臺北高等行政法院判決

原告

翁敏欽（即翁敏欽建築師事務所）

被告

台灣電力股份有限公司

代表人

甲○○（董事長）

訴訟代理人

林春鏞律師

上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國93年1月16日訴92450號申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

原告參與被告辦理之「新竹區處配電中心暨巡修大樓新建工程技術服務工作」（下稱配電巡修大樓技服工作）採購案，獲被告評定為第2名，嗣因訴外人第3名廠商謝東曉建築師事務所對評選結果提出異議及申訴，經行政院公共工程委員會（下稱工程會）以民國（下同）92年8月7日訴92294號採購申訴審議判斷：「原異議處理結果撤銷」，被告遂以該申訴審議判斷為據，於92年8月19日以D建字第09208061401號函通知所有投標廠商，宣告配電巡修大樓技服工作採購案廢標。原告不服，向被告提出異議，復不服被告92年9月1日D建字第09208006881號函駁回異議之處理結果，提出申訴，遭申訴駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：

甲、原告方面：

壹、聲明：

一、申訴審議判斷、異議處理結果及原廢標處分均撤銷。

二、被告應依招標文件㈠建築工程技術服務工作公開競圖及報價須知第22項：決標㈠之規定，另為適法處分。

三、訴訟費用由被告負擔。

貳、陳述：

一、原告既依招標規定參與投標，並獲評比為第2名，則依招標文件㈠建築工程技術服務工程公共競圖及報價須知第22項、決標：「㈠上述評比完成後，即通知合格之優勝廠商於指定時間、地點，依服務建議書評定名次高低、排列優先議價之序位，依序辦理議價決標」。此為招標文件明白規定，亦即評比名次後，被告即應依上述規定就合格之優勝廠商依序辦理議價，若第1名未能順利完成議價決標，原告身為第2名即可參與議價決標；若第1名完成議價決標，被告即應依招標文件㈠建築工程技術服務工作公開競圖及報價須知附註頁之附註14的規定，發給獎勵金新臺幣（下同）200,000元。因此被告未依規定適法處置即片面宣告廢標，已損害原告應有之權益。故原告即有權利保護之必要，自有本件訴之利益存在。

二、工程會訴92294號審議判斷乃因謝東曉建築師事務所，曾針對系爭工作採購案評選結果向被告異議，又不服被告異議處理結果，再向工程會申訴，工程會僅就原異議處理結果加以撤銷，並未要求被告就系爭工作採購案作出廢標決定。故倘若被告認為應遵從工程會訴92294號審議判斷效力之拘束，應僅限於其異議處理結果的撤銷，而參照採購法第85條，被告此時應針對原評選結果另為適法之處置，而不是率而為廢標決定。被告聲稱受到工程會訴92294號審議判斷的拘束而僅能宣告廢標，顯係誤解。

三、工程會訴92294號審議判斷認為原告不合招標文件規定之理由略為：「所有投標廠商服務建議書均非以「新竹科技商務新都心特定區計劃」（下稱新竹科技特區計劃）規定進行設計，係以目前之基地謄本面積19,205平方公尺，全區依「乙種工業區」建蔽率70%、容積率210%，作為建築面積，總樓地板容積之設計，均不符合招標文件㈣服務範圍第5項．其他注意事項第㈦款內容之規定。」。惟上述理由僅是被告在該次申訴理由中的片面之詞，原告對此從來沒有獲得機會加以申辯，竟然為工程會所參照引用，實不公平而有違政府採購法第82條後段之規定。事實上，原告在招標文件中除依「乙種工業區」規定檢討面積外，亦同時依「新竹科技商務新都心特定區計劃」規定作為建築面積，總樓地板容積之設計檢討，並符合該規定。因此上述列舉之事項理由顯然有背真相，且該判斷理由引用之意見陳述，既為被告所提資訊予工程會，被告事後自應對原告所投標書件重新審視，而非逕自引用此審議判斷所述之錯誤事項理由，遽逕自宣告廢標，此處分之不當實屬顯然。

四、又，原告就被告之廢標處分雖有提起異議及申訴，但被告及工程會皆未予查明事實，即予以駁回。此與採購法第84條「廠商提出異議或申訴者，被告評估其事由，認其異議或申訴有理由者，應自行撤銷、變更原處理結果」規定，及第85條「審議判斷指明原採購行為違反法令者，被告應另為適法之處置。」之相關規定，顯有抵觸。被告之異議處理結果以及工程會之審議判斷明顯違法，自應撤銷。

五、被告宣布廢標的主要依據應為政府採購法第50條。惟查，本件在工程會作出訴92294號審議判斷時，本件即成為招標過程處於開標後，尚未完成決標之階段。此時必須投標廠商有事實違反政府採購法第50條之情形方才適用，而原告投標文件並無違反該條規定，即符合投標規定，則被告即無理由及法令依據不予決標，並逕自宣告廢標，故被告之廢標處分顯與該條有違，並違反採購法第85條「審議判斷指明原採購行為違反法令者，被告應另為適法之處置。」之規定，故原告有權請求被告應依招標文件㈠建築工程技術服務工作公開競圖及報價須知第22項：決標㈠之規定，另為適法之處置。

六、又，依照招標文件㈣服務範圍第5項、其他注意事項第㈨款「倘錯過前項請照時機以致開始實施新都心特定區計劃，或被新竹市政府正式告知必須辦理捐地才能受理時，乙方亦應無條件續辦本案技術服務工作，不得推諉、拒絕或要求增加服務費用．．．」，依上述招標文件規定，被告確預知新竹新都心特定區計劃將於未來未定時間實施，並明白規定若未能在此項計劃實施前辦理建造執照申請，致須適用新法規時，得標者亦應無條件續辦系爭工作，且不得推諉、拒絕。由上可知，都市計劃之變更並非本案能否續辦之因素，被告辯稱因都市計劃變更致原告提起本件訴訟顯然欠缺權利保護之必要等辯詞，顯已違反前述被告所訂招標文件之規定。至於系爭工作採購案後來預算剩餘多少或現在已由被告那個下屬單位執行採購，與當初被告之廢標處分理由無關，亦不能以上述理由支持當初被告所作廢標處分之決定，從而否定原告應有權益之保護。

乙、被告方面：

壹、聲明：

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

貳、陳述：

一、查謝東曉建築師事務所前不服被告92年5月20日所為異議處理結果，提起採購申訴案，經工程會以訴92294號審議判斷撤銷被告前開異議處理結果，原告為利害關係人，並未對該審議判斷提起行政訴訟，該次審議判斷已確定，而有拘束各關係機關之效力，又前開確定之審議判斷已明確判斷系爭工作採購案所有投標廠商服務建議書均不符合招標文件規定，則系爭工作採購案採購程序因無合格廠商以致採購程序無法繼續進行，至為顯然，故被告依上開規定，於92年8月19日宣告系爭工作採購案決標廢標，並駁回原告申請異議之異議處理結果，均屬有據，原告提起本件撤銷訴訟，已不能改善其法律地位，即欠缺一般權利保護之必要甚明。

二、又查，原告所欲撤銷之廢標處分、異議處理結果及申訴審議判斷，均是以工程會訴92294號審議判斷為依據，姑不論該審議判斷，是否已經確定，抑或對原告有無拘束力，惟被告依政府採購法第83條及訴願法第95條規定，仍應受該審議判斷之拘束，在此拘束力之約束下，被告無法依政府採購法施行細則第58條第1項第3款規定召開評選委員會會議，依招標文件規定重行辦理評選。最後唯有就系爭工作採購案，依政府採購法第50條第1項第2款及第3項規定，所為廢標處分及異議處理結果，應無違法情事。

三、另，系爭工作係以被告所有坐落新竹市○○段第472地號土地作為設計基礎之建築基地，招標時該基地之使用分區仍屬乙種工業區土地，其建蔽率70%，容積率210%。惟新竹市政府於93年9月間已公布實施「新都心都市計畫」，系爭土地已經變更為「科技商務區」，其使用用途已受限制，職是系爭工作顯已因都市計劃變更而無法執行，以故，原告提起本件訴訟顯然欠缺權利保護之必要，應以判決駁回之。

四、查「新竹區處配電中心暨巡修中心大樓新建工程」（下稱系爭工程），係被告公司新竹區營業處委託被告總公司營建處辦理興建。惟基於配電巡修大樓技服工作採購時，遭遇投標廠商提出行政訴訟，目前仍懸而未決，尚待行政法院開庭審理宣判結果後，始能有所定奪。因此被告所屬營建處曾於93年8月5日通知新竹區營業處暫予取消系爭工程興建之委辦。又系爭工程於90年度原編列總預算約2.7 億元，基於因上開原因，由於系爭工程興建計劃案迄未執行，致各分年度原編預算均無法作保留而已被收回繳庫，截至目前僅剩餘50萬元預算金額，即系爭工程目前已無預算金額可供執行，系爭工作亦無法完成，原告提起本件訴訟，亦欠缺權利保護之必要。

五、按「㈠上述評比完成後，即通知合格之優勝廠商於指定時間、地點，依服務建議書評定名次高低，排列優先議價之序位，依序辦理議價決標。㈡經評比為第一順位之優勝廠商，其報價已在底價以內者，即逕行決標，並簽訂契約委交其承辦。若其報價超過底價，得洽其減價三次，經議減結果進入底價內，即可決標簽約；如仍超過底價時，則依順序改由第二順位合格廠商遞補議價，餘比類推之；但有二家以上廠商為同一優勝序位者，以報價低者優先議價。如最終減價結果仍超過底價，原則上宣告廢標。」系爭工作「建築工程技術服務工作公開競圖及報價須知」第22項「決標」第㈠、㈡款定有明文。查系爭工作僅完成評比工作，並未辦理議價決標。故被告依工程會訴92294號審議判斷書暨政府採購法第50條第1項第2款及第3項規定於92年8月19日以D建字第09208061401號函宣告系爭工作採購標案廢標之處分，依法應屬有據

理由

一、被告代表人原為林能白，93年7月27日變更為甲○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不予決標予該廠商：……投標文件內容不符合招標文件之規定。」「第一項不予開標或不予決標，致採購程序無法繼續進行者，機關得宣布廢標。」政府採購法第50條第1項第2款及第3項分別定有明文。

三、本件被告辦理配電巡修大樓技服工作採購案，採限制性招標，於92年3月13日上網公告徵求評選廠商，投標期限為同年4月14日，計有原告及池體演建築師事務所、謝東曉建築師事務所及陳永森建築師事務所等四家廠商投標，經被告於同年4月22日召開採購評選委員會辦理評選結果，池體演建築師為最優廠商，原告為次優廠商，被告原訂於5月2日與最優廠商辦理議價。惟謝東曉建築師以被告評選最優廠商池體演建築師所設計之配置圖與招標文件之內容不符合，有違政府採購法第50條第1項第2款規定，而提出異議，因不服被告於92年5月20日以電建字第09205001931號函異議處理結果，向工程會提起申訴，經該會以本案所有投標廠商之服務建議書均不符合招標文件㈢工作概要說明之新竹科技特區計畫示意圖及㈣服務範圍其他注意事項㈦內容之規定，被告未依政府採購法第50條第1項第2款規定不予決標，仍進行評選池體演建築師為最優廠商，其評選結果於法尚有不合，於92年8月7日以訴字92294號申訴審議判斷：「原異議處理結果撤銷。」被告即依前開審議判斷書及政府採購法第50條第3項規定，以92年8月19日D建字第09208061401號函通知所有投標廠商，宣告本件採購標案廢標，並以92年9月1日電建字第09208006881號函駁回原告之異議，原告不服提起申訴，經工程會以93年1月16日訴92450號審議判斷書駁回申訴之事實，有前開招標文件、招標公告、被告前開各函及工程會前開審議判斷書附原處分卷可稽，並為兩造所不爭，堪信為真實。

四、原告不服循序提起行政訴訟，主張：原告既依招標規定參與投標，並獲評比為第2名，則依招標文件㈠建築工程技術服務工程公共競圖及報價須知第22項、決標㈠，被告即應就合格之優勝廠商依序辦理議價，若第1名未能順利完成議價決標，原告身為第2名即可參與議價決標；若第1名完成議價決標，被告即應依招標文件㈠建築工程技術服務工作公開競圖及報價須知附註頁之附註14的規定，發給獎勵金新臺幣200,000元，因此被告未依規定適法處置即片面宣告廢標，已損害原告應有之權益，故原告即有權利保護之必要。又工程會92年8月7日訴92294號審議判斷僅就原異議處理結果加以撤銷，並未要求被告就系爭工作採購案作出廢標決定。故倘若被告認為應遵從工程會訴92294號審議判斷效力之拘束，應僅限於其異議處理結果的撤銷，而參照採購法第85條，被告此時應針對原評選結果另為適法之處置，而不是率而為廢標決定。工程會訴92294號審議判斷認為原告不合招標文件規定之理由略為：「所有投標廠商服務建議書均非以「新竹科技商務新都心特定區計劃」規定進行設計，係以目前之基地謄本面積19,205平方公尺，全區依「乙種工業區」建蔽率70%、容積率210%，作為建築面積，總樓地板容積之設計，均不符合招標文件㈣服務範圍第5項．其他注意事項第㈦款內容之規定。」事實上，原告在招標文件中除依「乙種工業區」規定檢討面積外，亦同時依「新竹科技商務新都心特定區計劃」規定作為建築面積，總樓地板容積之設計檢討，並符合該規定，因此審議判斷所列舉之事項理由顯然有背真相，被告事後自應對原告所投標書件重新審視，而非逕自引用此審議判斷所述之錯誤事項理由，逕自宣告廢標。又依照招標文件㈣服務範圍第5項、其他注意事項第㈨款，都市計劃之變更並非本案能否續辦之因素，被告辯稱因都市計劃變更致原告提起本件訴訟顯然欠缺權利保護之必要等辯詞，顯已違反前述被告所訂招標文件之規定等語。被告則以：其係依工程會92年8月7日訴92294號申訴審議判斷意旨作出廢標處分，原告既未對上開92294號審議判斷提起行政訴訟，即應受該審議判斷之拘束；且本件工程因新竹科技特區計畫公布，及預算被收回繳庫而不能執行，原告提起本件撤銷訴訟，已欠缺權利保護之必要等情抗辯。故本件之爭執，厥在於原告提起本件訴訟，有無權利保護必要？及原告依乙種工業區為依據並參考新竹科技特區計畫規劃設計之服務建議書，是否符合招標文件之規定？

五、經查：

㈠按政府採購法第83條規定，審議判斷視同訴願決定，政府採購法中關於申訴程序規定未完備者，自應適用訴願法之相關規定。次按訴願法第28條及第31條規定，訴願決定因撤銷或變更原處分，足以影響第三人權益者，受理訴願機關於作成決定前，應通知其參加訴願程序，表示意見，經受理訴願機關通知其參加而未參加者，訴願決定對其亦有效力，是有法律上利害關係之第三人如未參加訴願，亦未經受理訴願機關通知其參加者，訴願決定對其自不生效力。查本件原告在謝東曉申訴一案並未以利害關係人之身分參加申訴，因此工程會對於謝東曉提起申訴一案所作成之92年8月7日訴92294號申訴審議判斷，對於原告自不發生拘束力；況謝東曉申訴案，其爭執之標的係被告92年4月24日D建字第09204062751號公布評選結果函，而本件原告爭執之標的係被告92年8月19日D建字第09208061401號宣告廢標函，兩者爭執之標的不同，因此工程會對於謝東曉申訴案所作成之92年8月7日訴92294 號申訴審議判斷，縱因原告有參加申訴而對原告發生拘束力，惟該拘束力僅及於公布評選結果之處分，並不及於宣告廢標之處分，被告主張原告為92294號審議判斷之利害關係人，既未對該審議判斷提起行政訴訟，即應受該審議判斷之拘束，原告縱對宣告廢標處分提起訴訟，亦不能改變其法律地位云云，顯係對於法令之誤解。至新竹市政府已於93年9月間公布實施新竹科技特區計畫，及被告原編列之工程預算因無法保留而被收回繳庫一節，係屬得標廠商依招標文件㈣服務範圍五其他注意事項㈨規定，應無條件續辦本案技術服務工作，而不得要求增加服務費用；及被告內部應另行編列預算以支應本件工程費用之問題，尚難認本件工程已無法執行，被告執此主張原告起訴欠缺權利保護之必要，尚屬無據。

㈡查被告所有新竹市○○段472號土地，原編定使用分區為乙種工業區，雖經內政部都市計畫委員會於90年11月6日審議通過擬變更為新竹科技特區，惟被告於辦理本件配電巡修大樓技服工作招標前，因該都市計畫尚未完成法定公告實施程序，乃於91年8月20日以電業字第91080794號函向新竹市政府申請維持原都市計畫編定乙種工業區，在前開基地上興建配電巡修大樓，並於於92年3月13日公告徵求評選廠商，投標期限定為同年4月14日，嗣於備標期間，因謝東曉建築師事務所對於本案技術服務工作所規劃之前開472號土地，是否以新竹科技特區計畫土地使用分區為規劃依據尚有疑問，於92年3月27日以東竹都字第0327號函請求釋疑，經被告於同年4月7日以D建字第09203005581號函覆稱：「…㈠本公司曾函洽詢市政府有關本案基地供作『配電中心及巡修中心大樓』乙事；新竹市政府…函復略以：『依據都市計畫法臺灣省施行細則第18條規定乙種工業區土地供作『配電中心及巡修中心』使用尚不違法，但仍須依其他相關法令規定申請辦理』。…，因新竹市科技商務新都心特定專用區計畫尚未定案，預計今年8月間公布實施，故該府乃要求本案建築執照之申請，須能在該都市計畫案公告實施前完成。㈡基於前款理由，故本案基地面積仍依土地登記謄本面積19205平方公尺核算其建蔽率及容積率。」等情，有被告前開各函及謝東曉建築師事務所前開函附卷可稽，足見被告係以前開基地為乙種工業區，作為興建配電巡修大樓之設計規畫依據，並辦理本案之招標程序，且依政府採購法第41條規定，於備標期間向廠商釋疑，亦為被告所不爭，故原告及其他三家投標廠商均以乙種工業區為規劃設計之主要依據參與投標，已符合招標機關之本意，自無不合。

㈢再查本件招標文件㈣服務範圍五其他注意事項㈦固規定：「本案建築規劃、設計特別強調應全力配合『新竹科技特區計畫』之規定，除須考慮未來因應捐地之建築物配置問題外，其餘均應比照特區設計規範進行設計，俾有利於將來申請建造執照 (或都市計畫審查)之順利通過。」惟本案公告招標時，前開基地仍屬工業區，新竹科技特區計畫尚未發布實施，其詳細內容、管制要點均未確定，參與投標廠商亦無法得知該計畫之詳細內容，如何能依尚未確定且無法知悉詳細內容之都市計畫案進行規劃設計？復參諸招標文件㈣服務範圍五其他注意事項㈧㈨分別規定：「本案建築執照之申請時機，最慢應於新竹科技特區計畫公告發布實施之前一個月完成掛號手續；並於公告實施日前取得核發建造執照為努力目標。…」「倘錯過前項請照時機以致開始實施新都心特區計畫，或被新竹市政府正式告知須辦理捐地才能受理時，乙方亦應無條件續辦本案技術服務工作，不得推諉、拒絕或要求增加服務費用。」及前開招標文件所附其他各項內容，均要求按乙種工業區規劃設計等情以觀，足認被告前開各款規定，係考慮因應新竹科技特區計畫實施在即，故明定報價廠商於得標後，如新竹科技特區計畫發布實施，得標廠商仍應無償配合再作修正調整，不得推諉、拒絕或要求增加服務費用，以保障業主之權益，並非要求投標廠商應依新竹科技特區計畫為規劃設計之依據甚明，工程會92年8月7日訴92294號及93年1月16日訴92450號申訴審議判斷未考量本件招標文件全文之主要規範意旨，徒執其中招標文件㈣服務範圍五其他注意事項㈦之記載，認定依本件招標文件之規定，投標廠商提出之服務建議書應依新竹科技特區計畫進行規劃設計，尚嫌率斷。又本案招標文件㈢工作概要說明附件3所示「新竹科技商務新都心特定區計畫示意圖」，被告僅係依一般建築慣例用以表示本案基地坐落地點，並無其他用意，業據被告自承在卷；況新竹科技特區計畫案之通過，須以新竹市政府與被告針對回饋捐地事宜簽訂協議為前提，雙方能否達成捐地協議，及協議確定之捐地實際位置是否如前開示意圖所繪位置，尚有變數且無法預料，申訴機關誤認前開示意圖即屬確定之新竹科技特區計畫案，並以原告將配電中心大樓配置於前開示意圖之捐地上，有違前開招標文件㈣服務範圍五其他注意事項㈦之規定，亦有未洽。

㈣況依原告所提出之服務建議書，其中第1-1、1-2、1-3、1-4、1-5、2-1、2-5頁均提及新竹科技特區計畫或新都市計畫之區位分析、基地現況、交通系統、景觀分析及綠地系統、規劃設計說明等，而第2-8頁之面積計算，除依現行法令檢討基地面積建蔽率、容積率外，更依新都市計畫法規捐地30% 檢討基地面積，第3-1頁配置圖及3-3頁一層平面圖亦明白標示捐地線及退縮線，以顯示建築物之配置均可符合新都市計畫法規，足認原告所提出之服務建議書除以乙種工業區為規劃設計之主要依據外，併已兼顧新竹科技特區計畫之規定，自無申訴審議判斷所指：「本件原告及其他三家投標廠商均非以新竹科技特區計畫規定進行設計，係以目前之乙種工業區為規劃設計，均不符合招標文件㈣服務範圍五其他注意事項㈦之規定」之情事，不符政府採購法第50條第1項第2款所謂「投標文件內容不符合招標文件之規定」，是被告依政府採購法第50條第3項所為宣告廢標之處分，即屬於法不合。

六、綜上所述，原告投標之服務建議書內容，除以乙種工業區為規劃設計之主要依據外，另亦參考新竹科技特區計畫進行規劃設計，核與招標文件之規定尚無不符，被告依工程會92年8月7日訴92294號審議判斷意旨重為審查，宣告本件採購案廢標之處分及駁回原告異議之處理結果，均有違誤，審議判斷予以維持，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。又被告宣告廢標之處分經撤銷後，應回復為公布評選結果之狀態，被告即應依招標文件之相關規定，另為適法之處分，是原告另請求被告應依招標文件㈠建築工程技術服務工作公開競圖及報價須知第22項：決標㈠之規定，另為適法之處分，亦屬有據，應予准許。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭審 判 長 法 官　林 樹 埔