臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第三四八六號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第三四八六號

原告

甲○○

被告

內政部

代表人

乙○○部長）

訴訟代理人

丙○○

訴訟代理人

壬○○

訴訟代理人

被告參加人 宜蘭縣政府

代表人

丁○○縣長）

訴訟代理人

戊○○

訴訟代理人

庚○○

訴訟代理人

被告參加人 交通部台灣區國道新建工程局

代表人

邱琳濱（局長）住同右

訴訟代理人

己○○

　　　　　　　　辛○○

右當事人間因請求一併徵收事件，原告不服行政院中華民國九十二年六月十八日院臺

訴字第０九二００八六八０三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：Ａ、原徵收處分之作成：

１、按本案參加人交通部台灣區國道新建工程局為辦理北宜高速公路頭城蘇澳段（宜蘭市）工程用地需要，而於民國（下同）九十年間擬具徵收計劃向被告機關申請作成徵收處分。

２、被告機關因此於九十年四月二十五日作成台（九十）內地字第九○七六五四八號函之核准徵收處分，而原告所有之以下三筆土地亦在徵收範圍內，即：

⑴宜蘭市○○段第二三九─二地號之土地。

⑵宜蘭市○○段第二四○─二地號之土地。

⑶宜蘭市○○段第二四七─三地號之土地。

３、而徵收補償機關宜蘭縣政府則於同年五月九日以九十府地二字第○五○二五五號公告上開「（核准）徵收處分」，並於公告中另為「徵收補償處分」，且於公告期滿後十五日內發放補償費完畢。Ｂ、原告請求一併徵收之標的及其原因事實與法規範基礎：

１、原告就如附表所示之五筆徵收後殘餘土地，於九十年五月間透過參加人宜蘭縣政府，而向被告機關申請一併徵收。【註】：⑴該五筆土地中僅其中編號一、三、五等三筆土地為殘留土地，即：

①宜蘭市○○段第二三九─二地號土地徵收後殘留如附表編號一所示之土地。

②宜蘭市○○段第二四○─二地號之土地徵收後殘留如附表編號三所示之土地。

③宜蘭市○○段第二四七─三地號之土地徵收後殘留如附表編號五所示之土地。

⑵其他二筆土地則是緊鄰殘留地之土地：

①如附表編號二所示之土地緊鄰如附表編號一所示之土地。

②如附表編號四所示之土地緊鄰如附表編號三所示之土地。

２、而其請求權之法規範基礎為土地徵收條例第八條之規定。Ｃ、被告機關則作成拒絕原告上開請求之否准處分，其理由如下：

１、被告機關內部單位土地徵收審議委員會第六十二次會議作成「不予一併徵收」之決議，並由被告機關作成否准處分（即被告機關於九十一年十一月十四日作成之台內地字第○九一○○六九七七八號函），對外表示。再由宜蘭縣政府轉知原告。

２、否准理由則為：「本案土地既經宜蘭縣政府會同相關單位實地勘查並作成結論，認為系爭五筆土地相連結，可一體利用，其合計之面積並非過小，仍得為相當之使用；不符合土地徵收條例第八條規定一併徵收之要件」。Ｄ、原告不服上開否准處分而提起訴願，但遭訴願決定駁回，因此提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：Ａ、原告聲明：

１、求為判決撤銷原處分及訴願決定。

２、被告機關應作成准予徵收原告如附表所示土地之行政處分。Ｂ、被告（包含參加人）聲明：求為判決駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：Ａ、原告主張之理由：

１、系爭五筆徵收後之殘餘土地，地形不正、狹小，農作機具無法進入，且無水路及通道，因申請一併徵收未獲允許而提起本案行政訴訟。

２、該五筆土地之地形有三角型、Ｍ型、長條型等，且地勢高低不一，無法連接使用。其中附表編號三、五等二筆土地地形嚴重畸型，與相鄰建地寬度最窄之處甚至不足一米，農作機具根本無法進入耕作。

３、而被告機關指稱附表編號一、三、五等三筆土地可相連使用一節，實未考慮現場實際狀況，事實上現場土地高低不一，且落差極大，僅能單獨耕作，根本無法合併使用。

４、北宜高速公路施工後，阻斷原告土地原有之通道，與進出水路。被告機關謂：「通行有側車道；引水有宜蘭河堤防邊給水溝維持」一節，係指道路完工後之情形，目前情況原告只能任其荒蕪，且將來就算能解決出入與給排水問題，原告之土地亦會因高度落差問題，而無法一併使用。原告僅有此等少許之農地，原本計劃興建農舍，但在本件徵收之後，地形丕變，已無法再興建農舍，對原告而言，損失很大。

５、又根據參加人宜蘭縣政府與交通部台灣區國道新建工程局之人員至現場勘驗與所提出之現況照片，亦證明系爭五筆土地地形確實不整且畸零，即使有即成道路，但水溝隔阻，確實不能一併使用。另外該畸零地因原有灌溉系統已被需地機關「交通部台灣區國道新建工程局」興建之北宜高速公路阻斷破壞，而不能恢復灌溉，否則原告沒有閒置生存所須之農地，而任其荒廢之理。而在一般情況下，被徵收土地之所有權人多是因為不願被徵收而抗議不斷，為何原告反需一併徵收，其答案就是「系爭五筆土地已完全不能恢復使用」。

６、被告辯稱：「如一併徵收即會浪費公帑」云云，但對被徵收人而言，所造成之傷害是永遠的，既不公平也不合理，如果一併徵收確有困難，雙方可以各讓一步，即：

⑴請法院裁定變更系爭五筆土地為農村建地（地目變更為「建」），恢復其土地使用。

⑵或依徵收當時價款折半補償原告之損失。Ｂ、被告（包含參加人）主張之理由：

１、按徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理，為土地徵收條例第八條第一項第一款所明定。其所稱「殘餘土地面積過小」，依被告機關八十九年四月二十六日台（八九）內地字第八九０五二六四號函規定，宜由被徵收土地之所有權人自行裁量，於提出要求一併徵收之權利時，就其實際狀況予以衡情處理為妥，是直轄市或縣（市）主管機關於受理一併徵收之申請時，應會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之。復依被告機關八十七年八月二十五日台八七內地字第八七九六二八九號函示，「不能為相當之使用」係由市、縣地政機關會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。另被告機關九十年十一月一日台（九十）內地字第九○一四六八三號函規定：「又同一被徵收土地所有權人申請一併徵收數筆殘餘部分土地，其界址相連且實際得合併使用時，應就該案土地整體觀之，有無面積過小或形勢不整，致不能為相當使用之情形，不宜就各筆土地分別認定之」。

２、本案原告申請一併徵收之系爭五筆土地，既經宜蘭縣政府會同相關單位實地勘查後認「合併後面積不致過小，形勢尚整齊，五筆土地毗連可合併使用，故得為相當之使用，不符合一併徵收要件」經被告機關土地徵收審議委員會第六十二次會議決議：「不予一併徵收」，並以九十一年十一月十四日台內地字第○九一○○六九七七八號函復宜蘭縣政府：「‧‧‧不予一併徵收，同意照辦。」於法並無不合。

３、另需用土地人（即參加人）交通部台灣區國道新建工程局亦指明，如附表編號一、三、五所示之三筆土地毗鄰相連，位於該道路工程八Ｋ＋二五○附近，該路段於主線高架橋下兩側有鄰接道路（側車道）供各種車輛通行，該等土地均可由此鄰接道路進出，其農耕灌溉排水設計，以原有位於宜蘭河堤防邊給水溝維持原有給水功能，排水則改由側車道外側設施，故該等土地進出通路及農耕灌溉排水均無堪虞。至工程施工中造成系爭土地通行農路及排水灌溉不便，原告可逕洽現場施工人員協助解決。

理由

一、本件原告起訴時，被告機關代表人（部長）為余政憲，嗣因余政憲離職，由乙○○繼任部長，依法有代表被告進行訴訟行為之權限，其具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。

二、兩造爭執之要點：Ａ、本案原告所有、以下三筆土地之一部因為北宜高速公路之興建，而遭被告機關徵收，徵收後殘留如附表編號一、三、五所示之三筆土地，另外二筆土地則緊鄰殘留土地，且五筆土地連結在一起，面積共計一、三九六平方公尺（不過其中附表編號三之土地本身呈現Ｍ型，在最窄處僅有一、二公尺之寬度，來連結南北二部）。

⑴宜蘭市○○段第二三九─二地號之土地。

⑵宜蘭市○○段第二四○─二地號之土地。

⑶宜蘭市○○段第二四七─三地號之土地。Ｂ、而原告基於以下之理由，依土地徵收條例第八條之規定，以系爭五筆土地已無法依其原來的土地使用管制目標做農業使用（種稻）為由，要求被告機關一併徵收系爭五筆殘餘土地：

１、地勢高低不一，無法連接，與相鄰建地寬度最窄之處甚至不足一公尺，農作機具根本無法進入耕作。

２、且目前北宜高速公路施中，通道及灌溉水路均遭堵塞。

３、又將來就算北宜高速公路施工完成，而能解決通道及灌溉水路問題，但原告仍然會因土地高度落差問題，無法一併使用（主要是興建原告農舍）。Ｃ、被告機關則認為系爭五筆土地結合成一體，其合計面積非小，仍得為相當之使用；不符合土地徵收條例第八條規定一併徵收之要件，而拒絕原告之請求。Ｄ、是以本案之爭點僅集中在本案系爭五筆土地是否符合土地徵收條例第八條所定「一併請求徵收」之構成要件而已。

三、本院之判斷：Ａ、本件原告請求之法規範基礎為土地徵收條例第八條第一項第一款之規定，其規定內容如下：有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：

一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。Ｂ、上開條文所生一併徵收請求權之構成要件可為以下之解析：

１、實體要件：ａ、請求權人之土地必須有被一部徵收之情事。ｂ、徵收完畢後所殘餘之土地有下列二種情形之一者：Ⅰ、面積過小。Ⅱ、形勢不整。ｃ、且因上情形之存在導致不能為相當之使用。

２、程序要件：ａ、請求人須為原土地之所有權人。ｂ、請求時點必須從得於徵收公告之日起算，一年內為之。ｃ、請求之對象為該筆殘餘土地所在之直轄市或縣（市）主管機關。Ｃ、認定本案事實不符合上開構成要件之理由：

１、在此首應指明，此一法規範，其規範意旨之正確解釋，涉及公、私法益之權衡課題。爰說明如下：ａ、按「一併徵收」對國家而言，等於是支付補償款取得不在原先規劃目標，亦無利用計劃之土地，如此會造成國家資源之不當配置，有礙於行政效率之達成（國家預算收入之餅是有限的，但行政目標卻可以精益求精，因此預算支出永遠有成長之空間，當把預算資源投入在閒置之土地上，從追求效率的觀點來看，即是資源的錯置）。ｂ、但法律之所以容許人民對國家有此請求權，實在是因為考慮到此等徵收後殘餘之土地對土地所有權人而言，已毫無利用之可能，這樣的不利益也是因為國家的徵收行為直接導致，因此應計入徵收計劃所應付出之成本中，才符合公、私法益間之衡平性。從這個角度言之，「請求一併徵收」只是對原來徵收必要範圍的再評估而已，它對殘留地所有權人而言，本質上是一種附隨於被徵收土地、重新確認徵收應有範圍的確認性（舊有）權利，而不是「從原來徵收處分出發、基於其他規範目標而新形成之（新創）權利」。

２、在此法理基礎下，上開條文中所稱「面積過小」與「形勢不整」基本上只是「不能為相當之使用」構成要件之例示說明或原因說明而已。事實上，面積多少算是「過小」？形勢呈現如何面貌才算是「不整」？其認定還是要從殘餘土地是否符合「相當使用」之要求來決定，因此土地徵收條例第八條所定之「一併徵收請求權」成立與否的判斷，其關鍵課題還是出在「不能為相當使用」之正確解釋。

３、而「不能為相當之使用」一語，應為以下之解釋：ａ、必須是「永久性」的「不能為相當使用」。因為一併徵收之法律效果，是由國家取得被徵收土地之全部，並著眼於該土地標的之全部價值來決定補償金額，這對「一時性不能利用」之情形而言，其使用之手段，不管對國家與土地所有權人而言，都是過當的。所以如果是因為實施徵收計劃之工程而一時性的不能利用該等殘餘土地，這應依民法物權編所訂「相鄰法律關係」或侵權行為等相關民事法規範來解決，而不是用「一併徵收」之手段行之。ｂ、「能否為相當使用」與否必須由土地形狀、面積大小與公法上管制現況與週邊地理環境之配合程度等因素客觀定之，而不以殘留土地所有權人主觀之期待為準，不然權利人因為對土地主觀期待之目標落空即可請求國家出面，支付全額價值去取得一塊沒有利用計劃之土地，當然會造成前述公共資源錯置之結果。

４、而在本案中：ａ、由於目前上開徵收計劃所施作之道路正處於施作階段，在此階段中對原告系爭土地使用所形成之不便，事實上與一併徵收請求權成立之構成要件判斷無關。原告在此範圍內之主張，並無須加以考慮。ｂ、至於原告所言：「道路施工完成後，其因土地有高度落差而無法一併使用」一節，不僅經本案二參加人履勘結果認為並無其事，且原告也未提出相關證據資料來證明其事，無從信為真正。ｃ、又有關原告主張「整個相連結之五筆土地，南北位置相連處僅一公尺寬，農機無法使用」一節，實則系爭五筆土地均相連，南北二部之連結處雖僅一公尺寬，但每一塊面積至少仍大四四０平方公尺（以附表編號五之土地面積為準），仍可各自獨立供農業使用（至少可以種菜）。何況其等連結處之左方即為道路，農機來往並無太大的困難。ｄ、至於原告所言：「徵收結果其無法使用該農地興建農舍」云云，乃屬其主觀之期待，實與系爭五筆土地是否「不能合理使用」全然無關。Ｄ、從而本件原告一併徵收之請求於法無據，應予駁回。

四、綜上所述，本件原拒絕徵收之處分於法並無不合，訴願決定予以維持亦無違誤，原告訴請撤銷，並請求被告機關作成一併徵收如附表所示土地之行政處分為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院 第 五 庭審 判 長 法 官 葉百修