臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

臺北市政府

代表人

乙○○（市長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國94年5 月12日農訴字第0940110339號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於台北市士林區○○段○ ○段539 地號土地內（以下簡稱系爭土地）開挖整地，違規面積約300 平方公尺，案經被告所屬建設局人員於民國94年1 月31日查獲，以其違反水土保持法第12條規定，乃於94年2 月21日以府建四字第09403443100 號函裁處原告新台幣（下同）30萬元，並令立即停止一切非法開發、使用行為。原告不服，提起訴願，復遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

㈠、訴願決定及原處分均撤銷。

㈡、訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

㈠、駁回原告之訴。

㈡、訴訟費用由原告負擔。

參、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：

㈠、按水土保持法之立法絕非在限制農民對已完成開發使用為農耕用地之山坡地一切利用行為，而是在規範「從未」開發利用之山坡地，在該山坡地經依「山坡地保育利用條例」、「山坡地保育利用條例施行細則」及「山坡地土地可利用限度分類標準」查定公告為「宜農」、「宜林」、「宜漁」、「宜牧」地後，要進行農、林、漁、牧之開發使用時，須做好水土保持措施，且為防範未然，故要求須先擬具水土保持計劃送核，此觀水土保持法第8 條第1 項第2 款及第12條規定自明。然原告在83年5 月27日公布施行水土保持法前系爭土地為農耕用地，早已完成開發使用，且早已被地政機關依現況完成農耕用地「旱」地目之編定，因早已是農地，故於山坡地劃定公告後，亦不須查定公告為「宜農」地，並定防止超限利用之界限。原告在該地經營、使用之行為應無水土保持法第12條第1 項規定之適用，即無先擬具水土保持計畫送核之必要，而是應適用水土保持法第8 條第1 項第2 款之規定，即「依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護。」因此被告依據水土保持法第12條第1 項規定，並援引同法第23條第2 項及33條第1 項第2 款、第2 項所為行政處分，顯然適用法令錯誤。

㈡、行政院農業委員會85年8 月6 日（85）農林字第5030375A號所公佈之「水土保持技術規範」第6 條有關山坡地內從事農地開發利用之水土保持處理與維護原則為「．．．應依山坡地保育利用條例規定查定結果合理使用，不得超限利用。．．．」同規範第76條第1 項規定：「主管機關須調查土地利用現況，其目的在提供水土保持處置之依據．．．」而同條項第2 款第3 點更明定「為配合農地水土保持處理之需要，土地利用現況調查時，並應核對每筆土地之查定類別，以為實施農地水土保持處理之依據。」同規範第383 條就農、林、漁、牧用地之開發利用規定「山坡地供農業使用者，應依山坡地可利用限度查定結果使用，不得超限利用。」設被告於79年3 月1 日公告原告所有農耕用地屬未開發利用之山坡地，其即有法律義務查定原告土地之類別，以防止土地超限利用並供做農地實施水土保持處理之依據，惟被告迄今從未依法做查定類別公告。另一方面，在水土保持法公布實施後，若被告有依法律義務對原告之農地進行查定時，發現已完成開發、利用及經營農業，而無須公告為「宜農」地，則被告又何苦頻頻以水土保持法第12條第1 項規定相繩？再行政院農業委員會於85年6 月29日（85）農林字第5030325A號所公佈之「水土保持計劃審核及監督要點」第33條規定「依水土保持技術規範實施農地水土保持處理與維護之開挖整地，免擬具水土保持計劃。但仍應向主管機關申請並接受監督與指導」。同要點第30條規定「於山坡地內從事農、林、漁、牧地（註：此應是指依法查定公告之「宜農」、「宜林」、「宜漁」、「宜牧」地）之開發利用所需之修築農路、開挖整地或整坡作業，在省市主管機關指定規模以下者，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計劃．．．」，顯然原告並未違反水土保持法第12條第1 項之規定，洵堪認定。

㈢、原告一生務農，自55年間取得台北市○○區○○段1 小段543 地號等多筆農地所有權後，即一直從事農業耕種，並整修坡崁，興築水利設施等，以防止土壤流失及做好水土保持處理與維護，應屬憲法保障財產權及農業耕作權之權利行使正當行為，絕非是被告原處分所指「非法開發使用行為」。本案土地地目早已被編定為「田、旱」地目，顯示該土地早已完成開發利用，為農耕用地不容置疑，原告在私有農地上，卅多年來運用科學技術，以興修水利、增進地力，改善農業環境，規劃土地利用，開發農業資源，促成農業工業化，此不僅有憲法第146 條之保障，且原告同時花費鉅大成本做好水土保持之相關措施，亦為水土保持法之獎勵行為。被告昧於本件係真正農業耕作之事實，擅引水土保持法第12條第1項規定而予以行政處分，顯屬濫用職權及適用法律錯誤，侵害原告行使憲法保障之農業耕作及財產權之權利，違憲違法，至為顯然。

㈣、多年來，原告一秉初衷從事農業精緻發展與經營，故率先不計成本於原告已開發利用完成之自有農地上運作，自不得與未開發利用之保育林區域內或森林區土地之開發利用，須先提水土保持計畫送核相提並論。為求山坡地之保育及水土保持而興築坡崁、水池、水櫃等設施，業經台北市議會分別於85年12月26日下午2 時、86年1 月11日上午10時，會同台北市政府建管處等單位至現場會勘，並做成會勘記錄，認為該等設施有利於山坡地保育、水土保持及公共安全之維護，並屬於農耕行為及農業經營所必要，同時並無引起公共危險之虞，及違反訴願決定書所引用之法條，應准予維持現狀。原訴願決定未查及此，顯有未盡。

㈤、原告原在系爭土地上埋設涵管、構築水溝，以解決水流排洩問題，並不涉及開挖整地，與訴願決定書所認定屬水土保持法規範行為有間，因此無水土保持法第12條第1 項、第13條第1 項、第23條第2 項及第33條等法條之適用，再者，農民在水土保持法公佈施行前已開發整地完成之農地上做水利設施，即令是在水土保持法公佈施行後興建，亦為法之正當行為及受憲法所保障，並無水土保持法之適用，遍觀水土保持法並無制止興建農業水利設施之規定，亦不禁止農民在已崩塌之邊坡上構築駁崁以防止崩塌損害擴大，被告顯係對法令之見解有誤，原訴願決定予以迴護，顯然違法。

二、被告主張之理由：

㈠、原告未經申請核准，於系爭土地上違規開發使用行為，業經被告於85年12月18日起多次查報、取締，並按次分別開立處分書處分（迄94年2 月21日共計119 張，含原告不服之94年2 月21日府建四字第09403443100 號處分書），惟原告未依歷次處分書所載停止一切非法開發使用行為且持續違規施工，原告之違規情節自屬明確。

㈡、原告歷年來於經被告公告適用「水土保持法」之公、私有山坡地範圍內開挖整地、堆砌駁崁、興建鋼筋混凝土構造物等行為，屬「水土保持法」第12條規定之開發使用行為，此與「地目」之編訂為何並無關聯，依法水土保持義務人須先擬具水土保持計畫送核，自無疑義。今原告未依「水土保持法」第12條規定提出申請核准，復於台北市○○區○○段1 小段539 地號土地擅自開挖整地，案經被告94年1 月31日查獲，遂依同法第23條、第33條規定，開立系爭處分書予以處分，於法有據，原告所述顯係對法令有所誤解。

㈢、又「水土保持計畫審核及監督要點」業於93年8 月31日廢止，並於同日由行政院農業委員會以93年8 月31日農授水保字第0931842790號令發布施行「水土保持計畫審核監督辦法」，又水土保持法施行細則第4 條第2 項：「直轄市或縣（市）主管機關『得』視轄區環境特性或需要，擬定較前項嚴格之條件，報請中央主管機關核定後實施」。依上開規定，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫書之規模已於「水土保持法施行細則」及「水土保持計畫審核監督辦法」中明訂，原告應有所依循；又即便其行為經認定係屬「依水土保持技術規範實施農地水土保持處理與維護之開挖整地」行為，依前揭要點規定亦須經主管機關核可後方得施工。惟原告自「水土保持法」公布施行迄今，從未依法擬具任何計畫書或申報書送請主管機關審查核可即擅自施工，被告依法查處，並無不當。故原告起訴狀中所述，皆係推諉卸責之詞，至為明顯。綜上所述，本件原告之訴為無理由。

理由

一、原告主張：其在被告將系爭土地公告為山坡地之前，即將系爭地目為「旱」之農地開發完成，並無水土保持法第12條第1 項之適用，即無必要先擬具水土保持計畫送核，而只要適用水土保持法第8 條第1 項第2 款規定，依水土保持技術規範實施水土保持之處理及維護為已足；且原告於系系爭自有山坡地上埋設涵管、興築水溝，係在解決水流排洩問題，未涉開挖整地，非屬水土保持法規範之行為云云。

二、被告則以：原告未經事先擬具水土保持計畫申請核准，即於系爭係屬山坡地之土地上違規開發使用行為，情節明確，其開挖整地行為，屬水土保持法第12條規定之開發使用行為與土地地目之編訂為何無關聯；縱依水土保持計畫審核監督辦法得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫，亦須經主管機關核可後方得施工。等語，資為答辯。

三、兩造不爭之事實：被告於94年2 月21日認原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於台北市○○區○○段1 小段539 地號、地目為旱之山坡地內開挖整地，違規面積約300 平方公尺，案經被告所屬建設局人員於94年1 月31日查獲，違反水土保持法第12條規定，而以府建四字第09403443100 號函裁處原告30萬元，並令立即停止一切非法開發、使用行為。原告不服，提起訴願，復遭行政院農業委員會於94年5 月12日以農訴字第0940 110339 號決定書駁回等事實，有系爭土地地籍資料查詢、上述函及訴願決定書影本分別附於原處分卷及本院卷可稽，自堪信為真實。

四、本院之判斷：

㈠、按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人、所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地．．．或其他開挖整地。」、「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．一、從事農，林，漁，牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。．．．四、開發建築用地、設置公園．．．或其他開挖整地。」水土保持法第4 條、第8 條、第12條第1 項分別定有明文。觀諸該第12條於92年12月17 日修正之立法理由：係參照第8 條第1 項第3 款至第5 款規定，將應先擬具水土保持計畫送核之行為，明定於本條第1項各款，以求明確等文字可知，上述修正條文就關於山坡地之開挖整地，應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定規定之立法目的，無非係欲藉主管機關之事先審核制度，以保育水土資源、涵養水源、減免災害、促進土地合理利用（參見同法第1 條第1 項之立法目的）。是山坡地之開挖整地，原則上均應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，是原告主張系爭土地於水土保持施行前已編為農地開發，得僅適用水土保持法第8 條第1 項規定：「依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護。」而免擬具計畫送核之義務云云，乃無可採，首先敘明。

㈡、又原告援引之「水土保持計劃審核及監督要點」業於93年8月31日廢止。雖同日由行政院農業委員會以93年8 月31日農授水保字第0931842790號令施行之「水土保持計劃審核監督辦法」第3 條規定，有該條所列各款情形，水土保持義務人得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫，送水土保持主管機關核可後實施之規定。惟縱合於該規定，水土保持義務人仍應檢具簡易水土保持申報書以代水土保持計畫向主管機關申請，並經該機關核定，並非有該條所列情形，原告即可僅以簡易水土保持申報書向主管機關申報而無庸經核可審定，此觀同辦法第7 條第4 款規定：「四、水土保持計畫或簡易水土保持申報書經主管機關『審查核定』後，應檢附下列文件送目的事業主管機關並副知水土保持義務人…」等文自明，益徵水土保持法第8 條第1 項規定所謂之「依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護」，於山坡地之開發利用係須事先擬具水土保持計畫經主管機關審定無誤。

㈢、按「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，．．．。」、「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」、「前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止…」為水土保持法第23條第2 項、第33條第1項第2 款、第2 項所著有明文；又依水土保持法第33條第2項所規定，按次分別處罰至改正為止，其罰鍰則仿前次罰鍰標準逐次昇級提高，以最小之500 平方公尺以下違規面積而論，次數達第6 次以上，其罰鍰金額即為30萬元，有臺北市違反水土保持法案件罰鍰處分標準附於原處分卷可稽（見該標準第2 條）。查本件原告前即曾因於山坡地擅自開挖整地、興建構造物等，經被告以其違反水土保持法規定，為罰鍰處分，累計已逾6 次以上，此次又未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於系爭山坡地內，開挖整地等事實，為原告所不爭，並有照片20幀、地形圖及地籍資料查詢、本院前案查詢表等件在卷可稽（見原處分卷），則原告有違規事實，洵堪認定。被告以其多次違反水土保持法，情節重大，除依上揭規定令其停工外，並處最高罰鍰30萬元，於法尚屬無違。

㈣、雖原告復主張其係為解決水流排洩而為，與水土保持法所欲規範之行為有間云云。姑不論觀之卷附照片，均未見原告所謂溝渠之原型，縱果如原告所言，其係為宣洩水流而開挖整地，惟如前述，只要於山坡地為開挖整地行為，即應依水土保持法第12條第1 項，先擬具水土保持計畫送主管機關審定，俾主管機關事先審核是否符合同法第8 條第2 項公告之水土保持技術規範之要求，以符合該規範係為實施水土保持之處理與維護，建立其調查、規劃、設計、施工、監督、檢查、審查等技術準據，俾供從事水土資源保育、開發、經營或使用行為之依循之訂定目的（見該規範第2 條）。是原告為此主張，尚無可採。

㈤、另按「山坡地供農業使用者，應實施土地可利用限度分類，並由中央或直轄市主管機關完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定。土地經營人或使用人，不得超限利用。前項查定結果，應由直轄市、縣（市）主管機關於所在地鄉（鎮、市區）公所公告之；公告期間不得少於三十日。」、「於山坡地或森林區內從事農、林、漁、牧地開發利用之水土保持處理與維護原則如下：一、應依山坡地土地可利用限度分類標準查定結果合理利用，不得超限利用。」山坡地保育利用條例第16條第1 、2 項及水土保持技術規範第5 條第1 款固分別著有規定。核其立法旨意，係為避免過度開發，而非謂未經上開程序查定之山坡地即不受水土保持法對山坡地保護之規範約制，是於未經主管機關查定之山坡地，仍有水土保持法第12條之適用，原告主張系爭山坡地尚未經查定為「宜農」地，即表示此為無需經查定之土地，而無超限利用，應適用水土保持法第12條第1 項之情形，乃曲解法律，要無可採。

五、綜上所述，原告有上述未事先擬具水土保持計畫送主管機關核定，即擅自於山坡地開挖整地之行為，是被告以其違反水土保持法12條第1項第4款，乃依同法第23條第2 項、第33條第1項第2 款規定，處罰鍰30萬元，並命其應立即停止一切非法開發、使用行為，並預先警告倘不停止，被告得沒入設施及所使用機具，於法尚無不合。訴願決定予以維持，亦無不當。原告仍執前詞訴請撤銷原處分與訴願決定，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第七庭審判長法 官　劉介中