臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)94年度訴字第04110號

• 裁判案由: 食品衛生管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 95 年 08 月 09 日

臺北高等行政法院判決
94年度訴字第04110號
原　　　告　錠鋐有限公司
代　表　人　甲○○
被　　　告　臺北縣政府
代　表　人　乙○○(縣長)
訴訟代理人　丙○○
上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服行政院衛生署94年11月4日衛署訴字第0940034446號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告分別於94年5月17日中國時報D5版、94年5月5日、11日、12日、18日聯合報D5版、壹周刊第206期刊載販售「SOLO」食品廣告共6 則，其內容宣稱「7 天瘦1 吋、14天尺碼小1 號，30天從L 飆到S 號尺碼…雕塑迷人曲線瘦身完美比例、胖媽優先瘦身、SOLO 30 天讓胖媽甩掉10公斤變辣媽…、SOLO擺脫蹄膀手、肥肚肚……」等詞句涉及誇大不實、易生誤解，經臺北市政府衛生局、臺中縣衛生局、雲林縣衛生局、新竹市衛生局及本署中醫藥委員會查獲移送查處，經被告所屬衛生局查證屬實，被乃以原告違反食品衛生管理法第19條第1 項規定，依同法第32條第1 項規定，於94年6 月29日以北府衛藥字第0940040252號行政處分書處原告新臺幣 (下同)24 萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。原告未於言詞辯論期日到場，僅提出書狀為聲明、陳述。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原告刊載前開廣告內容傳達之訊息，是否有易生誤解或誇大不實之情形？
㈠原告主張之理由：
⒈按食品衛生管理法第19條規定，對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得不實、誇張或易生誤解之情形，食品不得為醫療效能之標示、宣傳、廣告。惟查，原告前揭廣告並未提及關於任何食品之訊息，消費者亦無法自廣告內容中推知原告所欲販售者為食品，實則原告為予消費者正確之減肥概念，教導消費者如何保持曲線及苗條身材，注重健康飲食及正確運動方法，令體重過重者之體重上昇獲得緩解或下降，是原告前揭廣告從無提及原告所販售之產品為食品，既非食品或食品添加物或食品用洗潔劑，又何來受食品衛生管理法之拘束？
⒉又按，前揭食品衛生管理法第19條之立法意旨，在於食品並非藥品並無療效，其成分應誠實告知，不得有隱匿或不實之宣傳，以免消費者因誤信廣告、宣傳或標示而產生誤解，致有誤購之虞。然查原告前揭廣告中並未提到『SOLO五日勁美膠囊』可減肥或具藥性療效之字詞，消費者當不會因該廣告或宣傳，以致向原告指名購買該產品，而原告所委託鄧碧琴在訪談記錄中，雖自承有販售「SOLO五日勁美膠囊」，但所述內容係指原告為配合消費者接受原告減肥計畫時所附帶之產品，消費者可決定是否購買以配合原告減肥方法，原告並無在廣告中宣傳或推介前開產品，核與一般直接在廣告中提及產品而違反食品衛生管理法之例，二者間並不能同日而語，原處分及訴願決定均有誤會。
⒊末按，行政院衛生署 (下稱衛生署)89 年9月7日衛署食字第0890014159號函釋所謂一行為一處罰。應以自發覺處分之次數為行為次數始屬公允，否則在現行法未設置審核廣告機關，且行為未受處分機關警告或處分前，何以知悉其廣告有違反食品衛生管理法之虞？而前揭食品衛生管理法第19條規範內容，充斥諸多不確定法律概念，實難以掌握，因此行為人對於所刊登之廣告在未受任何處分或警告之前，當然係自信合法而繼續刊登廣告，對於嗣後接獲多張之罰鍰處分而言，係可歸於行政機閥怠惰，竟將之加諸於行為人，成為行為人之負擔 (罰鍰) ，實有違信賴原則，原處分依前開函釋加重原告負擔之處分，且無法律授權，亦有違反法律保留原則。
㈡被告主張之理由：
⒈按衛生署為保護消費者權益，於82 年4月29日衛署食字第8225211號函 (88年7月31日衛署食字第88037735號函修訂)就有關食品廣告標示詞句是否涉及虛偽、易生誤
解或涉醫療效能等加以認定。又該署業以94年3 月31日衛署食字第0940402395號函，已修訂「食品廣告標示詞句是否涉及虛偽、易生誤解或醫療效能等之認定表」內容，並登載於行政院衛生署設置之食品資訊網公開網站供民眾參閱。
⒉查系爭廣告刊載販售「SOLO (5日勁美膠囊)」食品廣告6則，內容均宣稱「7天瘦1吋、14天尺碼小1號，30天從L飆到S號尺碼…雕塑迷人曲線瘦身完美比例、胖媽優先瘦身SOLO 30天讓胖媽甩掉10公斤變辣媽…SOLO擺脫蹄
膀手、肥肚肚…」等詞句，顯見原告產品為食品，又原告委託之受託人鄧碧琴於94年6月6日接受被告衛生局人員訪談時已表示：「SOLO廣告確為本公司委請廣告公關公司製作刊載…『SOLO』產品正確品名為『 5日勁美膠囊』，屬性為食品，經衛生署食字第0930404296號函配方審查為食品，已…取得代理權…」等語，有經鄧碧琴確認簽章之訪談紀錄表影本可稽，亦可證明原告所刊登販售之標的為「SOLO(5日勁美膠囊)」食品。再者，前
揭告中除以瘦身、減重為主軸，佐以藝人減重、瘦身經驗為宣傳，明顯誤導消費者認為其產品具有瘦身、減重等改變身體外觀之功效，原告辯稱所述內容未提及任何食品訊息，消費者無法推知其欲販售者為食品，係為予消費者正確之減肥概念云云，顯為規避卸責之詞。
⒊又查，一行為一罰原意，因僅在一媒體刊載或廣告，其讀者或觀眾自然減少，影響層面範圍亦較小，然如相繼在數種媒體刊載或宣播，則其宣傳效果，自非僅在一種媒體刊載或宣播所堪比擬，故而不論違規廣告刊登幾次，均按次處分。依衛生署89.9.7衛署食字第0890014159號函釋：「執行違規食品廣告案件之處分，應落實一行為一處罰，併案處罰應秉持公正原則處以倍數罰鍰，以達遏止違規食品廣告目的。」及90.8.17衛署食字第0900050968號函說明段二釋示「有關於報紙媒體之違規次
數的認定標準：㈠同一版廣告於同一天在不同報紙刊登之廣告，視為多起違規行為，但均視為個別乙次之違規行為，應分別加以處分㈡同一版廣告於不同日期刊登於同一報紙，視為多起連續之違規行為。」多次重申一行為一罰之處辦原則，且行政罰本質上即是對過去之違法行為所作之制裁，自當依行為數決定裁罰數，此為法理之當然，與法律保留原則並無牴觸。故被告以原告違反食品衛生管理法第19條第1項規定、依同法第32條第1項規定，以每一行為（則）罰鍰4萬元計算，6次違規行為合計裁罰24萬元整，並未逾越法定裁量之額度，乃依法有據，並無不合。
理 由
一、原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列之情事，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，核先敘明。
二、按「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」「違反第19條第1項規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰…。」食品衛生管理法第19條第1項及第32條第1項前段分別定有明文。
三、本件被告以原告分別於94年5月17日中國時報D5版、94年5月5日、11日、12日、18日聯合報D5版及壹周刊第206期刊載販售「SOLO(5日勁美膠囊)」食品廣告六則，涉及使用誇張、
易生誤解詞句廣告，違反食品衛生管理法第19條第1項規定
，依同法第32條第1 項前段規定，於94年6 月29日以北府衛藥字第0940040252號行政處分書處原告24萬元罰鍰之事實，有原告刊載前開廣告之剪報影本及被告前開處分書附原處分卷可稽，並為兩造所不爭，堪信為真實。原告不服循序提起行政訴訟，主張：前開廣告僅係宣導正確之減肥概念，並未提任何關於「SOLO五日勁美膠囊」食品之訊息，消費者當不會因該廣告或宣傳，以致向原告購買該產品，何來受食品衛生管理法之拘束？且原告在不知該廣告違規情形下，被告即依衛生署前開函釋裁罰，有違信賴保護及法律保留原則等語。故本件厥應審究者，係原告刊載前開廣告內容傳達消費者之訊息，是否有易生誤解或誇大不實之情形？
四、經查：
㈠按衛生署94年3月31日衛署食字第0940402395號公告修訂
「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫藥效能之認定表」規定：「詞句未涉及醫藥效能但涉及虛偽誇張或易生誤解：㈢涉及改變身體外觀者：例句：…減肥。瘦身…」86年3月3日衛署食字第86003925號函略以：「對於食品之宣傳或廣告，如有違反食品衛生管理法第20條（舊法，即現行第19條第1項）規定情形時，應依同法第33條第2款（舊法，即現行第32條第1 項）規定加以處罰，而此項處罰應按其違規行為數，一行為一罰，至於是否同一產品，則非所問。即使為同一產品，但有多數之違規廣告行為時，仍應分別處罰。」及89年9 月7 日衛署食字第0890014159號函釋：「執行違規食品廣告案件之處分實應落實一行為一罰，併案處罰應秉持公平原則處以倍數罰鍰，已達遏止違規食品廣告之目的。」係衛生署本於中央衛生主管機關職權，為執行前揭食品衛生管理法第19條必要而公告之認定基準，並為公平處理違反前揭規定之裁罰案件，核釋應依行為人違章情節輕重處以倍數罰鍰，作為行使裁量權之準則，俾該機關或下級機關所屬公務員行使職權之依據，並未違反法律保留原則，均得予以援用。
㈡查原告於報紙刊載之前開六則廣告內容敘及：「揭開45天必瘦15公斤的秘密…當今能夠快速超強燃脂和阻斷熱量的吸收，能夠在飯後8小時內燒光所有多餘脂肪的CCBA，…
釋放瘦身物質的精華在細胞內，讓體內任何油脂都能夠加快3倍被代謝出來，脂肪根本無法囤積…更是體重爆瘦的
關鍵密碼…到83公斤，…好在有SOLO的協助，我才恢復到70 公斤…SOLO，0000-000-000」「效果遠遠超過他牌瘦
身產倍品100倍以上，採用獨先進的噴霧萃取技術，以純
化18 種頂級持久瘦身元素，…可有效被人體吸收，」等
詞句，並提供聯絡電話及載明：「第二季SOLO配額四月一日到貨3400組，經一個多以來已熱銷2000多組，配額僅剩798組。…目前數量有限，…請需瘦5公斤以上的朋友再來電！」等語，經核前開廣告內容已明確推介促銷SOLO產品具有瘦身減重之效果，並提供如何向原告訂購之聯絡電話方式，且原告委託之代理人鄧碧琴於被告所屬衛生局訪談時，亦陳稱前開SOLO廣告確實為原告委請廣告公關公司製作刊載，該產品正確品名為五日勁美膠囊，屬性為食品，經衛生署食字第0930404296號函配方審查為食品，已向將圓企業有限公司取得代理權等情，並有前開訪談紀錄表附處分卷可稽，事證已臻明確，原告空言主張前開廣告並未提及產品為食品，且SOLO五日勁美膠囊亦非該廣告宣傳之產品云云，不受食品衛生管理法拘束云云，純為事後卸責之詞，不足採信。
㈢從而，被告審認原告刊播宣傳前揭產品，除以瘦身、減重為主軸，佐以藝人減重、瘦身經驗為宣傳，明顯誤導消費者認為其產品具有瘦身、減重等改變身體外觀之功效，已涉及誇張或易生誤解之情形，並審酌原告於不同時間在媒體上刊登前開六則廣告，而分別違反食品衛生管理法第19條第1 項規定，依同法第32條第1 項規定合併裁處原告罰鍰24萬元，揆諸前揭規定及函釋意旨，並無不合。又法律並無規定處罰次數應自第一次違規行為被發覺後，經通知違規人而仍不改善者始能再行加計處罰次數，原告主張謂一行為一處罰，應以被發覺處分之次數為行為次數始屬公允，核非有據。再者，被告並未做有任何意思表示，致原告有足資以信賴其違規行為係為合法之表徵，原告主張其有信賴保護原則之適用，核有誤解法律，亦不足採。
五、綜上所述，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷原處分與訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3
項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文
。
中　　華　　民　　國　　95　　年　 　8　　月　　9　　 日第二庭審判長法 官　徐瑞晃
法 官　吳慧娟
法 官　蕭惠芳
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　95　　年　 　8　　月　　9　　 日書記官 李淑貞