臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

乙○○

被告

新竹縣政府

代表人

丙○○（縣長）

訴訟代理人

丁○○

上列當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國93年3月9日台內訴字第0930002581號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要原告所有坐落新竹縣新埔鎮○○○段12號（面積1.6083公頃）山坡地保育區農牧用地土地（下稱系爭土地），原告於民國84年間檢附編定公告前之相關證明文件向竹北地政事務所申請辦理更正編定為「丙種建築用地」，經竹北地政事務所審核完竣並陳報被告核准，面積331平方公尺更正編定為「山坡地保育區丙種建築用地」，惟原告對於核准辦理更正編定之面積有異議，於92年6月11日陳請被告再予查明，經被告以92年8月4日府地用字第0920083187號函復，認房屋稅籍證明書載課稅面積與被告核准更正編定面積並無不符。原告不服，乃向內政部提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造之聲明：

㈠原告之聲明：

1.訴願決定與原處分均撤銷。

2.被告應將原告所有新竹縣新埔鎮○○○段12號土地辦理更正編定面積回復為實際測量之992.5平方公尺。

3.訴訟費用由被告負擔。

㈡被告之聲明：

1.駁回原告之訴。

2.訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：被告對系爭土地使用編訂公告前已作建築使用之建地面積事實之認定，是否應以38年稅籍面積為核定依據：

㈠原告主張之理由

1.於自有土地上建築房舍居住，政府為實施土地使用管制促使土地有效合理利用固是應該，為不影響侵害人民權益，故有「編定公告前即以作建築使用者，得以更正編定為原使用目的地目」。事實上，在政府公告編定前即以作為居住使用之建物及土地，當初查核不實，經原告提出異議，本應即刻主動勘查更正，不因承辦人員更換而有異。系爭案承辦人以其非查核人員，推卸責任；復對原告所提供證明資料，百般提出非一般人民知悉的法條來阻擋否決。惟原告沒有能耐請律師團，故無法向政府為法理爭辯，原告所抱持的僅係「依法於編定結果公告前即以作為居住使用之房屋建築用地，得以更正編定為建築用地」。如認為不應更正編定，應由政府單位提出證據，說明原告所提資料錯誤，土地編定公告前並沒有建物，或者經實地勘查認證目前地上建物並非公告編定前即定存在始為正途，蓋所有歷年的設籍資料、空照圖、人員遷徙等等資料皆在政府單位，應由政府提供證明，說明土地上的建物並不是在「編定結果公告前即供人居住的建物」據以駁回原告之申請。

2.系爭案之爭執主要是在於對土地使用編訂公告前已作建築使用之建地面積事實之認定：

⑴按原告所提之設籍資料、戶籍謄本，可證明該地於73年編定結果公告前即有人居住；編定前的空照圖亦清晰可見三合院結構建築物，足資證明該房舍已為足供數十人居住生活範圍的合法房屋。設籍前，人員即居住於斯地，期間數十年。戶籍資料可資證明繁衍子孫三十餘人，如果僅係依據38年夫妻倆人設籍登記時的建築面積，沒有陸續擴建房舍，如何安置新生人口。又原告於訴願陳情書中即已書明，由於38年戶籍人員登記疏失，錯置原告稅籍，使原告無法於建物尚且完整時順利申請稅籍證明，作為土地更正編定之依據，並因時間延誤，致使房屋土牆倒塌，物證毀損，此有被告於38年製發之鋁製門牌、稅籍號碼第02193號之稅籍牌及70年10月之電費繳費收據可稽。惟基地牆垣還在，房屋面積界限清楚，哪邊是廚灶、那邊是正廳、左右廂房有幾個房間、豬隻圈舍在哪裡，一目了然；甚且土牆牆腳石塊依然排列整齊，並無位置、面積、範圍難以審認之情形。是以，「更正編定範圍之具體要件、合法建物存在」的事實甚為明確。

⑵雖被告於84年補發證明，證明該地於38年即有合法建物存在，且當時僅有屋頂坍陷，土牆還在，惟由被告引用內政部台（88）內中字第8884761號函規定可知，被告刻意迴避該函內容規定第3項：「經發覺土地所有權人所附之證明文件資料有疑義時，應向相關單位查證或配合航空照相圖查證」，又依據台（89）內中地字第8977503號函內容說明「... 檢附之證明文件未載有面積或面積無法認定者，於申辦分割及地目變更實地勘查時，由地政機關之測量單位依實地測量之建物面積認定，惟地政機關於實地勘查時，如建物有部分顯係新增建者，致發生是否為合法建物之疑義者，應請建設（工務）單位派員會勘確定後再據以辦理...」是以，只要確實是在土地使用編定公告前即已作為人民設籍居住，且有建築物存在，並顯係編定公告前既有建物非新建者作為建築使用之土地，即可更正編定為建築用地，並不因部分建物倒塌而否定其原有房屋建物為實施建物管理前合法房屋的認定。此外，被告核准之土地331平方公尺係在38年時登記，依照「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」（下稱「作業須知」）第9點規定，事後如有人口增加應容許擴大面積。是以，自38年至78年間，房屋已陸續增建，實際使用面積已達992.5平方公尺，被告應以增建後之房屋面積為準。詎被告不依前揭函文意旨、土地登記規則第2節第79條第2項第6、7及8款規定，會同原告或依法組成專案小組，參考航照圖等相關資料赴現場勘驗，以分辨哪一部分是屬於38年設籍時之土造房舍，哪部分是屬於73年使用編定前因應人口自然成長而擴建的磚造房舍，反逕以38年設籍面積為核定面積，惟依原告歷次所提申請書、陳情書、訴願書籍檢附資料在在證明於73年編訂公告前作為建築使用用地已達千餘平方公尺，絕非如被告陳稱於38年登記之132平方公尺。再者，被告於84年依據設籍時登記面積核定之建地位置亦不正確，與實際地點相差13公尺之遙，無視前揭數十年來設籍住民之生存繁衍權利與需要居住空間之事實。又被告辯稱政府耗資億萬所攝製之航照圖不可信，是何居心? 目前雖然土造部分已倒塌，但磚造部分尚可勘測。

3.按（88）內中地字第8884761號函，其意旨在防弊。被告雖謂：原有合法建物存在係辦理更正編定重要依據、申訴人所提所有證明文件、相片、現場存在的牆垣、爐灶、豬舍... 等等，承辦單位是否可以指出哪一件是非法的、哪一件是偽造的，哪一件是在編定結果公告以後才放置、設置的，又縣府府地用字第0920146171復內政部訴願補充答辯書第3項有謂空照圖比例過小、空照圖與地籍圖之座標不同、位置、面積範圍難以認定，不能分割確實位置云云。惟空照圖當然無分割面積資料，但對於查證是否在編定前即存在的建物還是編定結果公告後才補建的，應有絕對證明效力。對於建物的形式，周邊地型環境的佐證以確認牆垣規模、形式，亦可參考。

㈡被告主張之理由

1.按區域計畫法第15條規定，區域計畫公告實施後，該計畫範圍內之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。為執行上開規定，內政部依據區域計畫法施行細則第16條規定，訂有前揭「作業須知」，作為實施土地使用管制之依據，其目的在促使非都市土地有效合理利用。依「作業須知」第9（2）點編定原則表及說明之規定，山坡地保育區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予以更正編定，及「作業須知」第22點規定，經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照「作業須知」第9（2）點編定原則表及說明辦理更正編定。

2.查系爭案非都市土地辦理更正編定，依照「作業須知」第22點及內政部88年9月17日台（88）內中地字第8884761號函之意旨，應具備二項要件，即（1）編定公告前已為合法房屋之證明文件，如水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明。（2）經實地勘查確有合法建築物存在。次依內政部89年9月13日台（89）內中地字第8977503號函說明略以：「有關實施建築管理前合法建物及其面積認定... 於實地勘查時，應由申請人依土地登記規則規定檢附相關證明文件，該文件已足堪認定為合法建物且載有面積者，由地政單位依其文件所載面積辦理，其檢附之證明文件未載有面積或面積無法認定者，於申辦分割及地目變更實地勘查時，由地政機關之測量單位依實地測量之建物面積認定。... 」是以，依前揭規定，被告於73年10月15日辦理非都市土地公告使用編定，系爭土地經編定為「山坡地保育區農牧用地」，原告於84年7月29日檢附證明文件申辦地目變更，經竹北地政事務所派員勘查並通知原告補件，除建築物已倒塌部分外，實地尚留有完整建築改良物部分，面積331平方公尺，函請原告依規辦理分割登記，並經被告85年4月5日府地用字第55821號函核准更正編定為「山坡地保育區丙種建築用地」在案。且當時現場履勘時之情況與卷內現場履勘之照片一樣。至原告稱只要確實於土地使用編定公告前即已作為人民設籍居住且非新建之既有建物者，不因部分建物倒塌而否定合法房屋之認定云云，惟其檢附之房屋稅籍證明已載明課稅面積，無合法建物認定之疑義。而申請改編地目需為合法之建築物，需有合法產權登記。只要有稅籍證明，面積明確，被告即認定為合法建築，不再考慮其他面積資料，即使去測量，也不能根據測量結果變更。此外，內政部92年9月25日內授中辦地字第09200839740號函說明（一）「...1. 基於非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，必須符合編定時之相關規定，故原有合法建物存在係辦理更正編定重要依據，如實地無合法建物存在，該合法建物之使用狀況、位置、面積範圍均難以審認，亦無法從航照圖上判別仍應編定為農牧用地之農舍或禽、畜之農業相關設施。」及「5.農林航空測量所提供之航照圖，其拍攝日期與申辦更正編定建物之編定公告管制日期及限制建地擴展執行辦法實施日期上有差距，因此，航照圖僅能作參考用；如實地無合法建物，其申請更正編定之建物是否在建管前或農業用地編定前已建築使用者，仍無從認定。又如欲參照航照圖與已辦理分割及更正編定，因該航照圖之比例尺非常小，且航照圖與地籍圖之座標不同，其申請分割之確實位置、面積及加計法定空地等亦難以認定...。」再者，系爭土地現場倒塌部分究竟為人居住或動物居住，無法確認。而72年拍攝之航照圖亦無法判斷為人居住或是雞舍、豬舍。若屬農舍，為農業相關設施，並非合法的建築用地。是以，更正編定範圍之具體要件，需有合法建物存在事實，甚為明確，是其主張，不足採據，原處分並無不當。

理由

一、按區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。區域計畫法第15條定有明文。而區域計畫法施行細則第16條規定，依本法第15條製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由內政部定之。為執行上開規定，內政部訂有作業須知。依該作業須知第9點非都市土地各種使用地之編定原則（二）說明2規定：「合於下列情形之一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編定為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區及風景區編為丙種建築用地：（1）於使用編定結果公告前屬『建』地目者。（2）於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目者。（3）於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。」，同須知第22點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照9（2）編定原則表及說明辦理更正編定。」另內政部88 年9月17日台（88）內中地字第8884761號函示：「…一、辦理更正編定，除檢附使用執照足以認定該地之使用狀況，得免予勘查外，其餘應一律前往實地勘查，實地勘查時，應請建設（工務）單位派員會勘，合法房屋及面積由建設（工務）單位認定，若建設（工務）單位未能配合派員會勘時，應由申請人提出建設（工務）單位核發之認定合法房屋及其面積之證明文件再據以辦理。…」另「…二、有關實施建築管理前合法建物及其面積之認定，…，統一規定如下：在限制建地擴展執行辦法、都市計畫發布實施及非都市土地使用編定前已建有合法房屋之土地，申辦分割及地目變更，於實地勘查時，應由申請人依土地登記規則規定檢附相關證明文件，該文件已足勘認定為合法建物且載有面積者，由地政單位依其文件所載面積辦理，其檢附之證明文件未載有面積或面積無法認定者，於申辦分割及地目變更實地勘查時，由地政機關之測量單位依實地測量之建物面積認定。…。有關辦理地目變更之範圍，以申請時該土地之使用分區或使用地編定之建蔽率標準，以建物實際面積反推其應留設之法定空地，據以辦理分割及地目變更。…」亦有內政部89年9月13日台（89）內地字第8977503號函釋可資參佐。

二、原告所有坐落新竹縣新埔鎮○○○段12號（面積1﹒6083公頃）山坡地保育區農牧用地土地，原告於84年間檢附編定公告前之相關證明文件向竹北地政事務所申請辦理更正編定為「丙種建築用地」，經竹北地政事務所審核完竣並陳報被告核准，面積331平方公尺更正編定為「山坡地保育區丙種建築用地」，惟原告對於核准辦理更正編定之面積有異議，於92 年6月11日陳請被告再予查明，案經被告以92年8月4日府地用字第0920083187號函復：「…本案係屬合法建築面積範圍之事實認定，…，房屋稅籍證明書載課稅面積為132﹒2平方公尺，（加計法定空地後為330﹒5平方公尺）與本府核准更正編定面積，並無不符。」原告不服，提起訴願經遭駁回，復提起本件行政訴訟。原告雖主張其所提之設籍資料、戶籍謄本，可證明該地於73年編定結果公告前即有人居住；編定前的空照圖亦清晰可見三合院結構建築物，足資證明該房舍已為足供數十人居住生活範圍的合法房屋。只要確實是在土地使用編定公告前即已作為人民設籍居住，且有建築物存在，並顯係編定公告前既有建物非新建者作為建築使用之土地，即可更正編定為建築用地，並不因部分建物倒塌而否定其原有房屋建物為實施建物管理前合法房屋的認定。自38年至78年間，房屋已陸續增建，實際使用面積已達992.5平方公尺，被告應以增建後之房屋面積為準。被告未會同原告或依法組成專案小組，參考航照圖等相關資料赴現場勘驗，以分辨哪一部分是屬於38年設籍時之土造房舍，哪部分是屬於73 年使用編定前因應人口自然成長而擴建的磚造房舍，反逕以38年設籍面積為核定面積，於法有違等等。

三、經查，原告主張依其歷次所提申請書、陳情書、訴願書籍檢附資料在在證明於73年編訂公告前作為建築使用用地已達千餘平方公尺，絕非如被告陳稱於38年登記之132平方公尺等等。但經本院於94年6月3日至現場履勘，原告所指土造房屋坐落位置現場部分不明、部分留有石頭牆角、磚造房屋部分倒塌、部分界線不明，有履勘筆錄及照片附卷可稽。而依原告所稱原有房屋坐落位置指界結果，測得面積雖為992.5 平方公尺，但現場房屋坐落部分界線已不明，原告所指之房屋是否均為合法房屋，或係於使用編定結果公告前實際已全部作建築使用均有未明，自難僅憑原告一方指界即作為更正編定之土地面積依據。原告雖再主張參考航照圖云云。但查，農林航空測量所提供之航照圖，其拍攝日期與申辦更正編定建物之編定公告管制日期及限制建地擴展執行辦法實施日期上有差距。本件原告所提航照圖67年7月1日林務局攝影，比例尺5000分之1，由航照圖觀之僅為約略地面景象，原告所指系爭土地位置並無法確切判別房屋坐落及面積，亦難與履勘之現場核對。因此亦無從以航照圖作為原告主張原有合法房屋面積計算之基礎。又證人徐煥榮到庭僅證稱履勘現場地點房屋曾有ㄇ字形的房屋，中間泥土屋，上面蓋磚瓦，二側為磚屋，當時的磚屋是否為履勘照片上的磚屋記不清楚，只知道是…四兄弟住在裡面，至於面積有多大不清楚等語。證人范佐郎即范阿全之孫則證稱：新埔鎮○○○段12號地點為原來的99號之1，現場履勘照片與當時所看到的情形完全改觀。但根據複丈成果圖來看，Ｂ、Ｃ部分為伊小時候約3、4歲時的茅草香菇寮，後來因為人口多，所以改建成磚屋，Ｆ部分為原來就有的土屋，上面蓋紅瓦。Ａ部分因為大哥結婚人口增加沒有房子居住，約60年左右增建。Ｅ的部分為豬舍，為土造的紅瓦屋，在伊還沒出生就有了。Ｄ與Ｅ是連在一起的。伊從小在該處出生、長大，於67年才搬離上開地點到楊梅等語（94年8月17日準備程序筆錄參照）。由證人之證詞可見原告所指界之房屋實際原有部分為香菇寮、豬舍等，並非建築居住使用，且面積亦無法確認。原告指界之測量面積自難信實均係有關實施建築管理前合法建物。

四、再查，原告於92年6月11日申請系爭土地辦理更正編定之面積，主張其係受讓范阿全原有坐落新竹縣新埔鎮清水里99-1號房屋，而該屋在73年11月13日土地編定公告前，於38年即已設籍，並依該設籍資料辦理地目變更，分割登記為汶水坑段12-13地號等情。而本件係原告於84年間檢附相關證明文件向竹北地政事務所申請辦理更正編定，經竹北地政事務所派員勘查並通知原告補件，因部分建築物已倒塌，實地尚留部分完整建築物，而依房屋稅籍證明書所載課稅面積為331﹒2平方公尺，准予更正編定為「山坡地保育區丙種建築用地」。因此，系爭土地於85年間得以辦理更正編定為山坡地保育區丙種建築用地係以其受讓范阿全原有坐落其上之房屋為據，且該更正編定為山坡地保育區丙種建築用地之處分迄未變更，原告嗣後再主張其位置不對，而應依其所提38年製發之門牌、註明稅籍號碼為2193號稅籍牌，並參考航照圖以現場勘驗指界之面積作為土地更正編定之依據，自非可採。而被告查明范阿全所有新竹縣新埔鎮清水里汶水坑99-1號房屋自38年7月即有房屋稅籍課稅資料，面積為132.2平方公尺，有該屋稅籍資料附原處分卷可憑。從而系爭土地於73年11月13日土地編定公告前，實際已全部作建築使用房屋面積為132.2平方公尺可以認定。

五、至於原告主張范阿全房屋陸續擴建，其擴建之時日、確切位置、面積均無從由原告前揭所提證據或上述證人確切證明。且系爭土地於公告編定前已為合法房屋之證明文件即范阿全新竹縣新埔鎮清水里汶水坑99-1號自38年7月房屋稅籍課稅資料已明確記載房屋面積為132.2平方公尺，原告所主張現場指界之測量面積亦不能證明均為原有合法建築物。參照內政部89年9月13日台（89）內地字第8977503號函釋「…二、有關實施建築管理前合法建物及其面積之認定，…，統一規定如下：在限制建地擴展執行辦法、都市計畫發布實施及非都市土地使用編定前已建有合法房屋之土地，申辦分割及地目變更，於實地勘查時，應由申請人依土地登記規則規定檢附相關證明文件，該文件已足勘認定為合法建物且載有面積者，由地政單位依其文件所載面積辦理，…。有關辦理地目變更之範圍，以申請時該土地之使用分區或使用地編定之建蔽率標準，以建物實際面積反推其應留設之法定空地，據以辦理分割及地目變更。…」則被告以本件係屬合法建築面積範圍之事實認定，而稅籍證明書記載課稅面積為132.2平方公尺（加計法定空地後為330.5平方公尺），與被告原核准更正編定面積並無不符而否准原告之更正面積申請，於法核無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤。原告主張前詞，請求撤銷訴願決定及原處分，並命被告應將原告所有新竹縣新埔鎮○○○段12號土地辦理更正編定面積回復為實際測量之992.5平方公尺，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第一庭審判長法　官 姜素娥