臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

許智勝律師

複代理人

王宇文律師

被告

經濟部

代表人

乙○○（部長）

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　丁○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國93年5月7日院臺訴字第0930084491號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告未經申請許可，於92年3月14日在嘉義縣水上鄉○○○段八掌溪河川區域內採取土石，經被告所屬水利署第五河川局會同嘉義縣警察局水上分局及南靖派出所查獲，違反水利法第78條之1第3款規定，被告依同法第92條之2第7款規定，以92年9月22日經授水字第09220280320號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）100萬元。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造爭點：被告以原告違反水利法第78條之1第3款之規定，而處以100萬元罰鍰，是否有據？

四、兩造陳述：

㈠原告主張：

⒈坐落嘉義縣水上鄉○○○段209之1地號土地（下稱系爭土地）係原告與兄弟共有，整地之目的在利於恢復耕作，從無自該土地採取土石之意思，否則豈有任令綽號為阿發之男子自行整地之理？矧採取土石之利潤龐大，為一般人所知悉，倘原告意在共同採取土石，焉有不與阿發約明利益之分配？怎可能只同意在整地後倘有多餘土方始由其處理？足見原告告實無共同採取土石之動機。且原告遭被告移送台灣嘉義地方法院檢察署偵辦後，已經檢察官作成不起訴處分，自該處分書內容可知，原告對於系爭土地確僅委人整地而已，並非共同採取土石，且其他參與整地之人皆係阿發經訴外人陳國興及蕭志豪所僱用，與原告並不認識，其等如何整地、運土以及薪資多寡，均非由原告指示或支付，可見原告自始即無共同採取土石之意思。則被告僅憑原告於稽查紀錄自承在整地後若有多出土方任阿發處置，以及查獲時發現有將採取土石運至河川保護區域線外堆置之情形，逕認原告有共同採取土石之犯意聯絡與行為分擔，應有違誤，蓋土石堆置河川保護區域線外之情，恐係整地人員暫置之方式，而原告並非行為人，且本件甫整地約七分之一而已，並沒有剩餘土方及處置土方等問題，實不能援此遽以原告為採取土石之共同正犯。

⒉關於被告指原告於系爭地土地之八掌溪河川區域內，未經許可採取土石之地點，是否位於河川區域內，雖據被告提出該部89年12月29日經（89）水利字第89888847號公告八掌溪河川圖籍第135號為證，惟上開地點有無指界，是否釘有界樁作為界址，並不明確，此部分被告應負舉證責任。

⒊依水利法第78條之1第3款之規定，並未明文處罰過失行為，亦非僅須行為人違反禁止或作為義務，不以發生損害或危險為其要件，而是以行為人出於故意採取或堆置土石為處罰條件。被告以原告同意陳國興任意處置土石，論共同正犯，但行政罰是否如刑事犯罪有所謂共同正犯之犯意聯絡行為分擔之規定，已不無疑義，況被告亦認原告「即使無故意，亦顯有過失」，是僅以原告有過失為處分依據，應有違法。

⒋又原告倘有誤觸水利法規定情事，應係違反水利法第78條之1第5款所定未經許可挖掘、變更河川區域內原有形態而已，並非採取或堆置土石，被告在92年4月4日處分原告10萬元罰鍰後，原告已知警惕，遽被告在未搜集到任何事實作為變更依據下，又於92年9月22日改論處100萬元罰鍰，原告實難甘服，被告所為亦有違「信賴保護原則」。

⒌為此懇請　鈞院惠予調閱台灣嘉義地方法院檢察署92年度偵字第2788號案卷，以審酌該河川區域是否定有界址，以及原告所為是否僅屬違反水利法第78條之1第5款規定云云。

⒍提出土地登記謄本、原告在職證明書、原告之弟及弟媳之殘障手冊及身分證影本、台灣嘉義地方法院檢察署92年度偵字第2788號不起訴處分書等件影本為證。

㈡被告主張：

⒈原告所稱委請阿發及陳國興於系爭土地之八掌溪河川區域內代為整理挖掘改善土質並未經許可，且於查獲時發現渠等有採取土石，並將土石運至河川區域線外堆置之情形。另原告自承係阿發及陳國興表示願代為整理至可以耕作，且不收任何代價，原告即承諾整理後若有多出土方任其處置，並於取締紀錄簽名、捺印在案，有被告所屬水利署第五河川局92年3月14日取締紀錄及位置圖可查，足見原告明知渠等土石為有價土石方，否則不相認識之他人為何要無償代為整地，亦可見渠與陳國興有共同犯意及行為之分擔。另依司法院大法官釋字第275號解釋略以，應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件，推定為有過失。於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。本件原告既如上述同意阿發等人任意處置土石，即使無故意，亦顯有過失，且其無法舉證證明自己無過失，即應受罰，被告所為處分應無不當。

⒉農地耕作之整地，應以清除有礙種植之雜草及雜物為目的，如為改良或整理土地，亦僅需就廢土部分清除，並毋需將良質土壤挖除，唯原告委託之陳國興將採取之有價之良質土，運至河川區域外堆置，非所稱之整地行為，有現場照片可查；且如其真意係整地，自可依法申請許可，故原告稱其係為整地所為，應係推諉之詞。

⒊原告於系爭土地之八掌溪河川區域內未經許可採取土石之地點，經核對被告89年12月29日經（89）水利字第89888847號公告八掌溪河川圖籍第135號，確係位於河川區域內無誤；而該河川圖籍，業經依行為時臺灣省河川管理規則第9條規定，函送臺南縣、嘉義縣、嘉義市政府轉由相關鄉（鎮、市、區）公所揭示並公開閱覽，故經公告劃入河川域內之土地，自應受水利法規定之限制，不以原告或土地所有權人不知而得恣意而為。蓋河川區域劃設係為維持河川排洪所必需之流路，並據以限制區域內土地使用，以維河防安全；期在維護人民生命財產安全與土地有效利用之間求得均衡，被告所屬水利署除依水利法及河川管理辦法規定劃定河川區域範圍外，並訂有河川區域劃定及審核作業要點、河川區域勘測作業須知等行政規則據以辦理，同時依上開規定設置河川區域劃設審查委員會辦理河川區域劃設之審查，委員會成員除被告所屬水利署外，並邀請專家學者、相關縣（市）政府人員共同組成，經其審查無疑義後始依法辦理公告。

⒋原告係違反水利法第78條之1第3款規定，被告爰依同法第92條之2規定，處以罰鍰100萬元，係屬行政罰部分，與刑法竊盜罪或水利法第94條之1規定之特別刑法之處罰條件及目的不同，原告既已違反上開規定，即應受罰，不以其獲得不起訴而可排除之。至原告所稱不起訴書係認定其未涉及刑法竊盜罪或水利法第94條之1規定之特別刑法，並非指稱其未違反水利法第78條之1第3款規定。

⒌原告於河川區域內未經許可採取土石，因已違反水利法第78條之1第3款規定，被告依同法第92條之2規定，處以最低罰鍰100萬元，並無所稱不符「比例原則」及違反「信賴保護原則」等語。

⒍提出原處分書、被告所屬水利署第五河川局92年3月14日現場取締紀錄、現場位置圖、現場彩色照片、被告92年4月4日經授水字第0922028009號處分書及89年12月29日經（89）水利字第8988847號公告等件影本為證。

理由

一、按河川區域內之下列行為應經許可：三、採取或堆置土石；有下列情形之一者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰：七、違反第78條之1第3款、第78條之3第2項第3款規定，未經許可採取或堆置土石者，水利法第78條之1第3款及第92條之2第7款各定有明文。

二、本件原告主張整地之目的在利於恢復耕作，從無自該土地採取土石之意思，更無與陳國興共同採取土石之犯意聯絡與行為分擔之情；又原告倘有誤觸水利法規定情事，應係違反水利法第78條之1第5款，而非同法第78條之1第3款，更何況第78條之1第3款並未明文處罰過失行為，而被告嗣後任意更改處分依據，亦有違「信賴保護原則」云云，惟其主張為被告所否認。被告則稱，不相認識之他人為何要無償代為整地，足見原告與陳國興有共同犯意及行為之分擔，另依司法院大

，即應受處罰等語。經查，本件違規之行為地點，經確認位於被告89年12月29日經（89）水利字第89888847號公告之河川區域線內，河川區域之劃定及變更，經核定公告後送交有關鄉（鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽即為已足，凡經公告劃入河川區域內之公私有土地，水利主管機關應依水利法及河川管理辦法相關規定限制使用，不以該土地用地類別為水利用地或農牧用地而可排除；又原告未經申請許可，委請他人於系爭土地之八掌溪河川區域內採取土石，運至河川區域外堆置，經被告所屬水利署第五河川局會同嘉義縣警察局水上分局及南靖派出所於92年3月14日查獲等情，有經原告人簽名捺指印之現場取締紀錄、位置圖、拍照存證紀錄表等件影本附原處分卷，及現場照片二幀附本件案卷可稽，足認原告有擅在河川區域內採取土石之違法事實，依上開規定，被告自得依法處以罰鍰，原告主張其係為恢復耕作，並無採取土石之意思云云，尚不足採。

三、次按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰，司法院大法官會議釋字第275號著有解釋。經查，水利法第78條之1第3款明文規定就採取或堆置土石之行為，係採「申請許可制」，是以原告未依水利法之規定申請許可，即在系爭土地之八掌溪河川區域內採取土石，已違反法律上義務，而原告並未舉證證明自己無過失，且由原告所提系爭土地之土地登記謄本，於「其他登記事項」欄位，亦載明其土地使用應受水利法限制等語，有該土地登記謄本附卷可稽，是以原告主張並無過失云云，尚不足採。

四、另按被告對其已為之行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷者，並非法所不許，改制前行政法院44年判字第40號著有判例。經查，原告委託他人採取土石運至他處堆置，非止於水利法第78條之1第5款規定之未經許可挖掘、埋填或變更河川區域內原有形態之使用行為，依上開說明，被告自得依法撤銷原認有違水利法第78條之1第5款規定之處分，而重為本件處分，要不生信賴保護問題，是以原告主張被告重複認定事實及適用法律，違反「信賴保護原則」云云，尚不足採。

五、綜上以觀，原告未經許可，於河川區域內採取土石，事證明確。原告復聲請調閱台灣嘉義地方法院檢察署92年度偵字第2788號案卷，核無必要，併此敘明。

六、從而，被告以原告未經申請許可，於系爭土地之八掌溪河川區域內採取土石，違反水利法第78條之1第3款規定為由，處以100萬元罰鍰，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　鄭忠仁