量之必要措施」，並自九十年七月一日起實施。

（二）上開規定，其立法意旨為：１凡符合水污染防治法第二條第七款所定事業定義者（九十二年二月六日環署水字第○○○七五九三號公告），均應採取必要措施，減少逕流廢水中之及泥砂沖蝕量。其應採取之必要措施，經本署另為公告指定者，應依公告規定辦理。查營建工地及上石方堆（棄）置場已公告為應於施工前檢具逕流廢水削減計畫，報請主管機關完成核備並據以實施者。２凡經本署依「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法」第十條第二項指定公告之事業，應收集處理作業環境產生之逕流廢水，惟本署尚未公告該等事業種類。

二、土石方堆（棄）置場定義為「從事營建工程土石方之堆（積）置、回收、轉運處理、加工處理、分類再利用、填埋處理者，非屬適用水污染防治法第十三條至第十五條、第十七條、第二十條至第二十二條、第三十二條規定之事業。但從事加工處理、分類再利用，且設計及實際最大日廢水產生量二十立方公尺（公噸/日）以上者除外」。其意旨係考量上石方堆（棄）置場之污染主要為暴雨逕流所造成，非屬常態性，且有不定點之污染特性，其管制應以源頭控制為主，故不以一般工廠等事業之許可（水污染防治法第十三條、第十四條、第十五條、第二十條、第三十二條）、技師簽證（第十七條）及檢測申報（第二十二條）等規定辦理。非為原告所指水污染防治法第十三條、第十四條、至第十五條、第二十條、第三十二條之適用對象，無須提報逕流廢水污染削減計畫。

三、符合水污染防治法第十三條所定「應先檢具水污染防治措施計畫之事業、種類、範圍及規模」者，其所檢具之「水污染防治措施計畫」內容，有關逕流廢水部分，僅規範逕流廢水排放量及放流口排放狀況。該等事業仍應符合「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法」之第十條、第五十條及第五十二條規定，辦理逕流廢水污染削減措施。

四、水污染防治法第二條第七款所定事業，於其廠區內從事營建工程土石方之堆（棄）置、回收、轉運處理、加工處理、分類再利用、填埋處理等行為者，其逕流廢水管理事宜說明如下：

（一）如屬臨時性質者，以其事業定義所規範之水污染管制辦理。其土石方堆（棄）置之污染行為，依「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法」第五十條第二項規定「採取必要措施，減少逕流廢水中之濾出物及泥砂沖蝕量」，無須於施工前檢具逕流廢水污染削減計畫。

（二）如屬常久性質者，則該事業兼具兩種事業別定義，應同時符合原事業主體（以本案例為發電業）及土石方堆（棄）置場之管制。

五、本案原告雖已採行相關逕流污染之防治措施，惟依被告當庭所指及其行政訴訟準備書狀內容一、（一）、（二）、（三）、（四）所述，該棄土場業經經濟部九十年九月二十一日以經（九○）國營字第○九○二○二四五二二○號函備查在案，其依法認定系爭棄土場為「土石方堆（棄）置場」屬依法有據。

理由

甲、程序方面：被告臺北縣政府代表人變更為甲○○，經其聲明承受訴訟，核無不合。

乙、實體方面：

一、按「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「違反依．．第十八條所定辦法．．規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」水污染防治法第十八條及第四十六條定有明文。又按「應收集處理作業環境逕流廢水之事業，其處理逕流廢水之調節池（槽）設計容量，應足以容納計畫收集暴雨強度下作業環境內產生之逕流廢水。前項事業之種類、調節池（槽）設計容量計算公式及計畫收集暴雨強度，由中央主管機關會商目的事業主管機關指定公告。」、「非屬第十條第二項指定公告之事業應採取必要措施減少逕流廢水中之濾出物及泥砂蝕量，並於作業環境四周收集逕流廢水以放流口排放。」事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第十條及第五十條第二項亦分別明定。另「新設或新開發行為者，應於施工前檢具「逕流廢水污染削減計畫」報請主管機關完成核備並據以實施。」經行政院環境保護署民國九十年六月廿九日環署水字第○○四○六六九號公告在案。

二、本件原告所屬第一核能發電廠，經臺北縣政府環境保護局於九十一年十一月二十日派員稽查，發現其廢料儲存庫等新建工程營建工地之土石方堆置場現場運作中，未依行政環境保護署九十年六月二十九日環署水字第○○四○六六九號公告之之必要措施規定，於施工前檢具「削減計畫」報請主管機關完成核備並據以實施，違反事業水污染防治及排放廢（污）水管理辦法第五十條第二項規定，原處分機關乃依水污染防制法第十八條規定及第四十六條規定裁處六萬元罰鍰，並限於九十二年三月一日前補正完成，經核並無不合。原告不服，主張如事實欄所載。本件所需審究者為（一）系爭廢料儲存庫工程之棄土場是否為水污染防治法第二條第七款定義所稱之「土石方堆（棄）置場」及（二）原告為發電廠，於事業設立或變更前，已依水污染防治法第十三條第一項及第二項之規定，檢具「水污染防治措施計畫」及相關文件，並送經濟部審查核准在案，是否仍應於設置土石方堆（棄）置場時，於施工前檢具削減計畫報請主管機關完成核備並據以實施？

三、經查，原告所屬第一核能發電廠，因興建廢料儲存庫等新建工程，經經濟部同意設置棄土場，並經臺北縣政府准予備查，有經濟部九十年九月二十一日以經（九○）國營字第○九○二○二四五二二○號及臺北縣政府九十年十一月十三日九十北府工養字第三六四二一二號函及棄土區附近地形圖等件附於原處分卷可參，並為兩造所不爭執，自堪信為真實。查事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法係依水污染防治法第十八條授權訂定之法規命令，依該辦法第十條第二項規定，應收集處理作業環境逕流廢水之事業種類由中央主管機關會商目的事業主管機關指定公告，惟中央主管機關即參加人環境保護署業已說明尚未指定公告，即尚未限制事業範圍，是以所有水污染防治法第二條規定之事業，均為同辦法第五十條第二項規定之「非屬第十條第二項指定公告之事業」，均應採取必要措施減少逕流廢水中之濾出物及泥砂蝕量，並於作業環境四周收集逕流廢水以放流口排放，合先敘明。

四、次查，原告雖主張略以其所設置之棄土場並非為環境保護署九十年二月六日公告之「水污染防治法第二條第七款所稱之工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業及其他中央主管機關指定之事業分類及定義」五（廿四）之土石方堆 (棄)置場一節，查原告公司所屬第一核能發電廠為興建（一）廢料減容熱處理設施（二）低放射性廢料儲存庫（三）新核燃料倉庫各建物所產生大量棄土，自行在該廠區內堆置，而設置棄土場，經經濟部九十年九月二十一日函准設置棄土場及經臺北縣政府准予備查在案，與環境保護署九十年二月六日公告事項五（二十四）土石方堆（棄）置場：從事營建工程土石方之堆「棄置」之事業定義相符，至於原告之棄土有無外運造成污染或回收、轉運處理、加工處理、分類再利用之情事要非所問。至原告所提依內政部九十一年二月二十六日台內營字第○九一○○八一五五○之一號函示「本案申請之廢料倉庫及棄土場皆位於申請基地內，且該棄土場僅處理本案工程所產生之土方，並無『營建剩餘上石方處理方案』之適用」，並參諸行政院九十二年八月十九日函示「修正營建剩餘土石方處理方案」之內容，亦可知本件系爭棄土場均位於申請之廠區基地內，且僅處理本案工程所產生之土方而已，要與一般建築工程、公共工程及相關拆除施工所產生之剩餘泥土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊，而無「營建剩餘土石方處理方案」之適用；又依「修正營建剩餘土石方處理方案」之適用規範對象及範圍係指「土石方資源堆置處理場」、「既有處理場所」及「土方銀行」等而言。由此可知，本件系爭棄土場根本並非所謂「土石方堆（棄）置場」之事業別一節，經查，該內政部九十一年二月二十六日台內營字第○九一○○八一五五○之一號函係就核能三廠之工程所為之函示，並非就本件所為者；而本件系爭棄土場，原告係依據臺灣省政府八十七年二月頒布之「臺灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點」及內政部八十九年五月頒布之「營建剩餘土石方處理方案」及經濟部核備之「臺灣電力公司發電工程自行規劃設置棄土區（土石資源堆置場）審核許可作業要點辦理審查符合設置規定，經濟部於九十年九月二十一日上函准予備查在案者，亦有原告九十年十月二日電核發字第九○○九一七一八號函影本附卷可參，是原告主張本件無「營建剩餘土石方處理方案」之適用云云，即無可採。

五、原告雖又主張依參加人環境保護署答辯略以水污染防治法第二條第七款所定事業，於其廠區內從事營建工程土石方之堆（棄）置、回收、轉運處理、加工處理、分類再利用、填埋處理等行為者，其逕流廢水管理事宜，（一）如屬臨時性質者，以其事業定義所規範之水污染管制辦理。其土石方堆（棄）置之污染行為，依「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法」第五十條第二項規定「採取必要措施，減少逕流廢水中之濾出物及泥砂沖蝕量」，無須於施工前檢具逕流廢水污染削減計畫。（二）如屬常久性質者，則該事業兼具兩種事業別定義，應同時符合原事業主體（以本案例為發電業）及土石方堆（棄）置場之管制，本件系爭棄土場現已成為綠地係為臨時性質者，無須於施工前檢具逕流廢水污染削減計畫云云。惟查，原告於其廠區內設置棄土場堆置營建剩餘土石之行為，依原告所提出之照片觀之，原告並無移置他運之計畫，係為常久堆置於該地，足見並非臨時性者甚明，原告主張尚無可採。原告另主張依環境保護署之「營建工地及土石方堆（棄）置場逕流廢水相關規定說明 (問答集)」所載「土石方堆（棄）置場：新設或既設之上資場及土石方堆（棄）置場；但營建工地於施工過程中產生之營建廢棄土未運出開發範圍者，仍以營建工地管制。」，原告之廢棄土並未運出廠區，應依營建工地管制，而「營建工地係指凡通過環境影響評估之開發行為，施工中或即將施工之營建工地」，本件依內政部九十年一月三日台十內營字第九○八二○一四號函，毋需實施環境影響評估，原告不需提出「逕流廢水污染削減計畫」云云。惟查，該資料係指「營建工地於施工過程中產生之營建廢棄土未運出開發範圍者，仍以營建工地管制」，並未包括於施工「完工」後未將營建廢棄土運出，而永久堆置於開發範圍者；且其所稱「營建工地係指凡通過環境影響評估之開發行為，施工中或即將施工之營建工地」，亦非指「完工」後之營建工地；況且，本件營建工地在與棄土場分別位在乾華溪二側，並非同一地點，本件並無該問答資料之適用。本件原告所設置之棄土場為環境保護署九十年二月六日公告事項五（二十四）土石方堆（棄）置場，堪以認定。

六、次就原告所稱其為「發電廠」事業別，於事業設立或變更前，即業已依水污染防治法第十三條第一項及第二項之規定，檢具「水污染防治措施計畫」及相關文件，並送中央主管機關（即經濟部）審查核准在案，而無庸另贅附提出「逕流廢水污染削減計畫」之必要；又原告提出之「水污染防治措施計畫」，已包括「逕流廢水」之管制部分一節。經查，環境保護署九十年六月二十九日環署水字第○○四○六六九號公告係針對「營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中『濾出物及泥沙沖蝕量』之必要措施，規定於施工前應檢具「削減計畫」報請主管機關完成核備並據以實施，而水污染防治法第十三條「水措計畫之逕流廢水」部分所規範者，尚不及於此二污染物，因此，二者範規意義與適用對象互異。原告雖於八十九年八月間，依行為時水污染防治法第十三條之規定，檢具「水污染防治措施計畫」，惟係以所屬核一廠為產生電力之核電工廠業，因發電所產生之廢（污）水產生量及收集處理而提出者，而原告係於九十年間於該廠區內，另因興建前述建物而產生大量廢土，為將其堆置而設置系爭棄土場；查核能發電事業並不會產生大量一般廢土石，因此本件廢土堆置與原告之原來發電廠事業無關，自不屬於發電廠事業範圍甚明，原告就發電廠產生廢（污）水（製程廢水）所提出之「水污染防治措施計畫」，並不含括本件因棄土堆置所產生之逕流廢水（雨水及污染物），此觀原告所提出之「事業水污染防治許可／水污染防治措施計畫摘要表」內「逕流廢水」均記載為「○（零）」可證，是就水污染防治之對象而言，二者亦屬風馬牛不相及；本件原告不將因業外施工所產生之廢土清除外運，而於本業之外，另有設置棄土場－符合土石方堆（棄）置場業定義之行為，即應受環境保護署九十年六月二十九日公告規範之拘束，對該新設堆置廢土場之行為，應於施工前檢具「逕流廢水削減計畫」，報請被告機關完成核備。

七、原告雖另指摘被告之前於內政部主持之「核一廠廢料儲存庫特種建築物」審查會中曾要求原告公司確實辦理之事項計有「繳交各項空氣污染防制費」、「提報廢棄物清理計畫書」等四項，其中根本未提及原告應提出「逕流廢水污染削減計晝」乙項，由此可知，被告乃係事後巧立名目，進而無端要求原告應提出「逕流廢水污染削減計畫」至為顯然一節。經查，被告於處分日（九十一年十二月九日）前，於九十一年九月二十七日「台電公司核能一廠二號低放射性廢料儲存庫等新建工程剩餘土石方流向追查會勘」時，其會勘結論一（三）已載明「該棄土場．．是否應辦理營建工程逕流廢水削減計畫，亦請台電公司查明」；另兩造九十一年十月二十二日二日協商會議紀錄」伍結論二（十一）所載「九月二十七日實地含勘時，本府環保局曾請台電公司提供淨（事後函知應更正為「逕」）流水污染防制計畫，惟台電公司尚未提報，有關淨（同上更正）流水污染部分，請本府環保局與台電公司再行確認，並應依相關規定辦理」，有各該會議紀錄影本附卷可稽，足證原告對此「逕流廢水污染削減計畫」之管制措施於受處分前業已知悉，所稱被告未告知一節，要無可採。

八、末查，原告雖又主張參加人環境保護署九十年二月六日公告之「水污染防治法第二條第七款所稱之工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業及其他中央主管機關指定之事業分類及定義」中有關「營建工地」及「土石方堆 (棄)置場」之定義不明確，不符法律明確性要求一節，經查，該公告所定「營建工地」之定義為「從事依環境影響評估法相關規定應實施環境影響評估之開發行為，非屬適用水污染防治法第十三條至第十五條、第十七條、第二十條至第二十二條、第三十條規定之事業。」及「土石方堆（棄）置場」之定義為「從事營建工程土石方之堆（積）置、回收、轉運處理、加工處理、分類再利用、填埋處理者，非屬適用水污染防治法第十三條至第十五條、第十七條、第二十條至第二十二條、第三十二條規定之事業。．．」，查其意旨係考量土石方堆（棄）置場之污染主要為暴雨逕流所造成，非屬常態性，且有不定點之污染特性，其管制應以源頭控制為主，故不以一般工廠等事業之許可（水污染防治法第十三條、第十四條、第十五條、第二十條、第三十二條）、技師簽證（第十七條）及檢測申報（第二十二條）等規定辦理。非為原告所稱「水污染防治法第十三條、第十四條、至第十五條、第二十條、第三十二條之適用對象，即無須提報逕流廢水污染削減計畫」，業據中央主管機關即參加人說明在案。查水污染防治法所欲規範者為各種水污染行為之防治及處罰，是以事業之水污染行為如屬不同之態樣，即應依其各該規定辦理，而認其為不同之事業，自不得以其已為某一事業，即可不受該條所定其他事業別規定之規範，參加人之上開說明，與水污染防治法之目的性解釋無違，原告徒以文義解釋主張定義不明確云云，為無可採。

九、從而，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨為無理由，應予駁回。

十、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭