臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第一八二號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第一八二號

原告

甲○○

被告

銓敍部

代表人

吳容明部長）

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　　　乙○○

右當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國九十一年

十月二十二日公審決字第○一四二號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：原告原任臺北市政府捷運工程局專門委員，其申請自願退休案前經被告以民國（下同）九十年九月二十八日九十退三字第二○七四○○三號函核定自九十年九月三十日退休生效，並於同函說明備註㈡註明「鄧專門委員非屬依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支（俸）薪之公務人員，依規定不得辦理優惠存款（按：指依退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點辦理優惠存款）（下稱原處分），否准原告辦理優惠存款。原告於九十年十月二十七日致函被告，表明不服上開註記並請被告提供相關法令規定，經被告以九十年十一月六日九十退一字第二○八四一三四號書函函復原告；原告復於九十年十二月七日及十三日陳請更正該註記，案經被告以九十一年一月七日部退三字第○九一二○九八八六○號書函函復上開註記並無違誤，原告不服，爰於九十一年二月五日向考試院提起訴願，經考試院移由被告以九十一年六月二十一日部復決字第五○一號復審駁回，嗣再不服復審決定，提起再復審，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈原處分、復審決定、再復審決定均撤銷。

⒉被告應將其九十年九月二十八日九十退三字第二○七四○○三號函說明備註㈡有關「鄧專門委員非屬依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員奉額標準表支（俸）薪之公務人員，依規定不得辦理優惠存款」，及公務人員月退休金證書上附記「公保養老給付金額不得辦理優惠存款」之行政處分，重新核定以服務期間所領取不同型態待遇之年資來區別得否辦理優惠存款，亦即原告屬於依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之俸額標準表支薪之年資部分，得辦理優惠存款。

⒊被告應補償原告屬於依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之俸額標準表支薪之年資部分，自退休日起算至原告開始辦理優惠存款之日止之優惠存款利息。

⒋被告應補償原告前項利息按法定週年利率百分之五計算至被告清償之日止之利息。

⒌訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：如主文所示。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈行政院前核定臺北市捷運局按未實施用人費率交通事業機構待遇型態支給之員工待遇並非事業機構待遇，其所以會較一般公務人員待遇稍高，係因為臺北都會區交通堵塞嚴重捷運急待趕工、捷運工程係屬首次引進國內之先進科技工程，需有較高待遇始能引進及留住人才、以及工作環境困苦、挑戰性大、所需承受壓力大（加速身體及健康之折舊）等因素，該待遇純粹是工作期間應有報酬，並非預支退休給予或預支退休福利，所以不應該於退休後之優惠存款給予差別待遇。

⒉榮民工程處民營化改為榮民工程股份有限公司後，在該公司退休者並非依公務人員退休法核准退休，且不符合被告與財政部八十八年六月二十九日修正之「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」暨「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，但被告卻未限制在該公司退休者不得辦理優惠存款。又，行政院農業發展委員會、關務總署原屬單一薪給（較高薪），改制為一般行政機關後，員工退休可採分段計算年資（含服兵役年資）辦理優惠存款，有此例在先，不應獨將在未實施用人費率交通行政機關退休之員工排除在外。

⒊被告完全不論退休金計算方式與任職時間長短，規定一律以最後在職機關來區別可否辦理優惠存款，已發生退休人員前任職於其他得以辦理優惠存款機關，而於退休前改調至不得辦理優惠存款之機關服務，該員之退休給付即全部不得辦理優惠存款；反之，退休人員長期任職於不得辦理優惠存款之機關，卻於退休前調至其他得以辦理優惠存款之機關服務，該員之退休給付即全數得以辦理優惠存款，其結果顯失公平，亦偏離公保養老給付辦理優惠存款之目的，與憲法所保障之平等原則有違。

⒋依照中央法規標準法第五條第二款暨第四款分別規定，「關於人民之權利義務者」、「其他重要事項之應以法律定之者」應以法律定之；第六條規定「應以法律規定之事項，不得以命令定之」，得否辦理優惠存款對人民權利影響之大，自應以法律規定。

⒌優惠存款如果是政策性福利措施，則應具普遍性，待遇類型不同係因不同之工作所需知識、學養、經歷、工作條件、工作環境、工作壓力、付出腦力勞力等之不同、以及國內業界技術是否成熟、具備所需專長公務員之供需情況有關，待遇較高之類型並非其中含有較高之福利所致，故被告以政策性福利措施為由，以最後在職機關待遇類型來做二分法的零和遊戲實在太粗糙，也太不公平不合理。況且原告任職於領取行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之俸額標準表待遇時期，公務人員待遇仍然甚低，於七十八年起才大幅調高，故當時待遇的年資豈可排除於已實施的福利政策之外。

⒍原告領取行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之俸額標準表支薪之年資之公保養老金得辦理優惠存款之起訖時間為五十八年二月一日至七十五年十二月三十一日止，雖然被告核定原告之舊制年資有二十八年，但原告訴求公保養老金得辦理優惠存款之年資僅僅十八年。綜上所述，本案應依不同待遇之年資分段計算，即領取行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之俸額標準表支薪之年資之公保養老金得辦理優惠存款。否則應依照退休時最後在職機關之待遇計算退休金，不應回復依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之俸額標準表之本俸計算退休金，如此既公平合理可整體衡平不會大幅增加政府長期經費負擔又可防止弊端。

㈡被告主張之理由：

⒈八十八年七月三日修正發布之退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第二點第一項規定：「退休公務人員公保養老給付金額依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依公務人員退休法辦理退休。㈡最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依中華民國八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」準此，退休公務人員除須依公務人員退休法辦理退休外，並須其最後在職機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之俸額標準表支薪，且依八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資所核發之公保養老給付，始得依該要點辦理優惠存款。茲以原告最後在職之機關為臺北市政府捷運局，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之俸額標準表支薪，與上開要點規定所須條件顯有不合。有關原告訴稱其退休金仍依一般公務人員俸額標準計算發給，應予辦理優惠存款一節，依上開優惠存款要點規定得否辦理優惠存款，除其是否依公務人員退休法辦理退休外，係以其最後在職機關之支薪方式為判別標準，而非以其退休金核算方式區別。又榮民工程事業管理處於八十四年七月一日公司化改制為「榮民工程股份有限公司」後，其人員仍係依公務人員退休法辦理退休，並經考試院核定同意改制後仍沿用原公務人員人事制度，支領公務人員待遇，是以，原告指稱該公司改制後已不合辦理優惠存款，而被告卻未對其辦理優惠存款加以限制，應係誤解。

⒉按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係緣以立法院法制委員會於四十八年七月十五日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被告邀請有關機關研商。被告爰與財政部於四十九年十一月二日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）。至退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被告於六十三年十二月十七日訂定優惠存款要點後開辦。是以，退休公務人員公保養老給付優惠存款，係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，並非公教人員保險之法定給付項目。又上開優惠存款要點之訂定，係屬被告之權責，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔。按其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，而須經立法機關審查通過，即已成為具形式意義之法律；又優惠存款既為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。是以，基於公益大於私益之考量，被告不得不限縮得辦理優惠存款之範圍與對象。故該要點之適用對象，係被告依制度之本旨，於符合整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，就不同待遇類型人員之退休與在職所得多寡加以斟酌後所為規定，既未逾越權限，亦與公務人員退休法暨施行細則、公教人員保險法暨施行細則並未牴觸。

⒊被告訂定之退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點自始即規定養老給付辦理優惠存款之範圍，應以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點所訂之俸額標準表支薪者為限，並非於其調職至臺北市政府捷運局後始修正該項規定，原告基於其自由意願轉調至不得辦理優惠存款之機關，尚不得據以指摘被告否准其公保養老給付辦理優惠存款侵害其權益。且此項規定係被告基於公務人員權益整體平衡之考量，本於職權就不同待遇類型人員之所得多寡加以斟酌後，予以得否優惠存款之差別規定，就非同時期退休之公務人員，因適用法令之不同，或有適用上之差別，惟就同時期退休之公務人員而言，得否適用退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點之要件規定既均相同，自難謂違反公平及比例原則。

⒋依公教人員保險法第十二條規定：「被保險人在保險有效期間，發生殘廢、養老、死亡、眷屬喪葬四項保險事故時，予以現金給付．．．。」是以，優惠存款並非公教人員保險之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，非由保險費負擔，故優惠存款制度係為照顧一般公務人員退休生活而建立之政策性福利措施，屬給付行政之範疇，依司法院釋字第五四二號解釋，尚非不得以要點作為法源依據。且有關優惠存款差額利息支出其所需經費均須經立法機關審查通過，即已成為具形式意義之法律。而於九十三年一月十三日經立法院三讀通過並經總統同年二月十一日公布之中央政府總預算，即係於被告單位預算中公務人員退休撫卹給付工作計畫之獎補助費科目項下編列相關經費以為支應。

⒌本件原告並不符合退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第二點第一項第二款：「最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪」之規定，被告否准其辦理優惠存款，自無違誤。

理由

一、本件因復審係由被告自為復審決定，而未依修正前公務人員保障法第二十二條規定，準用訴願法第四條第七款規定由考試院為復審決定，滋生疑義，嗣因公務人員保障法已於九十二年五月二十八日修正公布，並於同年月三十日起發生效力，依修正之該法第四條規定，公務人員不服服務機關或人事主管機關之行政處分提起復審，由公務人員保障暨培訓委員會審議決定，已無再復審程序，是本件縱認由原處分機關作成復審決定存有瑕疵，惟撤銷發回之結果，仍應由公務人員保障暨培訓委員會重為復審決定，與本件業經公務人員保障暨培訓委員會作成再復審決定，並無不同，核無再由該會另為復審決定之必要，爰由本院就實體上審判，合先敘明。

二、按公務人員保障法第七條規定：「具有公務人員任（派）用資格，依法任（派）用經銓敘審定合格之現職人員，取得公務人員身分。公務人員之身分應予保障，非依法律不得剝奪。基於身分之請求權，其保障亦同。」揆其立法說明略以：「．．．公務人員之身分係法律所賦與，其基於公務人員之身分所為之請求如薪俸、退休金、公保養老給付等之請求權，如無法律上之原因自應不得剝奪。」所稱基於身分之請求權，乃係指因公務人員身分所產生而得向機關請求之權利，例如俸給權、退休金權、保險金權、休假權、公法上財產請求權等，均係基於公務人員身分所產生之請求權，如遭受侵害，因對其權利有重大之影響，均得依公務人員保障法請求保障。又公務人員基於身分所得主張之公法上財產請求權，其範圍並不限於有法律依據或法律授權，僅須於公務人員因執行職務所支出之費用或其他因公法上職務關係所生之金錢給付，而得向服務機關請求支付之權利均包括在內。準此，依上開規定及其立法意旨，本件原告基於其退休公務人員身分所為之請求公保養老給付優惠存款事項，自亦屬公務人員基於身分所得主張之公法上財產請求權。復按「銓敍部掌理全國公務員之銓敘及各機關人事機構之管理事項。」「銓敍部設左列各司、室：．．．退撫司。」「退撫司掌理左列事項：．．．關於公務人員退休審核事項。」銓敍部組織法第一條、第二條第四款、第六條第二項定有明文。職是，被告對於本件原告基於其退休公務人員身分所為之請求公保養老給付優惠存款事項，於審核原告自願退休案之審定結果內併予處理，而否准之，該審定結果即九十年九月二十八日九十退三字第二○七四○○三號函說明備註㈡部分，其性質係對外發生准駁法律上效果之行政處分，為本件之「原處分」，亦先予敘明。

三、依八十九年十月四日修正發布之退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第二點第一項規定：「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依公務人員退休法辦理退休。㈡最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依中華民國八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」是以，退休公務人員必須符合上述三要件，始得依該要點辦理優惠存款。按退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點係被告於六十三年十一月一日訂定發布，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活及考量軍人保險退伍給付已得辦理優惠存款，由被告辦理六十三年十一月一日起退休公務人員公保養老給付金額比照軍人保險之退伍給付，得連同一次退休金辦理優惠存款，因此，退休公務人員公保養老給付優惠存款係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，並非公教人員保險之法定給付項目，此觀之公教人員保險法第十二條之規定自明。惟關於退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點得否不經立法院審查而由被告訂定？按退休公務人員公保養老給付金額優惠存款制度屬於授與人民利益之給付行政範疇，依司法院釋字第五四二號解釋，尚非不得以要點作為法源依據，且有關優惠存款差額利息支出其所需經費均須經立法機關審查通過，即已成為具形式意義之法律。退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點之適用對象，係被告依制度之本旨，於符合整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，就不同待遇類型人員之退休與在職所得多寡加以斟酌後所為規定，屬主管機關即被告之職權，並未逾越權限，亦與公務人員退休法暨施行細則、公務人員保險法暨施行細則並未牴觸（最高行政法院〈八十九年七月一日改制前為行政法院〉八十八年度判字第三三一七判決參照），被告辦理相關案件自得據之適用。

四、本件原告原任臺北市政府捷運工程局專門委員，其最後在職之機關為臺北市政府捷運工程局，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，有公務人員退休事實表、銓敍部函附原處分卷可按，並為原告所不爭，自堪信為真實。因此，原告最後在職之機關與退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第二點第一項第一款規定之條件不合。原告雖主張：其退休金仍依一般公務人員俸額標準計算發給，應予辦理優惠存款云云，惟依退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點規定得否辦理優惠存款，除其是否依公務人員退休法辦理退休外，係以其最後在職機關之支薪方式為判別標準，而非以其退休金核算方式區別，此部分主張自不足採取。

五、關於原告又主張：被告以最後在職機關區別得否辦理優惠存款，違反平等原則云云。查退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點自始即規定養老給付辦理優惠存款之範圍，應以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點所訂之俸額標準表支薪者為限，並非於原告七十五年間調職至臺北市政府捷運局後始修正該項規定，原告基於其自由意願轉調至不得辦理優惠存款之機關，尚不得據以指摘被告否准其公保養老給付辦理優惠存款侵害其權益。抑且，此項規定係被告基於公務人員權益整體平衡之考量，本於職權就不同待遇類型人員之所得多寡加以斟酌後，予以得否優惠存款之差別規定，就非同時期退休之公務人員，因適用法令之不同，或有適用上之差別，惟就同時期退休之公務人員而言，得否適用退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點之要件規定既均相同，自難謂違反平等原則。至於原告另主張：榮民工程事業管理處改制後，已不合辦理優惠存款，但被告未對其辦理優惠存款加以限制，又農業發展委員會改制後，被告同意採用分段比例辦理優惠存款，被告未同意原告辦理優惠存款，不符平等原則云云。查榮民工程股份有限公司於八十四年七月改制後之人員仍係依公務人員退休法辦理退休，並經考試院核定同意改制後仍沿用原公務人員人事制度，依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支領公務人員待遇，自得辦理優惠存款，而行政院農業發展委員會於七十三年九月改制為行政院農業委員會後，待遇改依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點依之公務人員俸額標準表，惟尚由中美基金支應補足差額，故以兩階段分法辦理優惠存款，此均與原告之情形並不相同，是原告此部分主張有所誤解，亦不足採。

六、綜上所述，被告之原處分以原告非屬依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支（俸）薪之公務人員，不合退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點，否准其辦理優惠存款，徵諸前揭規定及說明，並無違誤，復審及再復審決定遞予維持，俱無不合。原告猶執前詞訴請撤銷，請求命被告重新核定准以原告屬於依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之俸額標準表支薪之年資部分辦理優惠存款，為無理由，應予駁回；至於原告請求被告應補償原告屬於依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之俸額標準表支薪之年資部分，自退休日起算至原告開始辦理優惠存款之日止之優惠存款利息及此部分利息按法定週年利率百分之五計算至被告清償之日止之利息，亦失所附麗，應併予駁回。

七、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官　王立杰