臺北高等行政法院判決

原告

台灣蠻野心足生態協會

代表人

甲○○

訴訟代理人

陳柏舟 律師

被告

臺北市政府

代表人

乙○○市長）住同

訴訟代理人

劉志鵬 律師

訴訟代理人

李元德 律師

代表人

丙○○

訴訟代理人

張瑞釗 律師

被告參加人　臺北市士林區住六之六自辦市地重劃區重劃會

上列當事人間因環境影響評估法事件，原告不服提起行政訴訟。並經本院裁定命參加人獨立參加被告之訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣參加人從事之「臺北市士林區住六之六自辦市地重劃區」開發案相關之「擬定臺北市住六之六地區細部計畫暨配合修訂主要計畫環境影響說明書」經臺北市環境影響評估審查委員會（下稱被告所屬環評會）審查結論以應辦理：「本開發詳細之水土保持計畫書，應依相關法規另送權責單位審查」等事項，有條件通過接受開發，並由被告所屬環境保護局於民國（下同）85年8 月7 日以（85）北市環秘（一）字第29065-1 號函公告。被告乃於87年5 月8 日以府地重字第8701657600號函許可參加人所陳報「臺北市士林區住六之六自辦市地重劃區重劃計畫書」；又因環境影響評估之業務權責機關為被告所屬環境保護局，水土保持之業務權責機關為被告所屬建設局（現改名為產業發展局），被告所屬地政處則為市地重劃之業務權責機關（涉及都市計畫部分之業務承辦機關為都市發展局），被告所屬建設局乃將參加人所擬具本件水土保持計畫書圖委託台灣省水土保持技師公會代審，並於88 年1月5 日以北市建五字第87276189號函告知被告所屬地政處，副本通知參加人，其審查結果為尚符水土保持技術規範和水土保持計畫審核及監督要點之有關規定，而通過其水土保持計畫。後因參加人之實際開發工程內容有所變更，造成土石挖填方量之變化，參加人遂於92年1 月13日以（九二）陽字自劃第920113009 號函提出水土保持計畫第1 次變更設計，並於94年6 月10日經台灣省水土保持技師公會審查結論建議准予通過，被告則於94年7 月25日以府建字第09415688400 號函行文地政處土地重劃大隊之同時，以副本通知參加人准予核定。嗣於94年9 月5 日被告所屬環評會針對本件開發案進行第43次環評會差異分析時作成審查結論二、（四）「全區水土保持計畫應由水土保持主管機關審查，並確實執行，避免災害發生」，參加人即依此提出水土保持第2 次變更設計。而此第2 次水土保持計劃變更，亦係由被告所委託之台灣省水土保持技師公會進行審查，其於95年9 月19日完成審查，乃以95省水保技字第9509072 號函建議准予通過本案第2 次水土保持計劃變更，被告即於96年6 月14日以府建四字第09631986200 號函，核定該次之水土保持計劃變更。原告則以上開水土保持計畫及水土保持計畫第1 次變更設計所載挖填土方量與環境影響說明書之內容不同，參加人違反環境影響評估法（下稱環評法）第17條規定，而被告疏於執法，乃於94年11月24日依據環評法第23條第8 項規定，書面告知被告應依同法第23條第1 項及第2 項予以處分，因不服被告以94年12月30日府環四字第09427454700 號函覆「有關水土保持計畫變更（按係指第2 次變更）目前尚在審查中」等語，乃於95年5 月22日，依同法第23條第9 項，以公益團體身分提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈被告應做成對參加人處以新台幣30萬元以上罰鍰之處分。

⒉被告應逕做成命參加人停止實施臺北市士林區住六之六自辦市地重劃區開發行為之處分。

⒊被告應確認臺北市士林區住六之六自辦市地重劃區水土保持計畫及水土保持計畫第1次變更審查通過之處分均屬無效。

⒋被告應支付律師費用新台幣6萬元予原告。

⒌訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

㈢參加人聲明：

⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之陳述：

㈠原告主張之理由：

⒈按環評法第2條及環評法施行細則第4條第4款及同法第17條、18條第1 及第3 項規定，被告於所轄開發單位違反環評法或依環評法授權訂定之相關命令時，依法有監督之責。士林區住六之六自辦市地重劃工程案屬被告管轄範圍，參加人有下述違法事實未經被告依法監督處罰。原告爰於94年11月24日依據環評法第23條第8 項規定，書面告知被告，惟被告除以94年12月30日函覆外，至今未就開發單位違法行為為任何處置。依同法第23條第8 及第9 項規定，原告具備行政訴訟當事人資格，爰提出本訴訟。

⒉本案之環境影響說明書係於85年6月4日經環評會有條件通過，並於同年8 月7 日公告。環境影響說明書第4-23頁第2.點載明「挖填方估算本規劃區的整地計畫，其挖填土方‧‧‧詳細計算如附錄十：土方計算報告書」，而環境影響說明書附錄十「土石方計算報告書」載明：「經計算後，本案挖填土方量如下：挖方—124,900 立方米；填方—125,100 立方米」，亦即本案計畫區全部挖填土方量相加共計250,000 立方米。之後，參加人送被告審查通過之「道路及部份公共工程水土保持計畫」，以總挖填面積19.78 公頃計，總挖填土方量達458,000 立方米。亦即，不含未來建築基地整地部分，總挖填方量即增加近1 倍。被告就此涉有行政違失，曾於91年6 月24日遭監察院糾正。後參加人因違法新闢道路，遭被告於90年至91年間因違反水土保持法處分3 次，迫於94年6 月10日補提「水土保持計劃第1 次變更設計」。該計畫第四節「挖填土方量估算」中，僅以道路（不含違法新闢道路）之挖填方量估計，不計入其他建築整地部份，挖方增加至264,412.42立方米，填方則增加至277,483.80立方米，合計541,896.22立方米。被告94年9 月14日以參加人擅自施設9 條6 米巷道違反環評法第17條規定，處以罰鍰30萬元。同時確認各目的事業主管機關對前揭9 條6 米巷道之許可無效。原告雖未能取得該函，惟參照臺北市政府工務局養護工程處94年10月20日函）可知此函確實存在。原告於94年11月24日依據環評法第23條第8 項規定，書面告知本案參加人未依環境影響說明書及環評審查結論切實執行，超量挖填土石之違法事實，惟被告於94年12月30日回函，謂本案水土保持計劃變更（第2 次）尚在審查中為由，拒絕受理。

⒊參加人違反環評法第17條規定，被告應依第23條第1 項、第2 項規定，處參加人30萬元以上罰鍰，並命參加人停工：

①根據行政院環境保護署94年8月26日函釋：「說明‧‧‧

三、另依環境影響評估法第16條第1項規定‧‧‧及第17條規定‧‧‧違反者，環境影響評估法第23條有罰則之規定。因此倘若開發單位擬變更原經審查通過之環境影響說明書或環境影響評估報告書內容，但在未經主管機關核准前即逕行施作，則屬違反環境影響評估法第17條規定」。按環評法第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行」、同法第16條第1 項並規定，「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」依前述事實可知：

⑴本案實際挖填方量與水土保持計畫所載挖填方量均遠超過環境影響說明書所載挖填方量，其變更原計畫程度超出環評法要求重新辦理環評標準10倍以上。

⑵由於本案水土保持計畫第1 次變更係於參加人被處分後補送，並非先准許變更才施工，故本案規劃道路已幾近完工；違法開挖後之新闢9 條6 米道路，也幾乎完工（參加人補送之水土保持計畫第2 次變更尚未審查完成）。

⑶參加人從未依環評法第16條及同法施行細則第38條規定申請變更，即擅自為增量1 倍以上之土方挖填，已違反同法第17條規定。準此，被告應依環評法第23條第1 項第1 款規定，對參加人處以30萬元以上罰鍰，根據該條項規定，被告並無不處以罰鍰之裁量權，如參加人未於限期內改善，並得連續處罰。

②按環評法第23條第2 項規定，「前項情形，情節重大者，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為」。參加人於環評審查通過之後，無視其所為之環評承諾事項與審查結論之條件，恣意於現址違法開發，造成水土流失，每當颱風等天災來臨，當地居民均甚擔憂；如放任參加人繼續為開發行為，林肯大郡之類悲劇恐將重演。被告表示，環境影響說明書之內容，係針對未來之開發行為進行可能性之規劃與預測，並非無法變更，話雖如此，但依環評法第16條規定：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」申言之，縱使參加人發現所預測者並不符實際，並依水土保持計劃變更設計，亦應經主管機關及目的事業主管機關核准，始得變更環境影響說明書之內容，再行動工施作，此觀之被告建設局91年1 月22日北市建四字第09130157500 號函：「‧‧‧惟按本府環保局代表於前揭會議見以重劃區○○○道路及變更部分，於變更後之環評未經環評委員會審查通過前，應暫緩施作乙節，請　貴重劃會確實遵守辦理，如日後環評未能通過審查本變更案即應失效作廢。」自明。被告曲解法令，將環境影響說明書定義為單純之預測，參加人之開發行為可任意變更，則環評法豈不形同具文？實情卻是，參加人早於環境影響說明書提出挖填土石方量為84萬立方公尺，而遭審查委員陳信雄質疑：「31公頃的社區，挖填土方量為84萬立方公尺，其地貌變更達2.7 公尺，即使以公區面積平均，仍有逾1 公尺之地貌改變，無論對地下水脈或地文因素之改變都很大，應加以調降填挖土方量。」，參加人為求通過環評審查，刻意下修環說書土方量數據，但事實上仍依其原設計進行開挖，視公權力為無物，遭人發現檢舉始提出變更設計，以上皆為已發生之事實，而被告不但未盡監督之責，現在更為參加人護航，如此公機關，如何取信於人民？

⒋水土保持計畫與環境影響說明書之內容不同時，應提出環境影響差異分析：

①按「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」環評法第17條定有明文，行政院環境保護署環境督察總隊96年2 月5 日以環署督隊字第0963100088號函表示：「‧‧‧不論是否通過水土保持計畫或規劃書審查，仍應依上開規定切實辦理。」，而水土保持之主管機關行政院農業委員會於審查「新店安康一般事業廢棄物掩埋場水土保持規劃書」一案時亦以94年7 月5日農授水保字第0941814516號函表示：「‧‧‧本規劃書審定之內容，如與環境影響說明書定稿本不符，應另依相關規定辦理。」，所謂另依相關規定辦理，即指依環評法施行細則第37條提出差異分析報告。

②參加人於水土保持計畫變更設計，大量增加挖填土方，卻未依規定提出差異分析報告，當然違法。今被告為公務機關，豈會不知相關水土保持與環評之程序？本案涉及之爭議即在於，參加人無視法令，不依環境影響說明書及水土保持計畫施作，違法部分包括9 條6 米巷道及土方大量超過環境影響說明書及水保計畫所載，當時環評委員於現勘時發現參加人違法施作，要求提出9 條道路之環境影響差異分析，而被告於監察院糾正後始依水土保持法處罰參加人，參加人也才提出水土保持計畫變更，但僅提出9 條6米道路環差及水土保持計畫變更，卻仍有挖填土方不符環境影響評估說明書之問題存在。就實際開發行為與環境影響說明書所記載不同時之處理程序，參加人於9 條6 米道路環差報告內亦曾提及：「原環境影響說明書（定稿）之開發計畫內容與後續辦理之都市計畫及水土保持計畫審議階段經各相關單位建議要求修正其內容後產生部份差異。基於相關主管機關要求而產生各設施面積需局部修正，故需修正開發行為之計畫內容為一致化，並完成有關法定程序，以利本開發計畫後續之進行。‧‧‧」，此方為正確之環評程序，被告實應面對本案問題處理。除前述被告所提出之函文可證明環境影響說明書土石方量與水保計畫中之土石方量應屬一致外，行政院環境保護署環境督察總隊曾以環署督隊字第0963100088號函表示：「‧‧‧不論是否通過水土保持計畫或規劃書審查，仍應依上開規定切實辦理。」，水土保持之主管機關行政院農業委員會94年7月5 日農授水保字第0941814516號函表示：「‧‧‧本規劃書審定之內容，如與環境影響說明書定稿本不符，應另依相關規定辦理。」，以及96年2 月7 日以水保監字第0961855210號函表示：「‧‧‧原則上水土保持計畫與環境影響評估之土方量應屬相當（除建築之土石量差異外），否則，應依實際情形，就變更設計或差異分析擇一辦理。」，參加人本身亦於9 條6 米道路環差報告內提及：「原環境影響說明書（定稿）之開發計畫內容與後續辦理之都市計畫及水土保持計畫審議階段經各相關單位建議要求修正其內容後產生部份差異。基於相關主管機關要求而產生各設施面積需局部修正，故需修正開發行為之計畫內容為一致化，並完成有關法定程序，以利本開發計畫後續之進行。‧‧‧」，在在都說明環境影響說明書中之土石方量與水土保持計畫中所載之土石方量，為同一標的，若有不相吻合，應辦理環境影響差異分析，而被告至97年1 月28日陳報狀始承認此情，參加人早已接近完工。被告又表示：「‧‧‧『水土保持行為』，係依附在『重劃開發行為』架構上之避免災害及促進地合理利用之行為，與『重劃開發行為』應屬主從關係‧‧‧」，並爰引被告地政處土地開發總隊96年9 月5 日北市地字第09631110400 號函表示：「‧‧‧道路、號燈、橋樑、溝渠、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施之規劃設計、施工、整地、材料、工程管理費用及應徵之空氣污染防制費，上開公共設施之施作均屬重劃開發行為‧‧‧水土保持法第3 條第1 項第1 款規定水土保持之處理與維護系指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源，維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施‧‧‧」。則依被告之主張明顯可知，土石方量，當然為開發行為環境影響評估所應審查之事項，而依開發行為環境影響評估作業準則第13條第3 項規定：「開發單位應評估整地作業及取土與棄土運輸之負面影響，在整地土方之地形圖上標示挖填方位置、深度及推估數量，並訂定因應對策。」，且依環保署所訂前開作業準則附件6 範疇界定指引表要求評估「取棄土場地形圖、整地施工計畫、挖填方處理、取土計畫、棄土計畫、及抽砂或採砂石計畫（均含場所、地形、地質、施工方法、數量、運送方式、路線）」，附表8更要求預測「由施工及相關土壤資料及依工程經驗判斷有關取棄土情形之相關影響」，並要求評估「依土壤特性及工程取棄土地點之資料研判可能之影響，包括取棄土方估算、運送方式、路線、棄置特性及環境保護需要等。」，凡此等等，皆非水土保持計畫審查過程中，所能審查者。水土保持計畫對於挖填土方量，土方處理流程、路線、是否有合法之土資場以避免違法頃倒，對於景觀之衝擊等環境重要因素，並未予以審查，而此等事項，正是環評程序所要審查之項目者，是故如被告之所言，開發行為與水土保持計畫並非相同，自應依法就開發行為之土石方量超過環評部分，依環評法進行環差審查。

⒌本案水土保持計畫審查通過之處分屬環評法第14條所稱「目的事業主管機關之許可」，應屬無效：

①按環評法第14條規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」。而「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關」、「主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」環評法第23條第8 項、第9 項亦有可稽。環評法之所以賦予公益團體得提起公益訴訟，即在於環境訴訟之特殊性，受害者往往為不會表示異議之「大自然」，以傳統狹隘訴訟觀念，確認訴訟就兩造間當然須有明確之「確認利益」，但環境訴訟之確認利益，卻是「公益」，而非個別團體與被告間之利益，否則，環評法第23條第9 項即失其目的，蓋公益團體與目的事業主管機關之違法無效開發許可，又豈可能有直接之「利益」關係？是故依環評法立法精神及環境訴訟之「公益」性質，原告第3 項聲明當然有「公益」之確認利益。另按環評法第14條第1項規定，「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」。被告94年9 月14日以參加人擅自施設9 條6 米巷道違反環評法規定，確認各目的事業主管機關對前揭9 條6 米巷道之許可無效，即為本條規定適用之先例。

②被告同時為審查水土保持計畫之目的事業主管機關，對與環境影響說明書記載有重大差異之水土保持計畫給予許可，即屬違反本項規定。依同條法律規定，該許可自屬無效。被告以本案尚在水土保持機關審理為由拒絕依違反環評法處罰開發單位，於法不合。

⒍被告所提被證29，亦清楚表示土方量應依環評法規定辦理：

①按行政院環保署就水土保持計畫土方量與環境影響說明書內容予估數量不符一事，於96年7月24日以環署綜字第0960055698 號回函表示：「‧‧‧應由臺北市政府依事實認定」，而依同日被告陳報狀被證29，臺北市政府建設局96年9 月6 日北市建四字第09633376400 號函第2 頁明確表示：「另有關土方量部分，於『水土保持法』並無限制規範，仍須回歸環評相關規定予以處理。」，被告即已自承土方量之變更，應依環評法相關規定辦理。

②被告早於回覆監察院91年4 月就本開發案提出之糾正案關於土石方計算之失職時即表示：「‧‧‧其如與所送環境影響說明書有差異部分，再依環評法相關規定辦理變更手續，‧‧‧未來開發單位檢送本案環境影響說明書至本府環境保護局時，本府環境保護局將先視是否將水土保持計畫書中所列數字修正於重新提送之環境影響說明書內，再提臺北市政府環境影響評估審查委員會審查。‧‧‧」，原告之主張自應為有理由。

③被告又主張，85年通過本案之審查結論一「本開發詳細之水土保持計畫書，應依相關法規另送通權責機關審查。」，係授權水土保持機關審查土石方，並辯稱於96年8月第2次水土保持計畫變更通過之後，土石方量方始確定。惟，不但文義上無法解釋外，被告環評委員於審查本案9 條6米巷道之環境差異分析時即表示：「環境影響說明書和水土保持計畫所載之挖填土石方量不一致之狀況，建議從速依環評法辦理差異分析‧‧‧」（被告環境影響評估審查委員會第33次會議紀錄第47頁），被告建設局96年9 月6日北市建四字第09633376400 號函第2 頁亦明確表示：「另有關土方量部分，於『水土保持法』並無限制規範，仍須回歸環評相關規定予以處理。」，則土方量之變更所造成環境之影響，根本未經審查，更何況，如被告建設局所言，水土保持法並未就土石方量有所規範，如何審查？是故本案土石方量之變更，當然應重新辦理環評或進行差異分析之程序。

⒎被告已自承土石方量應依環評法規定辦理：被告於97年1 月28日陳報狀自承表示：「‧‧‧（四）、就水土保持計畫與環境影響說明書中，土石方量有不相吻合之處理情形，被告亦以89年4 月11日要求北市環秘（一）字第8921194300號函，96年6 月23日北市地發字第09631446900 號函與96年8 月29日府授地發字第09630893900號，要求開發單位依環境影響評估法相關規定辦理土石方量之變更，以求環評程序之完備。‧‧‧」，而89年4 月11日北市環秘（一）字第8921194300號函，即係被告檢送現地監督本案之會議紀錄予參加人，結論（一）明白表示：「目前實施之重劃區規劃及工程內容，如與當初所送之環境影響說明書有不吻合之處，請開發單位依環評法第16條及其施行細則第37條規定，辦理變更手續報環保局審核。」，結論（二）更表示：「有關水土保持部分，既經其目的事業主管機關審查通過，悉依相關機關指示辦理，如與原說明書內容不同，請依結論（一）辦理。」，參加人至今皆未依被告89年4 月11日函文之要求，辦理變更手續（即指環境影響差異分析），被告至今亦未有任何行政上應有之作為，任由參加人持續施工，則原告聲明所主張要求被告命參加人停工，自有理由。

⒏被告於訴訟過程中一再曲解法令，將環境影響說明書解釋為單純之預測，言外之意表示參加人之開發行為可任意變更，卻暗中於訴訟期間，以96年8 月29日府授地發字第09630893900 號函行文參加人，強調：「‧‧‧八、另有關土方量變更一節，雖歷次環境影響評估審查結論皆敘明水土保持計畫應由水土保持主管機關審查，惟依環境影響說明書第4-23頁內容略以：『至於土方量將於申請雜項執照時再依細部狀況做詳細計算』，仍應變更（修改）數據方為完備。」，企圖解除自己之行政責任，直至本院於開庭時表示相關公務人員恐有瀆職之嫌，方提出此等函文證明其未有瀆職。被告雖有發文要求參加人依環評法辦理環境影響差異分析，卻拒不依法要求參加人停工，更拖延訴訟，任由參加人加緊趕工。

⒐被告命應參加人停止開發行為：所謂開發行為，除開發地區現場整地外，依本開發案環境影響說明書定稿本4-3 頁所載，尚有「細部計畫擬定」、「都市設計審議」、「水土保持計畫」、「雜項執照審議」、「公共設施工程」、「主管機關勘驗合格」等多項，始能進行重劃分配事宜，被告亦表示本案仍有多項程序尚未通過，包括「地籍測量、土地登記、工程驗收、實地指界及交接土地」等，而依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第6 條規定：「自辦市地重劃之主要程序如下：一、重劃之發起及成立籌備會。二、申請核定擬辦重劃範圍。

三、徵求土地所有權人同意。四、重劃計畫書之擬定、申請核定及公告，並通知土地所有權人。五、成立重劃會。

六、測量、調查及地價查估。七、計算負擔及分配設計。

八、土地改良物或墳墓拆遷補償及工程施工。九、公告、公開閱覽重劃分配結果及其異議之處理。十、申請地籍整理。十一、辦理交接及清償。十二、財務結算。十三、撰寫重劃報告。十四、報請解散重劃會。」，而其中尚有「申請地籍整理」、「辦理交接及清償」、「財務結算」、「報請解散重劃會」等，此等行為皆為開發行為之一部分，被告自應依法命參加人停止為如上所述「重劃完成前」之行為。今被告亦表示本案仍有多項程序尚未通過，參加人卻空言主張已經重劃分配，個別地主領回土地，並不足採，被告仍應依法命參加人停止開發行為，待釐清超量土石方挖填之環評程序及相關違法責任，始能繼續開發之行為。按依環評法第23條第2 項規定所謂「命停止實施開發行為」，係指所有與開發行為有關之工程施作而言，被告一再推拖原告未指出何種工程施作，但查，行政機關命停止開發行為之處分，根本就不可能以列舉之方式為之，蓋列舉之方式，難免掛一漏萬，實務上亦皆以概括之方式要求停工，高雄行政法院96年訴字第647 號就台灣環境保護聯盟與臺東縣政府間因環境影響評估法事件，判決主文為：「被告應命參加人停止在坐落台東縣卑南鄉○路○段346-4 地號土地上之一切開發施作工程行為。被告應給付原告新台幣陸萬元。訴訟費用由被告負擔。」，是故原告聲明要求被告命參加人停止實施重劃區開發行為之處分，於法並無不合。

⒑證人沈世宏所言證詞不足採信：

①按沈世宏為被告環保局局長，而本案被告怠於執行環評法規定職務，主管業務者，正是沈世宏，申言之，其即為怠於執行職務之公務員，當然會為自己所怠於執行職務之不作為辯解，自不得以其供詞做為本案證詞。

②被告環保局局長沈世宏一方面表示：「‧‧‧被告於91年3 月1 日要求參加人重作環評時，應包括9 條6 米巷道、改作個別式污水處理、土石方量變更等。‧‧‧」，另一方面於本院問及：「‧‧‧第1 次的水土保持計畫變更的土方量與環境影響說明書定稿本的土石方量不同時，是否須辦理變更？」，卻改口表示：「‧‧‧我們認為須至土方量確定之後，再討論是否須作變更。」，不但前後不一，問及關鍵問題之際，即以其環保局所決定對外一致之謊言應付，實則環境影響說明書本為開發之預測，土方量本即為估算值，沒有「確定」之問題，環保局長不可能不知此事，卻為圖卸責，信口雌黃。其又表示「‧‧‧程序部分，只要水土保持計畫變更通過審查，再以對照表方式反映至環境影響說明書方面即可。這也是為何我們三次發函要求參加人提出變更手續的原因。‧‧‧」，但事實上，依環評法施行細則第37條規定，只有「規模降低」、「提昇環保設施之處理等級」、「對環境品質維護有利者」等等，始能以對照表之方式為之，難以相信環保局長竟說出如此之不專業之證詞，除非是為參加人舖路準備解套方案，否則豈有可能說出背於自己專業之證詞？更何況，被告亦於回覆監院之糾正函文表示：「‧‧‧決議請開發單位重新辦理環境影響評估，並於91年3 月1 日召開研商本案重新辦理環境影響評估之範圍及內容等事宜，已將本案未來開發（含建築）所產生挖填土方量及水土保持之影響評估納入開發單位須進一步評估事項，且函請開發單位辦理。」，亦自承本件土方量之變更屬於重新辦理環評之範圍。

⒒被告已怠於執行環評法職務多年，不該再所放任：

①被告表示，就監察院糾正土石方挖填問題，其已於91年3月1 日召開研商重新辦理環境影響評估之範圍及內容，但事實上，土石方量之變更，至今完全未見任何送審之程序，難道被告僅以一次會議紀錄回覆監察院即結案了事嗎？

②被告又表示，其分別於89年、96年6月及8月發函要求參加人變更，詳觀其內容，89年所發之函，為環評委員現勘之結論（非被告提出），已清楚表示不吻合之處，應辦理變更手續，並於結論（二）強調水土保持部分亦同，參加人雖曾提出重辦理環評之程序，但對土石方量之增加，完全置之不理，環評委員於93年5月20日審查後再次要求：「環境影響說明書和水土保持計畫所載之挖填土石方量不一致之狀況，建議從速依環評法辦理差異分析。」，但參加人視若無睹，被告也若無其事，未有任何之處置，自89年至原告提出訴訟，已經過7 年，被告才以96年6 月及8 月之函要求參加人變更。更甚者，參加人增加開挖1 倍，30餘萬立方之土石方量，被告擅自從原本環評委員要求的「重辦環評」，為參加人解套，改成「規模降低」、「提昇環保設施之處理等級」、「對環境品質維護有利者」（環評法施行細則第37條）之「變更內容對照表」，被告為參加人護航，實不能再讓其拖延訟訴得逞。

⒓被告應給付原告律師費用之理由：

①根據環評法第23條第10項規定，「行政法院為前項判決時，得依職權判令被告機關支付適當律師費用、偵測鑑定費用或其他訴訟費用予對預防及減輕開發行為對環境造成不良影響有具體貢獻之原告」。

②原告秉持「簡單生活」、「在地化」、「小處著手」以及「改革始於自身」等信念，從事環境法規及環保政策之研究，以法律行動作為促進改變的媒介，為進行本訴訟必要行為，延聘律師為訴訟代理人，依照我國市場價格，至少需6 萬元。此費用既因被告違失而生，自應由被告負擔。

㈡被告主張之理由：

⒈參加人所為之土方開挖，並無違反環評法第17條規定之情形：

①環評法第6條第1項規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第2 項規定「前項環境影響說明書應記載下列事項：…五、開發行為之目的及其內容。六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。…」；同法第7 條第1 項規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」又環評法施行細則第11條規定：「開發單位依本法（即環評法）第7 條第1 項提出環境影響說明書者，除相關法令另有規定程序者外，於開發審議或開發許可申請階段辦理」。

②由上述規定可知，「環境影響說明書」係開發單位於申請開發審議或開發許可之階段所提出之法定文書，此時根本未為實際開發行為，僅為規劃階段，其記載之開發行為內容，係針對未來之開發行為進行可能性之規劃與預測。

③依環評法第16條規定：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之」；環評法施行細則第37條第1項復規定：「開發單位依本法第16條第1 項申請變更環境影響說明書或評估內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核…。」因之，即使已通過之環境影響說明書，實際執行之內容與原說明書不同而需變更時，得視其是否需重新進行環境影響評估抑或提出環境差異分析報告，進行不同程序之審核，進而變更原申請內容，是環境影響說明書之內容並非無法變更。

④參加人所為之土方開挖並無違反環評法第17條之情事：

⑴環境影響說明書填具挖填土方之數量，依環評法第6、7條規定，僅係開發單位於提出開發申請時之預估量，開發單位可以此為基準執行，主管或權責機關亦得持此標準依環評法第18條對開發單位進行追蹤考核。

⑵依環評法第17條規定，開發單位應依環境影響說明書內容及審查結論，切實執行，而本案85年8月7日所公告之審查結論，係採「本開發詳細之水土保持計畫書，應依相關法規另送權責單位審查」之有條件通過。則參加人依審查通過之水土保持計畫執行開發行為，乃符合當初有條件通過之環境影響說明書內容及審查結論，參加人並無違反環評法第17條之規定。

⑶又依原告所提之系爭環境影響說明書第附4-23頁及第附10-1頁所計算及記載之土石挖方124,900 立方米及填方125,100 立方米，僅係參加人規劃估算之數量。參加人於前開環境影響說明書中並明載：至於土方量將於申請雜項執照時再依細部狀況作詳細計算。

⑷前開環境影響說明書既已經被告審查通過，即環評審查結論同意參加人至申請雜項執照之階段，再詳為計算實際之土石挖填方數量，原告稱審查通過之環境影響說明書中土石挖填方總計為23萬餘立方米，而開發單位於水土保持計畫書中所提出者為45萬餘立方米，故有違反環評法第17條之情形，顯有誤解。

⑸綜上，原告僅憑參加人實際開挖之土方量超過申請時環境影響說明書所填寫之數值，未探究相關規定規範意旨，泛言指摘參加人違反環評法第17條規定，並主張被告應對於參加人作成30萬以上罰鍰之處分，顯有違誤。

⒉參加人實施系爭自辦土地重劃案之水保計畫變更設計及環境差異分析報告，被告均有依法審查，並無違法情事：

①本件重劃案85年環評說明書定稿本第4-23頁對於土石方挖填量即已載明：「挖填方估算本規劃區之整地計畫，其挖填土方在挖方區挖方量約為124,900m3 ，填方區填方量約為125,100 m3，以上所列乃規劃估算之數量。至於土方量將於申請雜項執照時再依細部狀況作詳細計算」，而環評會有條件通過審查結論第1 條即載明「本開發詳細之水土保持計畫書，應依相關法規另送權責機關審查」。而被告建設局即依該環評審查結論第1 條，對於包括土方挖填量計畫在內之水保計畫進行審查，並於88年1 月5 日審查完畢，當時審查通過之土方挖填量總計為489,394m3。

②嗣參加人因前述違法施作新增道路（即9 條6 米巷道）之工程遭被告處罰後，於92年1 月15日向被告提出重劃區道路及部分公共設施工程水保計畫變更設計書，被告則於92年1 月22日北市建四字第09230199600 號函退件，請參加人俟重新辦理環境影響評估完成後，檢附重新辦理之環評審查結果一併送核。

③其後由於被告第35次環評會對於重辦環評不通過，並要求參加人將差異分析部分重新檢討再送審，故被告於審查參加人第1 次水保計畫變更設計時，已將前開9 條6 米巷道部分刪除未審，僅就其餘如聯外道路及滯洪沉砂池等部分加以審查，並於94年7 月25日以府建四字第09415688400號函核定水保計畫第1 次變更設計，經變更後之土方挖填總量為572,403m3。

④而參加人則再提出包括9條6米巷道在內之環評影響差異分析報告，並經被告於94年9月5日第43次環評會認定有條件審查通過，並於應辦事項第二之（三）載明，參加人應於實施重劃期間再將9 條6 米巷道之水土保持計畫送水保機關審查，參加人於94年10月3 日提送第2 次水保計畫變更設計供審查，而被告所委外審查之臺灣省水保技師公會，則於95年9 月19日完成審查，建議准予通過，第2 次因增作9 條6 米巷道而變更設計後之水保計畫土方挖填總量修改為586,667m3 ，被告即於95年11月8 日以北市建四字第09533452500號函，核定該次之水土保持計劃變更。

⑤由第2 次水保計畫變更設計（針對9 條6 米巷道）後之土方挖填量586,667m3 ，與不包括9 條6 米巷道在內之第1次水保計畫變更設計土方挖填量572,403 m3比較可知，本件重劃區內因增設9 條6 米巷道所生之土方挖填總量僅14,264m3，顯見9 條6 米巷道絕非造成系爭重劃區土方挖填量大增之原因，原告主張實與事實不符。

⑥水土保持規劃書得與環境影響評估平行審查，此參水土保持法第12條第3 項之規定即明。而依上可知，被告處理系爭重劃區土方挖填量之變更審查，均已進行環評差異分析及水保計畫變更設計之審查，而被告前開94年9 月5 日第43次環評會審查結論第5 項載明：「本案差異分析審查於9 條6 米巷道之水土保持計畫，經水土保持機關審核通過後始自動生效定稿」，可知參加人依環評法施行細則第37條第1 項因申請變更原環評說明書而提出之環評差異分析報告，確須依照最後通過之第2 次水保計畫變更設計土方挖填量辦理，被告並無任何違法之處。

⒊本件並無環評法第23條第2項規定適用餘地，且原告亦無依環評法第23條第2項規定請求被告為一定作為之公法上請求權：

①適用環評法第23條第2項之前提，係需先具備同條第1項規定之情形，而該條第1 項係指違反同法第7 條第3 項、第16條之1、第17條、第18條第1 項及第28條等。

②本件參加人並無違反環評法第17條之情事，已如前述，參加人既無環評法第23條第1項規定情事，自無適用同條第2項之餘地。

③再按環評法第23條第2 項明定：「前項情形，情節重大者，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為」。法條既規定主管機關得依情節採取一定之措施，即已明示立法者於此係有意保留主管機關裁量之權限，由主管機關視情形決定是否採取命停止開發之行為。法律已明示主管機關享有裁量權，則主管機關是否為一定之作為或不作為，乃其行使裁量權之結果，自應予以尊重，此時人民並無請求主管機關採取某種特定之作為或不作為之公法上請求權，從而，原告依環評法第23條第2 項之規定為本件第2 項之聲明，請本院命被告作成停止開發行為之處分，於法即有未合，亦顯無理由。

④原告請求被告命參加人停止開發行為應具體指明係何事項，然原告至今仍未指明。

⒋被告業就參加人違法進行9條6米巷道之開發行為命其停工並依法予以處罰，參加人亦已依令停止該違法行為，此外參加人並無其他違法開發行為應命停止：

①被告於90年10月3 日即以府建五字第9008778500號函，針對參加人未經被告核准即擅自增闢道路等違法情事，認定其未依被告88年間所核定之水土保持計畫施作，依水土保持法第13條、第23條第1 項及第33條第1 項第2 款等規定，處罰參加人10萬元之罰鍰。嗣於91年7 月1 日，被告再以府建四字第09113645300 號函，以未經水土保持計畫變更擅自施作新增道路為由，處罰參加人之承包商揚群工程行6 萬元之罰鍰，並同時以府建四字第09113645301 號函，向參加人重申未經水土保持計畫變更前不得擅自施作新增道路之意旨。參加人自斯時起即未再行違法開發9 條6米巷道，被告赴現場拍攝照片中所示之情形，即為91年間參加人受處罰後停止開發之狀態。

②至94年9 月14日，被告再以參加人未經環評會審查許可逕自施設9 條6 米巷道，違反環評法第17條規定為由，處罰參加人30萬元之罰鍰。

③依上所述，本件參加人未依被告審查通過之環境影響說明書內容執行重劃開發行為，被告無論依水土保持法或環評法均已處罰參加人在案，且經被告命其停止此一違法開發行為後，至今參加人均未再為之。從而，本件被告絕無如原告所稱有環評法第23條第8 項規定之「主管機關疏於執行」之情形，自亦無同條第9 項「怠於執行職務」之情事，原告依環評法第23條第9 項規定提起本件訴訟，顯無理由。

⒌水土保持法之主管機關並非環評法第14條規定之「目的事業主管機關」，原告對於法規解釋顯有誤解：原告雖引環評法第14條之規定為本件第3 項之聲明，主張被告應確認系爭土地開發計劃之水土保持第1 次變更審查通過之處分無效云云。惟：

①本院曾於本件準備期日就原告聲明第3 項請求確認處分無效之確認利益何在，諭示原告予以說明，然至今未見原告澄清，其主張顯不合法。

②環評法第14條規定：目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。

③環評法第14條所稱之「目的事業主管機關」，係指實施開發行為所欲達成開發目的之目的事業主管機關而言，例如：欲於山區興建水力發電廠，須依電業法第18條規定，向目的事業主管機關事先取得開發許可，而依電業法第5 條之規定，目的事業主關機關乃為經濟部。

④水土保持法第1 條規定「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法」；同法第8 條第1 項更進一步規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：一、集水區之治理。二、農、林、漁、牧地之開發利用。三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。四、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。六、防止海岸、湖泊及水庫沿岸或水道兩岸之侵蝕或崩塌。七、沙漠、沙灘、沙丘地或風衝地帶之防風定砂及災害防護。八、都市計畫範圍內保護區之治理。九、其他因土地開發利用，為維護水土資源及其品質，或防治災害需實施之水土保持處理與維護」。

⑤水土保持實為環境保護之一環，僅於立法時將其歸屬不同主管機關管轄而已，土地開發利用，凡涉及維護水土資源及其品質，或防治災害需實施水土保持處理與維護時，均應依水土保持法之規定，於進行開發行為前，提出水土保持計畫供主管機關審查，水土保持主管機關並非特定事業之目的事業主管機關，水土保持主管機關依水土保持法作成之「審查決定」，自非屬目的事業主管機關之所謂「開發許可」。

⑥人民或開發單位並非依水土保持法或環評法通過審查，即當然得進行開發行為，仍須視其所欲開發之目的為何，向相關主管機關取得開發許可後，始得為之。再以興建電廠為例，縱使開發單位已通過水保計畫及環評審查，仍須取得經濟部之開發許可始得從事電廠之開發興建，準此，顯然水土保持法主管機關關於水保計畫之審查決定，並非屬環評法第14條所稱之目的事業主管機關開發許可，原告誤解法律規範意旨而為主張，實屬無理。

⑦本件無論係85年8月7日之環評審查結論或第43次環評會差異分析審查會議結論，均要求參加人應通過水土保持計畫之審查，更足說明水土保持主管機關所為之水保計畫審查結果，絕非環評法第14條所稱之目的事業主管機關之開發許可，蓋環評審查結論與水土保持計畫審查結果二者間之相互關連性，顯與環評法第14條所規定之情形不同。

⒍就本件第2次變更水土保持計畫審查結果及說明重劃開發行為及水土保持行為各為何，說明如下：

①有關本件第2次變更水土保持計畫審查結果，被告業於96年6 月14日以府建四字第09631986200號函知參加人准予核定：

②關於重劃開發行為及水土保持行為疑義，系爭臺北市士林區住六之六自辦市地重劃案，係依據「市地重劃實施辦法」及「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」等規定辦理市地重劃，其重劃開發行為，係為有使用目的之土地開發利用（都市計劃與細部計畫），而「水土保持行為」係依附在「重劃開發行為」架構上之避免災害及促進土地合理利用之作為，與「重劃開發行為」應屬主從關係。又水土保持行為之法律依據為「水土保持法」，查「水土保持法」第1 條之立法目的：「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，避免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法」，故「水土保持行為」即所謂之水土保持處理與維護，係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施，此有被告建設局96年9 月6 日北市建四字第09633376400 號函說明二及三可稽。

③被告地政處之土地開發總隊96年9 月5 日北市地發二字第09631110400 號函說明二及說明三亦載明：「市地重劃實施辦法第21條第2 項規定，重劃區內供公共使用之道路，包括道路之安全島、綠帶及人行步道；所稱重劃區內供公共使用之溝渠，指依都市計畫法定程序所劃設供重劃區內公共使用之排水用地。同條第4 項規定，第1 項第2 款所稱工程費用，指道路、路燈、橋樑、溝渠、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施之規劃設計、施工、整地、材料、工程管理費用及應徵之空氣污染防制費。上開公共設施之施作均屬重劃開發行為」；「重劃區位於山坡地，其開發行為係水土保持法第12條第1 項第4 款所規範之行為，依同條第1 項規定，水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定。次查水土保持法第3 條第1 項第1 款規定水土保持之處理與維護係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施；同項第2 款規定水土保持計畫係指為實施水土保持之處理與維護所訂之計畫。綜上所述，因本重劃區位於山坡地，為避免施作重劃公共設施工程時發生山坡地水土保持災害，須依法令規定擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，並依核定計畫實施水土保持之處理與維護，故本重劃區實施水土保持之處理與維護行為應係重劃開發行為之水土保持輔助措施」。

④由上可知，重劃開發行為與水土保持行為並非相同，水土保持行為係於進行開發行為時依法令所應實施之水土保持之處理與維護行為，原告將「水土保持行為」認定屬「開發行為」之一部，並請本院命被告要求參加人停止包括「水土保持行為」在內之所謂「開發行為」，將造成系爭重劃開發區域因無適當之水土資源、自然生態景觀之保持處理與維護措施，而發生沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之情形，其屬無理，甚為灼然。

⒎就本件水土保持計畫之土方量與環說書不同，是否須辦理環境影響差異分析，茲引據函令，提出詳細之說明如下：

①被告環保局曾於96年6 月14日以北市環祕（一）字第09633266700 號函，就前開「水土保持計畫之土方量與環說書不同，是否須辦理環境影響差異分析」問題詢問行政院環境保護署，經環保署96年7 月24日環署綜字第0960055698號函說明四回覆：「『環境影響評估法』第17條規定：『開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。』因此環境影響說明書所載內容及審查結論，皆屬開發單位應切實執行事項。此外，開發單位依據同法第16條申請變更所提之書件（例如環境影響差異分析報告），於經審核通過後，開發單位亦應切實執行。有關貴局所詢該案水土保持土方量與環境影響說明書預估數量不同、該案水土保持計畫之環境影響係由臺北市政府環境影響評估審查委員會以類似授權方式，由水土保持主管機關審查、水土保持計畫土方量核定後是否須回頭再依環境影響評估法施行細則第37條辦理……等，屬該案環境影響說明書及其他相關書件內容，且屬臺北市政府環境影響評估審查委員會審查權責，應由臺北市政府依事實認定。」。

②環保署既認本件水土保持土方量與環境影響說明書預估數量不同、水土保持計畫土方量核定後是否須回頭再依環境影響評估法施行細則第37條辦理等事項，應由被告依事實認定，顯見環保署亦認前開事項應如何處理，屬被告之裁量權限，被告並認定如下：

⑴參加人所為之土方開挖，並無違反環評法第17條規定之情形。

⑵參加人實施系爭自辦土地重劃案之水保計畫變更設計及環境差異分析報告，被告均有依法審查，並無違法情事。

③原告依行政院農業委員會94年7 月5 日農授水保字第0941814516號函，主張水土保持計劃與環境影響評估之土方量應屬相當云云，惟該函文係針對個案所為，且函文中僅謂「本規劃書審定之內容，如與環境影響說明書定稿本不符，應另依相關規定辦理。」未如原告所稱水土保持計劃與環評之土方量應屬相當，是原告所稱不實。

⒏參加人實施系爭自辦土地重劃案之水土保持計劃變更設計及環境差異分析報告，被告均依法審查，並無違法情事：

①本案環境影響說明書僅係就水土保持計劃作原則性規定，詳細之水土保持計劃書係由權責機關進行審查，環說書與水土保持計劃之數據不同有其源由：

⑴於85年環境影響評估審查之時，水土保持計劃係非屬環評項目，蓋：於85年6 月4 日所召開之「擬定臺北市住六之六地區細部計畫暨配合修訂主要計畫環境影響說明書」第2 次審查會中，審查結論即明白指出：「本案環境影響評估審查有關水土保持部分，需將原則性規範納入說明書定稿本；至詳細水土保持計劃書，應依水土保持法等相關規定，送權責機關審查。」。被告環境保護局於85年8 月7 日所發佈之（85）北市環秘（一）字第29065-1 號公告，亦謂：「本開發詳細之水土保持計劃書，應依相關法規另送權責機關審查。」。

⑵依上開審查結論及公告可知，環境影響說明書僅係就水土保持計劃為原則性規定，環境影響說明書中第4-23頁亦明白表示：「挖填方估算本規劃區之整地計畫，其挖填土方在挖方區挖方量為124,900m3，填方區填方量約為125,100m3，以上所列乃規劃估算之數量。至於土方量將於申請雜項執照時再依細部狀況作詳細計算。」，況環境影響說明書第7-32頁之圖7-4-2 ，顯示該土方量僅係整地部分之土方量，並非全部工程之土方量。

⑶詳細之水土保持計劃書，於87年9 月11日，由被告地政處以北市地重字第87223953號函轉建設局審查，被告建設局於88年1 月5 日以北市建五字第87276189號函覆：「有關首揭水土保持計劃書圖資料，經本局委託台灣省水土保持技師公會代審，其道路及公共工程及水土保持設施尚符水土保持技術規範及水土保持計劃審核及監督要點之有關規定。」是以，該計畫所詳估之實際挖填土方量489,349 立方公尺，係包含道路整地及滯洪沉砂池之挖填土方量，且業經審查通過。

⑷環境影響說明書與水土保持計劃書，挖填土方量之不同，係因環說書僅係作原則性之規定，且係就部分工程為估算，確實之挖填土方量係以業經審查通過之水土保持計劃書為準，參加人依該水土保持計劃書為施工，並未違法，被告依法審查，亦無違法情事。

②第1 次水土保持計劃變更設計，係因開發範圍變更所致，與9 條6 米巷道之闢建無關：

⑴按水土保持計劃審核監督辦法第19條規定：「水土保持義務人應依核定水土保持計劃或簡易水土保持申報書施工；如於開工前或施工中發現下列情形之一，應辦理變更設計，並申請目的事業主管機關轉送主管機關審查：一、變更開發位置及範圍者。二、增減開發面積者。但道路部分之增減未超過原計畫百分之十者，不在此限。三、各單項水土保持設施，其計量單位之數量增減超過百分之二十者。

四、地形、地質與原設計不符者。五、變更水土保持設施之位置者。六、變更水土保持設施之結構體者。屬前項第4 款及第5 款情形，經承辦監造技師認定無安全之虞並經主管機關同意者，不在此限。」。

⑵參加人自辦市地重劃開始施工後，道路系統之挖填土方量自458,843.23立方公尺，增加為541,898.22立方公尺（滯洪沉砂池之挖填土方量未有增減），增加了18.1％；該水土保持計劃之實施範圍，因部分聚落住戶不參加重劃及重新進行實地丈量，自54.0191公頃，減少至53.8200公頃，減少了0.1991公頃。是依上開條文第1 款之規定，系爭水土保持計劃因開發範圍之變更，應辦理水土保持計劃變更（挖填土方量增加之幅度未達20％，係非水土保持計劃變更之原因）。

⑶該次水土保持計劃變更，係委由台灣省水土保持技師公會辦理，其審查結論第2 點認為：「本水土保持計劃第1 次變更設計係依據本案目的事業開發計劃所必須整地之水土保持處理與維護予以審查完竣，結果尚符合92年修訂『水土保持技術規範』及93年8 月公告『水土保持計劃審核監督辦法』有關規定，建議本案水土保持計劃第一次變更設計准予通過。」被告遂於94年7 月25日以府建四字第09415688400 號函，核定該次水土保持計劃之變更，經變更後之土方挖填總量為572,403 立方公尺。

⑷惟上開審查結論第4 點，有謂：「環境影響差異分析之審查結論中要求『9 條6 米重劃道路不准闢建，並將已闢建部分恢復原狀』乙節，由主管權責單位於驗收時認定。」是該次水土保持計劃變更之審查，未含9 條6 米道路之闢建。

③第2 次水土保持計劃變更設計，係針對9 條6 米巷道所為，因非原環評項目，故亦須辦理環境影響差異分析：

⑴按環評法第16條規定：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」同法施行細則第37條第1 項規定：「開發單位依本法第16條第1 項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。」第38條則列有6 款應重辦環評之事由。

⑵9條6米巷道非原環境影響說明書所列之項目，依上開條文之規定，應重辦環評或提出環差報告；由於9 條6 米巷道之闢建，使土方挖填總量自第1 次水土保持計劃變更設計之572,403 立方公尺，增加為586,667 立方公尺，僅增加了14,264立方公尺，是依上開規定，無須就9 條6 米巷道部分重辦環評，僅須提出環差報告即可。

⑶於94年9 月5 日被告環評會第43次委員會中，其審查結論第2 點第3 項謂：「重劃會於實施重劃期間應再將9 條6米巷道之水土保持計劃應送水保機關審查。」第5 點：「本案差異分析審查於9 條6 米巷道之水土保持計劃，經水土保持機關審核通過後，始自動生效定稿。」是9 條6 米巷道之環差分析，須至水土保持計劃變更設計通過後，始自動生效，參加人遂依此再將9 條6 米巷道部分之水土保持計劃送審。

⑷第2 次水土保持計劃變更，亦係由被告所委託之台灣省水土保持技師公會進行審查，其於95年9 月19日完成審查，以95省水保技字第9509072 號函，建議准予通過本案第2次水土保持計劃變更，被告即於95年11月8 日以北市建四字第09533452500 號函，核定該次之水土保持計劃變更。

④綜上可知，二次水土保持計劃變更設計之原因，均非如原告所稱係因9 條6 米巷道之闢建造成挖填土方量大為提升所致，而係基於開發面積變更及開發（環評）項目增加所為，被告均依法進行水土保持變更設計及環差分析之審查，並無違法之處。

⒐退萬步言，縱認本件參加人土石方量之變更應依環評法之程序處理而未處理，被告亦已對參加人作出罰鍰之處分及其他必要措施，原告請求並無理由：

①監察院91年4 月22日提出之糾正案與被告就該糾正案檢討處理過程之說明：

⑴監察院以91年4月22日（九一）院內字第0911900209號函，提案糾正被告，要求檢討妥處並於2個月內見復。

⑵被告即於91年6 月18日以府秘視字第09105178600號函，檢陳有關該糾正案之檢討處理資料，說明回應監察院提出之糾正案。

⑶其中就本案所爭執之土石方挖填量問題，被告回覆監察院之說明為：「本案臺北市政府環境影響評估委員會業於90年10月18日針對本案所提之環境影響差異分析報告及環境影響調查報告書審查，並決議請開發單位重新辦理環境影響評估，此見臺北市政府環境影響評估委員會第19次委員會議會議記錄可知並於91年3 月1 日召開研商本案重新辦理環境影響評估之範圍及內容等事宜，已將本案未來開發（含建築）所產生挖填土方量及水土保持之影響評估納入開發單位須進一步評估事項，且函請開發單位辦理。未來俟開發單位檢送本案環境影響說明書至本府環保局時，本府環保局將先檢視是否將水土保持計畫書中所列數字修正於重新提送之環境影響說明書內，再提臺北市政府環境影響評估委員會審查。」此有90年10月18日環評會第19次委員會會議記錄及被告環保局90年3 月11日北市環秘（一）字第09130675500 號函檢送之91年3 月1 日召開研商臺北市士林區住六之六自辦市地重劃區重新辦理環境影響評估之範圍及內容等事宜會議記錄可參。

⑷就水土保持計畫與環境影響說明書中，土方量數據有不相吻合之處理情形，被告亦以89年4 月11日北市環秘（一）字第8921194300號函、96年6 月23日北市地發字第09631446900 號函，與96年8 月29日府授地發字第09630893900號函，要求參加人依環評法之相關規定辦理土石方量之變更，以求環評程序之完備。

②被告於97年1 月29日再命參加人限期改善，此分別有被告97年1 月29日北市環祕（一）字第09730577700 號函、97年2 月1 日北市環祕（一）字第09730682800 號函及97年2 月14日北市環祕（一）字第09730737800 號函可稽。惟參加人始終未見配合進行相關改善事項，故被告於97年2月21日依環評法第23條第1 項作成命參加人繳納30萬元罰鍰之處分，同時限於97年3 月10日前改善，並告以若屆期仍未改善者，被告得對參加人按日連續處罰，此亦有北市環祕（一）字第09730798500 號函可資參照。

③參加人雖主張其曾以97年2 月18日（97）陽六自劃字第970218006 號函函送「環境差異分析定稿本內之水土保持設施總表」及「施工環境保護執行計劃變更對照表」。然就上開參加人函文，被告於97年2 月26日北市環祕（一）字第09730891600 號回覆參加人，表示上開97年2 月18日（97）陽六自劃字第970218006 號函並未就土方量變更進行說明，並指示參加人應依環評法施行細則第37條之規定再提出相關文件。

④參加人爭執被告97年2 月26日北市環祕（一）字第09730891600 號函未盡明確，為免本件就參加人後續究應僅提對照表為已足，抑或須再提環境差異分析報告有所疑義，被告於97年3 月17日舉行環境影響評估審查委員會第67次會議就上開事件討論，會議紀錄並載明：要求開發單位即參加人先提送變更內容對照表至環境影響評估審查委員會審查，並說明其變更內容及原因；委員會再就其提送資料及審查項目決定是否須改為以環境影響差異分析報告提出變更。

⑤參加人依前開決議提送變更內容對照表予被告都市發展局，該局則於97年4 月22日以北市都規字第09731892900 號函，轉送予被告環保局。被告環保局先進行程序審查後，即於97年4 月30日以北市環秘（一）字第09732279700 號函將審查意見回覆參加人，並命其補正後再送審。

⑥本件被告既已依環評法第23條第1 項作成上開處理，則自無同條第9 項所指主管機關怠於執行，人民得請求法院命其作成處分之情形。從而，本件原告第1 項請求本院命被告應作成對參加人處以30萬元以上罰鍰處分之聲明，即屬無理由。

⑦原告第2 項訴之聲明（即請求本院命被告對參加人作成停工之處分）亦無理由：

⑴按環評法第23條第2 項前段規定：「前項情形，情節重大者，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為」；同項後段並規定：「必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為」，本件原告第2 項訴之聲明，究係依據該項規定之前段或後段，原告並未陳明，被告實難答辯，合先敘明。

⑵若原告係依環評法第23條第2 項前段規定，即「情節重大者，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為」所為之請求，則因本件違法情事尚非屬「情節重大」，原告之請求為無理由：按環評法第23條第4項規定：「第2項所稱情節重大，指下列情形之一：一、開發單位造成廣泛之公害或嚴重之自然資源破壞者。二、開發單位未依主管機關審查結論或環境影響說明書、評估書之承諾執行，致危害人體健康或農林漁牧資源者。三、經主管機關按日連續處罰30日仍未完成改善者」。本件顯然並無環評法第23條第4 項所指之各款情形，至於是否將來可能因參加人未依命完成改善作業，該當環評法第23條第4 項第3 款「經主管機關按日連續處罰30日仍未完成改善者」之情形，目前則未可知。本件尚無環評法第23條第2 項前段「情節重大」之情形，原告第2項之聲明亦為無理由。

⑶縱本件原告第2 項聲明係以環評法第23條第2 項後段「必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為」為依據，原告之請求仍屬無理：揆諸上開條文之文字係規定：「必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為」，顯見此乃法律明文賦予被告就個案裁量之權力。被告前開附件40之97年2 月21日北市環祕（一）字第09730798500 號函之處分，僅處以參加人30萬元之罰鍰，而未命其停工，係因被告就系爭違法情事，依職權認定並無必要對參加人作成停工處分，僅依法科處罰鍰，並告以未來若未見改善，將連續處罰即為已足，此係依法律所賦予之裁量權於具體個案為裁量，並未逾越裁量範圍，亦未逸脫立法意旨，自難認為被告不命參加人停工有任何裁量權濫用之違法。且被告先處以參加人較輕微之罰鍰處分，並限期命其改善，且於其不改善時保留按日連續處罰之可能，此按情節輕重採取循序漸進之處分，顯符合行政程序法第7 條「比例原則」之要求，實無任何違法之處。

⑷綜上，本件原告第2 項訴之聲明請求本院命被告對參加人作出停工之處分，無論係依據環評法第23條第2 項前段或後段之規定，均顯無理由。

⒑環評法第23條第10項規定之適用，係以原告依同條第8 項及第9 項起訴請求有理由為前提，本件參加人就土方挖填方數量事項，並無違反環評法及相關法令，且被告自本件環境影響說明書審查通過後，均持續審核後續之水土保持變更計畫，基此，被告並無「疏於執行」或「怠於執行職務」之情形，原告依環評法第23條第8 項及第9 項之主張，既無理由，則其請求本院判命被告負擔律師費用，於法即有未合。

㈢參加人主張之理由：

⒈原告提出本件訴訟為無法律上之利益：「法律關係之存否雖不明確，而原告在私法上之地位並不因此而有受侵害之危險者，不得謂原告有即受確認判決之法律上利益」（最高法院92年度台上字第1586號判決），又「確認判決之效力，僅及於受判決之當事人，如不以法律關係主體為原告或被告，原告無從受確認判決之法律上利益」（最高法院89年度台上字第1321號判決）。原告並非法律關係之主體，其所主張確認判決之效力，自不及於原告，故其在私法上之地位，不致有受侵害之危險，自「無受確認判決之法律上利益」，不得提起確認之訴。

⒉原告又無即受確認判決之法律上利益：按「提起公法上確認訴訟，必須以當事人有即受確認判決之法律利益，始得為之。而所謂即受確認判決之法律上利益，乃指原告目前所處之不確定法律狀況，若不起訴請求判決予以確認，即將受不利益之效果而言」（高雄高等行政法院90年度訴字第1907號判決），又「『確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之』，行政訴訟法第6 條第1 項前段定有明文。此所謂即受確認判決之法律上利益，須因法律關係之存否不明確，致原告在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在」（臺中高等行政法院91年訴字第60號判決）。再「行政訴訟法第6 條規定之確認訴訟之訴訟類型固包括確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，但提起確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，須係兩造間就公法上法律關係之成立或不成立有爭議，且原告有即受確認判決之法律上利益者始足當之，此觀行政訴訟法第6 條第1 項規定自明。而所謂公法上法律關係，係指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上之權利主體間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體間之公法上利用關係；公法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，但法規、行政行為及事實行為均非法律關係本身，故皆不得以其存否為確認訴訟標的」（高雄高等行政法院89年度訴字第742 號判決）。原告就本案因無即受確認判決之法律上利益，不得為確認訴訟之標的。

⒊本件重劃之水土保持工程及其他重劃工程均已完成，至少在廣義上，應認業已完成。至於審認重劃工程是否業已完成，因見仁見智，在認知上，難免有所出入：

①道路系統及排水系統含滯洪砂池等主要水土保持工程部分：道路系統及排水系統含滯洪砂池等主要水土保持工程業於95年1 月12日驗收接管維護完竣全部移請被告養工處、士林區公所等權責單位）。

②地下管線部分：

⑴電信、電力、自來水、路燈、交通號誌、道路標線工程，已於91年及95年間完成驗收接管。

⑵污水處理設施部分，原經北市府88年8 月31日北地重字第8805570900號函示：「由住戶自設個別污水處理設施，不施作污水管線」，詎料環評會竟責成參加人依衛工處核算污水管線費用繳付。參加人不得已，依「衛生下水道工程處」函示於94年11月將污水管線埋設費用9,860 萬元，繳交衛工處，故污水下水道自應由衛工處施作。並經被告衛工處於土地所有權人申請建照後，於94年2 月23日現場會勘時明白表示：依貴府工務局87年9 月11日北市工衛字第8720020800號函示：「在公共污水廠尚未建設完成前，其個案建築物應按申請建照規模，依下水道法及建築技術規則等相關規定設置污水處理設施，處理污水後排放，不影響建照核發」。

⑶平均地權條例施行細則第82條之1 第1 項第8 款規定：「新設自來水管線之工程費用由參加重劃土地所有權人與管線事業機關（構）各負擔二分之一。但因地形特殊需增加設備之工程費用者，得以個案協商方式辦理」，併此敘明。

③公共設施部分：道路、公園、綠地、市場、國中、國小等土地所有權均已於90年間移轉登記為被告所有，並由各該權責單位管理。益足證明水土保持及其他重劃工程業已完成。

④綜上所述，參加人應施做之工程，均已完成，僅有下列部分，為應由被告施做，非參加人之權責：⑴污水處理場設施。⑵自來水加壓站。⑶依獎勵「土地所有權人辦理市地重劃辦法」第47條規定，在重劃完成後，應由被告「協調有關機關於重劃完成後優先於2 年內興建」之公共設施。

⒋參加人係依法施設9 條6 米巷道，原告竟謂「參加人擅自施設9 條6 米巷道」云云，顯屬誤會：

①按「重劃區內都市○○○○○街廓無法符合重劃分配需要者，得於不妨礙原都市計畫整體規劃及道路系統之前提下，增設或加寬為8 公尺以下巷道」，市地重劃實施辦法第28條第1 項定有明文。本件參加人在實施重劃後，發覺「重劃區內都市○○○○○街廓無法符合重劃分配需要」，而在「不妨礙原都市計畫整體規劃及道路系統之前提下，增設8 公尺以下巷道」，依法並無不合。

②增設之9 條6 米巷道，既依市地重劃實施辦法第28條第1項之規定施設。此係源於重劃施工後之事由，「於不妨礙原都市計劃整體規劃及道路系統之前提下」，依法施設，應無違法可言。

③參加人增設之9 條6 米巷道，又於91年11月6 日蒙被告工務局養護工程處多次審查施工圖說，准予「依據圖說內容與設計規範施工」。

⒌參加人應無違反環評法第23條第1 項各款之情事，更無情節重大之違法行為。本件復無經主管機關命「限期改善，屆期仍未改善」之情事，原告竟訴請「停止實施開發行為」，依法顯有未合：

①按命「停止實施開發行者」，以有違反環評法第23條第1項各款之情事，且「情節重大者」，並經「限期改善，屆期仍未改善者」為要件，環評法第23條第1 、2 項定有明文。參加人增設9 條6 米巷道係依市地重劃辦法第28條第1 項規定，「於不妨礙原都市計劃整體規劃及道路系統之前提下」，蒙被告工務局養護工程處多次審查施工圖說，於91年11月6 日准予「依據圖說內容與設計規範施工」，又未經主管機關命「限期改善，屆期仍未改善」，復無「情節重大」之違反行為，是原告依環評法第23條規定，訴請「停止實施開發行為」，已屬依法不合。

②環評法第23條又規定為「得」，並非規定為「應」，屬於主管機關職權行使之範圍，是原告訴請被告「應」命「停止實施開發行為之處分」，又屬依法不合。

⒍本件重劃之水土保持計劃及環評均經審查完竣，准予核定。其中水土保持計劃部分，業經被告審查完竣，准予核定之事實，有被告於96年7 月18日府建四字第09632345600號函可稽。環評部分，亦經「94年9 月5 日臺北市政府環境影響評估審查第43次委員會第3 案會議」決議：「本案經各委員及與會代表充分討論後，並經投票表決後，綜合認定有條件通過環境影響評估差異分析審查」在案。

⒎本件重劃工程絕無破壞環境之虞：

①本件市地重劃，自施工至今，歷經十餘次颱風考驗，安全均符合原設計，迄未造成下游沖刷及災害，原告又未舉證證明自參加人重劃施工後，有發生何種災害之事實及證據，空言主張：「每當颱風等天災來臨，當地居民均甚擔憂；如放任開發單位繼續為開發行為，林肯大郡之類悲劇恐將重演」云云，顯屬無據。

②事實上，重劃區內原屬一片荒野，寸步難行。經參加人重劃後，道路四通八達，環境悠靜。多年來，歷經十餘次颱風，從未發生災害。當地居民感念參加人之重劃功德，一再表示感謝。僅有少數外地人及有心人出面抗爭，致絕大部分當地居民甚感無奈。

⒏環評會計由19名委員組成，均為專家學者，及具有水土保持技師資格之專家。故有關水土保持，有賴領有國家認證之水土保持技師詳細審查。本案水土保持，從環境影響說明書審查通過，歷經水土保持審查第1次及第2次變更，每次審查均由5至7位領有國家證照之專業水土保持技師費時1 年多以上時間及多次現場會勘，且經多次修正，直至安全無慮，始通過定案。參加人依審查通過之水土保持施作。在施作期間，又經被告各有關單位定期及不定期派員會同勘驗。故本件重劃區之水土保持審查，前後計經15至21位專業技師審查始獲通過，至為慎重嚴格。矧查本重劃區辦理環評影響差異分析報告，於89年4 月11日送審至96年8 月31日通過定稿，歷時7 年，耗日費時，實無浪費長久時日，再作環評之必要。

⒐參加人並無違反環評法第17號規定：

①原告主張：「參加人擅自施設9條6米巷道違反違環評法第17條規定，經被告處以罰緩30萬元。參加人又未依環評法第16條及同法施行細則第38條規定申請變更，即擅自為增量1 倍以上之土方挖填，違反同法第17條規定」等語。

②是此部分所應審究者，即⑴參加人施設9 條6 米道路，有無經主管機關核准？已否完工？⑵參加人果否未依環評法第16條及同法施行細則第38條規定申請變更，即「擅自為增量1 倍以上之土方挖填」？

③首就「參加人施設9 條6 米巷道，有無經主管機關核准？已否完工？」乙節。參加人施設9 條6 米巷道，係經主管機關准予核定，並已完工：

⑴被告於90年10月3 日以府建五字第9008778500號函，就參加人增闢巷道乙節，雖經處以罰緩，命參加人即停止開發行為。經參加人提出包括9 條6 米巷道在內之環評影響差異分析報告，並經被告於94年9 月5 日第43次環評會有條件審查通過。查9 條6 米巷道係依市地重劃實施辦法第28條第1 項規定增設之重劃後續工程，蒙被告工務局養護工程處多次審查施工圖說，於91年11月6 日以北市工養土字第09165370300 號函同意備查，准「依據圖說內容與設計規範施工」。

⑵此項增設之9 條6 米巷道都市細部計劃變更之法定程序，並經被告於96年6 月4 日公告發布實施。再經被告於96年6 月14日核准水土保持計畫第2 次設計變更（即9 條6 公尺寬巷道），又經被告環保局於96年10月5 日以北市環秘（一）字第09635526600 號函同意備查。參加人隨即於96年10月8 日開工，且已完工，並經被告產業發展局於97年3 月28日以北市產業坡字第09731120800 號通知於97年4月7 日上午10時及以北市產業坡字第09731057900 號通知於97年4 月9 日上午10時辦理竣工驗查在案，有被告產業發展局開會通知2 件及「臺北市士林區住六之六自辦市地重劃區公共工程驗收紀錄一覽表」可按。

⑶且「臺北市士林區住六之六自辦市地重劃區環境影響差異分析報告」4-3 頁載：「（五）水保計畫變更1.臺北市政府於88年1 月5 日，北市建五字第87276189號函，核定『臺北市士林區住六之六自辦市地重劃區水土保持計畫』。（詳附件3 ）。2.臺北市政府於94年7 月25日，府建四字第09415688400 號函，核定『臺北市士林區住六之六自辦市地○○區道路及部分公共設施工程水土保持計畫第1 次變更設計』。（詳附件3 ）。3.台灣省水土保持技師公會於95年9 月19日95省水保技字第9509072 號函，審查通過『台北市士林區住六之六自辦市地○○區道路及部分公共設施工程水土保持計畫第2 次變更設計』。（詳附件3 ）。4.臺北市政府於96年6 月14日，府建四字第09631986200 號函示，『臺北市士林區住六之六自辦市地○○區道路及部分公共設施工程水土保持計畫第2 次變更設計』核定（附件3 ）」。同上差異分析報告第4-4 頁又載：「4.重劃區○○段施工內容與原環說不吻合之處，案遵　貴府環委會89年4 月11日，北市環秘（一）字第8921194300號函（附件37）示辦理變更完結」。

⑷是縱令參加人在主管機關「同意備查」、「准予核定」前，有受罰緩，已因參加人依法定程序申請增設9 條6 米巷道，經被告同意備查、准予核定，並已施工完成，自難謂有違反環評法第17條之規定。

⑸按「重劃區內都市○○○○○街廓無法符合重劃分配需要者，得於不妨礙原都市計畫整體規劃及道路系統之前提下，增設或加寬為8 公尺以下巷道」，市地重劃實施辦法第28條第1 項定有明文。本件參加人在實施重劃後，發覺「重劃區內都市○○○○○街廓無法符合重劃分配需要」，而在「不妨礙原都市計畫整體規劃及道路系統之前提下，增設8 公尺以下巷道」，依法並無不合。又增設之9 條6米巷道，既依市地重劃實施辦法第28條第1 項之規定，「於不妨礙原都市計劃整體規劃及道路系統之前提下」，依法施設，應無違法可言。原告謂參加人有違反環評法第17條之規定，顯屬誤會。

④就參加人果否未依環評法第16條及同法施行細則第38條規定申請變更，即「擅自為增量1 倍以上之土方挖填？」乙節。依85年通過之原環境影響說明書內載：有關排水設施部分工程，原係採「臺北市山坡開發建築基地規範設計標準」，計算土石方量挖方124,900M3 、填方125,100M3 。嗣奉被告之指示，改按高標準之「行政院農委會發布之水土保持技術規範設計」計算，致土石方量挖方增為244,675 M3，填方增為244,674 M3，絕非參加人「擅自為增量1部以上之土方挖填」：

⑴本件土地位於臺北市內，土石方量之計算標準，原應依「臺北市山坡地開發建築基地規範設計標準」計算，土石方量挖方124,900 M3、填方125,100 M3，並經被告核定，列入「擬訂臺北市住六之六地區細部計劃暨配合修訂主要計劃環境影響說明書（定稿）」內，又經被告環保局85年9月10日（85）北市環秘（一）字第35596號函「同意備查」，而在上開「環境影響說明書（定稿）」附10-1頁載：「本案挖填土方量採方格法計算，方格之邊長為20m，面積為400m。座標請參考附圖二挖填方圖。（詳細計算數據如後）經計算後，本案挖填土方量如下：挖方：124,900M3 ，填方：125,100M3 」，再經附件17流程表（1 ）載：「85年公告環境影響說明書內容：有關水土保持之規畫1.道路系統採用乙種設計標準。2.排水系統採臺北市山坡地開發建築基地規範設計標準。土石方量挖方124,900M3 ，填方125,100 M3。3.有18項條件通過環說（附件1 ）」等語，依法並無不合。

⑵嗣經被告地政處87年5 月25日北市地重字第8730002600號函檢附會議紀錄乙份，在會議紀錄第5 項「討論事項」欄第（一）款載：「（一）水土保持工程規劃設計原則（永久性雨水排水系統部分）：1.建設局：依據85年8 月6 日行政院農委會農林字第5030375 Ａ號頒布之『水土保持技術規範』辦理審查」，及在該會議紀錄第6 項結論欄第（一）款載：「（一）經充分討論取得共識，水土保持工程規劃設計原則（永久性雨水排水系統）採用最保守值規劃設計，請參酌『水土保持技術規範』及『臺北市○○道工程設施標準』據以辦理區內雨水排水系統及滯洪池暨沉砂池規劃設計（詳如附件）」等語。參加人自應改依高標準之上開水土保持技術規範計算。故原水土保持計劃定稿本第5-68頁載：「第四節—挖填土方量估算—挖填土方數量之計算採道路橫剖面平均斷面法，取每10公尺之斷面，見圖5-4-1 ，以整地設計高程扣除道路基層、底層及瀝青面層與1/1200實測地形圖高程之高差變化斷面平均值乘10公尺間距計算挖方及填方數量，經計算結果，道路系統挖方數量為222,885 立方公尺，填方數量為235,959 立方公尺，路面舖設AC、基層、底層、路側排水溝及擋土牆設施等土方已於開挖整地剖面圖內合併計算，各滯洪沉砂池之基礎挖填土方；挖方21,790立方公尺，回填方8,715 立方公尺，故整地工程土方合計；挖方：244,675 立方公尺，填方244,674 立方公尺，區內挖填土方可平衡。整地挖填土方數量見表5-4-1 及表5-4-2 （附錄一挖填土方計算書），區內挖填土方可平衡」等語，及附件17流程表二（2 ）載：「88年1 月水土保持計畫書核定內容：採行政院農委會發布之水土保持技術規範設計。土石方量挖方244, 675M3，填方244,674 M3（附件2 ）」，並無違法。是原告所謂「增量1 倍以上之土方挖填」云云，顯係依被告之指示，將原採「臺北市山坡開發建築基地規範設計標準」之估算方法，改採依行政院農委會發布之水土保持技術規範設計計算所致，並非參加人「擅自為增量」，參加人絕無違反環評法第17條之規定。

⑤9 條6 米巷道之挖、填僅各增7千多M3：

⑴臺北市士林區住六之六自辦市地重劃區環境影響差異分析報告（定稿本）第4-4 頁載：「審查意見辦理情形：1.增設9 條6 米巷道為市地重劃工作之必需，且對整體重劃區之環境有正面之意義（詳第二章P2-44 至P2-50 所述），本案經審查通過，重劃會即依工程主管機關審查認可內容辦理後續事宜，以利重劃工作之進行，保障重劃區土地所有權人之合法權益」。

⑵附件17流程表之11既載：「96年6 月水土保持計畫第2 次變更設計准予核定（附件11）內容：依環評會第43次審查結論，辦理增設9 條6 米巷道之水土保持計畫，其土石方量挖方7,131M3 連前整地挖方合計293,355 M3，填方7,133 M3連前整地填方合計293,335 M3」。故「臺北市士林區住六之六自辦市地○○區道路及部分公共設施工程水土保持計畫第2 次變更設計」核定本第5-13頁自應載：「第五節計算挖、填土石方量：挖、填土石方數量依照原設計採道路橫剖面法，本次變更設計新設道路RD.4-13 及RD.5-3~RD.5-10為重劃道路增加部分，為配合第2 次變更設計後區內挖填土方數量平衡，修正RD.1-1道路0K+260~0K+370左側整地及RD.2-5道路0K+040~0K+160 左側整地，其餘道路及表5-4-2 滯洪沉砂池基礎挖填土方數量未變更，全部整地土方：合計挖方293,335 立方公尺，填方293,332 立方公尺，整地挖填土方數量見表5-1'及表5-2'，區內挖填土方可平衡」（見附件17流程表之11附件11），故本件重劃係按核准依法辦理，並無「擅自增量1 倍以上之土方挖填」。且其增設9 條巷道詳細之施工圖說⑴位置圖、⑵排水系統資料、⑶縱斷面圖、⑷剖面圖及工方控項計算、⑸擋土牆立面圖等均詳載於差異分析定稿本「本文」第1-44頁內，又均已蒙被告核備在案。

⑥茲將本件重劃區土地之土石方變更流程，歸納如下：

⑴本件重劃區原依「臺北市山坡開發建築基地規範設計標準」計算土石方量挖方124,900 M3，填方125,100 M3，並獲核定通過，列入定稿本。

⑵嗣被告地政處以87年5 月25日北市地重字第8730002600號函，令依該函檢附之「研商本市士林區住六之六自辦市地重劃區水土保持、污水處理廠用地等相關工程設計規劃計劃書之審查事項會議紀錄」辦理。參加人自應依該函函示及該函所檢附之會議紀錄第5 項「討論事項」欄第（一）款第1 目、及第6 項「結論」欄第（一）款所載「水土保持技術規範」，變更設計為挖方244,675 M3，填方244,674M3，並經核定在案。

⑶施工後，部分工程與原環境影響說明書不吻合，經依環評會第35次委員會議決議之結論，依實際情況辦理水土保持第1 次設計變更為挖方286,204 M3、填方286,199 M3（未包含增設之9 條6 米巷道）。

⑷第43次環評會通過施做9 條6 米巷道後，再申請水土保持第2 次變更並經核可，增設9 條6 米巷道之挖方為7,131M3 ，填方為7,133M3 ，故本重劃區全區總計，挖方293,335M3 、填方293,332M3 ，挖填平衡。故水土保持計畫第2次變更設計之土方量連前合計挖方293,335M3 ，填方293,332M3 ，與環境影響差異分析定稿本之土方量挖方293,335M3 ，填方293,332 M3吻合。故無差異不需再辦環境影響差異分析。

⒑本件重劃工程業已完成，原告提起本訴為無訴訟上實益：

①本件重劃業已完成，已如前述。重劃後續工程之9 條6 米巷道，又經士林區公所驗收接管，有工程複驗紀錄、參加人97年5 月27日（97）陽六自劃字第9705313942號函可稽，公園、綠地又已「竣工查驗及驗收接管」亦有參加人97年5 月30日（97）陽六自劃字第970530039 號函可按。至於「⑴污水地下管線、⑵污水處理廠興建、⑶區內自來水壓站等部分，則屬於被告之權責。且污水地下管線工程費用又早經參加人繳交被告在案。是本件重劃，屬於參加人應施作部分，均已竣工。

②公共設施部分之道路、公園、綠地、市場、國中、國小等土地所有權，又已於90年間移轉登記為被告所有，並由各該權責單位管理在案。經本院於96年5 月16日訊問被告：「道路、排水系統、沉砂池及相關地下管線電力、電信、自來水、路燈、路標、標線等部分，參加人已經完成，由被告接管，被告有無爭執？」。至於污水處理廠部分，又經被告96年5 月16日陳稱：「污水處理廠由被告施作這點不爭執」等語在卷。益足證明屬於參加人權責之水土保持及其他應由參加人施作之其他重劃工程均已完成。原告提起本訴應無訴訟上實益，不應准許。

理由

一、本件原告起訴後，原告之代表人已由馬英九變更為乙○○，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按環境影響評估法第23條規定：「（第一項）有下列情形之一，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反第七條第三項、第十六條之一或第十七條之規定者。‧‧‧（第二項）前項情形，情節重大者，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人三年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣三十萬元以下罰金。‧‧‧（第八項）開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第九項）主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。（第十項）行政法院為前項判決時，得依職權判令被告機關支付適當律師費用、偵測鑑定費用或其他訴訟費用予對預防及減輕開發行為對環境造成不良影響有具體貢獻之原告。‧‧‧」

三、查參加人從事之「臺北市士林區住六之六自辦市地重劃區」開發案相關之「擬定臺北市住六之六地區細部計畫暨配合修訂主要計畫環境影響說明書」經被告所屬環評會審查結論以應辦理：「本開發詳細之水土保持計畫書，應依相關法規另送權責單位審查」等事項，有條件通過接受開發，並由被告所屬環境保護局於85年8 月7 日以（85）北市環秘（一）字第29065-1 號函公告等情，為兩造不爭之事實，並有該環境影響說明書定稿本隨卷可稽。本件原告主張系爭環境影響說明書第4-23頁第2.點載明「挖填方估算本規劃區的整地計畫，其挖填土方‧‧‧詳細計算如附錄十：土方計算報告書」，而附錄十「土石方計算報告書」載明：「經計算後，本案挖填土方量如下：挖方—124,900 立方米；填方—125,100立方米」，亦即本案計畫區全部挖填土方量相加共計250,000 立方米。然而參加人檢送被告審查通過之「道路及部份公共工程水土保持計畫」，以總挖填面積19.78 公頃計，總挖填土方量達458,000 立方米。亦即，不含未來建築基地整地部分，總挖填方量即增加近1 倍。嗣參加人因違法新闢道路，遭被告於90年至91年間以其違反水土保持法處罰3 次，乃於94年6 月10日補提「水土保持計劃第1 次變更設計」，該計畫第四節「挖填土方量估算」中，僅以道路（不含違法新闢道路）之挖填方量估計，不計入其他建築整地部份，挖方增加至264,412.42立方米，填方則增加至277,483.80立方米，合計541,896.22立方米。參加人從未依環評法第16條及同法施行細則第38條規定申請變更，即擅自為增量1 倍以上之土方挖填，已違反同法第17條規定。準此，被告應依環評法第23條第1 項第1 款規定，對參加人處以30萬元以上罰鍰乙節，被告起初答辯意旨固謂：依環評法第17條規定，開發單位應依環境影響說明書內容及審查結論，切實執行，而本案85年8 月7 日所公告之審查結論，係採「本開發詳細之水土保持計畫書，應依相關法規另送權責單位審查」之有條件通過，則參加人依審查通過之水土保持計畫執行開發行為，乃符合當初有條件通過之環境影響說明書內容及審查結論，參加人並無違反環評法第17條之規定；又依原告所提之系爭環境影響說明書第4-23頁及附10-1頁所計算及記載之土石挖方124,900 立方米及填方125,100 立方米，僅係參加人規劃估算之數量，參加人於前開環境影響說明書中並明載：至於土方量將於申請雜項執照時再依細部狀況作詳細計算。前開環境影響說明書既已經被告審查通過，即環評審查結論同意參加人至申請雜項執照之階段，再詳為計算實際之土石挖填方數量。原告稱審查通過之環境影響說明書中土石挖填方總計為23萬餘立方米，而開發單位於水土保持計畫書中所提出者為45萬餘立方米，故有違反環評法第17條之情形，顯有誤解云云，惟就系爭水土保持計畫與環境影響說明書中，土方量數據有不相吻合之問題，被告所屬環境保護局早於89年4 月11日即以北市環秘（一）字第8921194300號函檢送系爭環境影響說明書內容及審查結論等事項執行情形會議紀錄予參加人，請其依環評法第16條及同法施行細則第37條規定辦理變更手續；嗣經原告提起本件行政訴訟，於本院審理中，被告所屬地政處復以96年6 月23日北市地發字第09631446900 號函，被告更以96年8 月29日府授地發字第09630893900 號函，要求參加人依環評法施行細則第37條規定辦理土石方量之變更手續，以求環評程序之完備；惟因參加人未申請變更，被告所屬環境保護局乃先後以97年1 月29日北市環祕（一）字第09730577700 號函及97年2 月1 日北市環祕（一）字第09730682800 號函限參加人於97年2 月15日以前改善或申辦變更手續，嗣再以97年2 月14日北市環祕（一）字第09730737800 號函引據環評法施行細則第37條加以說明。詎參加人始終未配合進行相關改善事項，故被告於97年2 月21日以府環四字第09730798500 號函檢送裁處書，以參加人違反環評法第17條規定，依環評法第23條第1 項第1 款，處罰鍰30萬元，並限於97年3 月10日前改善，另告以若屆期仍未改善者，得按日連續處罰，必要時，得逕命其停止實施開發行為。凡此有上開公函及裁處書附本院卷三（第177 至181 頁被證35、36、37；第226 至228 頁附件32、33、34；第259 至264 頁附件40) 可稽。足見被告已於本院言詞辯論終結前，依原告起訴意旨，對參加人處以罰鍰30萬元，此部分起訴目的已經實現，自屬欠缺權利保護必要。

四、次按環評法第23條第2 項前段係規定：「前項情形，情節重大者，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為」；同項後段並規定：「必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為」，而依環評法第2 條規定，被告係環評法的地方主管機關；依平均地權條例第2 條規定，被告亦係市地重劃的地方主管機關（即系爭自辦市地重劃開發案之目的事業主管機關），無論依據上開條項規定之前段或後段，被告固均有權命參加人停止實施開發行為，惟依環評法第23條第2 項前段規定，必須情節重大者，始「得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為」，然因本件違法情事尚非屬「情節重大」，被告自不得依此規定命參加人停止實施開發行為。蓋環評法第23條第4 項規定：「第2 項所稱情節重大，指下列情形之一：一、開發單位造成廣泛之公害或嚴重之自然資源破壞者。二、開發單位未依主管機關審查結論或環境影響說明書、評估書之承諾執行，致危害人體健康或農林漁牧資源者。三、經主管機關按日連續處罰30日仍未完成改善者」，本件開發行為經本院於96年11月28日至現場勘驗結果並未發現有環評法第23條第4 項第1 款、第2 款之情形（本院卷二第221 至240 頁），且參加人剛被依環評法第23條第1 項第1 款規定，處以罰鍰30萬元，並限期改善中，將來是否可能因參加人未依命令完成改善作業而被連續處罰，致該當環評法第23條第4 項第3 款「經主管機關按日連續處罰30日仍未完成改善者」之情形，目前猶未可知。故本件尚無環評法第23條第2 項前段「情節重大」之情形，原告自無從依此規定請求被告命參加人停止實施開發行為。至於環評法第23條第2 項後段規定「必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為」，乃法律明文賦予被告就個案裁量之權力。本件被告僅處以參加人30萬元之罰鍰，而未命其停工，係因被告就系爭違規情事，依職權裁量尚無必要對參加人作成停工處分，除依法科處罰鍰及限期改善外，另告知屆期若未見改善，將連續處罰，必要時，得逕命其停止實施開發行為等語，已如前述。此種按情節輕重採取循序漸進之處分，符合行政程序法第7 條之「比例原則」，顯無裁量權萎縮至零之情形，本院自應尊重其裁量權之行使，原告亦難依此規定請求判令被告命參加人停止實施開發行為。

五、再按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6 條第1 項、第2項定有明文。本件原告雖起訴請求被告應確認系爭自辦市地重劃區水土保持計畫及水土保持計畫第1 次變更審查通過之處分均屬無效，其真意即為請求本院判決確認系爭水土保持計畫及其第1 次變更之准予核定處分，均屬無效。惟查原告94 年11 月24日台心文（）字第049 號書函主旨，僅係引據環評法第23條第8 項規定，以書面告知被告應依法處分參加人，命其停止實施開發行為；已違法開發部分，且應命其回復原狀；就參加人涉及環評法第20條刑責部分，亦請依法告發或移送檢察機關等語，有該書函附本院卷一第15頁可稽，尚難謂原告於提起本件確認行政處分無效訴訟之前，已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或有經請求後於三十日內不為確答之情形，則原告逕行起訴請求確認系爭水土保持計畫及水土保持計畫第1 次變更之准予核定處分無效，已不合程序要件。且依環評法第23條第8 項、第9 項規定，開發單位違反環評法或依環評法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，公益團體固得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關；主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，公益團體固得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行，惟此規定僅賦予公益團體申請及訴訟之權利，於申請主管機關對於開發單位違反環評法或依環評法授權訂定之相關命令之行為，依環評法規定，施予行政處分未果後，免去訴願程序，可以自己名義逕行提起課予義務訴訟，請求判令主管機關對於開發單位違反環評法或依環評法授權訂定之相關命令之行為，依環評法規定，施予行政處分，並不包括請求主管機關為確認某項行政處分無效的事實行為。蓋所謂「執行」法律，其真意即係指於法定構成要件該當時，執行其法律效果而言，承認某項行政處分無效係屬觀念通知之事實行為，本不生客觀執行問題，只存乎主觀是否願意。故原告是否有請求確認系爭水土保持計畫及水土保持計畫第1次變更之准予核定處分無效之訴訟權能，仍應回歸提起確認訴訟之法理，端視其有無即受確認判決之法律上利益而定。依行政程序法第113 第2 規定：「行政處分之相對人或利害關係人有正當理由請求確認行政處分無效時，處分機關應確認其為有效或無效。」足見只有行政處分之相對人或利害關係人，始能請求確認行政處分無效；而所謂利害關係人係指其權利或法律上利益因無效行政處分致受損害之人。本件原告僅係以公益團體身分申請主管機關執行環評法令，既未主張及證明其權利或法律上利益是否因其所主張無效之行政處分致受損害，自難謂其有即受確認判決之法律上利益，亦難謂其有提起本件確認行政處分無效訴訟之權能。

六、何況環評法第14條第1 項係規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」所謂「目的事業主管機關」，係指實施開發行為所欲達成開發目的之目的事業主管機關。就本件自辦市地重劃而言，因市地重劃之土地使用行為屬於平均地權條例第56條至第67條規定範圍，自辦市地重劃依同法第58條第3 項規定須經平均地權條例的主管機關的核准，故自辦市地重劃開發行為之目的事業主管機關即為平均地權條例第2 條規定的主管機關（在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣市為縣市政府）。另外，水土保持法第1 條規定：「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法」；同法第12條更進一步規定：「（第一項）水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。（第二項）前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。‧‧‧」。足見水土保持實為環境保護之一環，水土保持主管機關，依水土保持法第2 條規定：「在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」，於地方主管機關之層級與自辦市地重劃開發行為之目的事業主管機關固然合一，但其內部實際業務承辦之權責機關並不相同，以被告機關而言，水土保持之業務權責機關為被告所屬建設局（現改名為產業發展局），市地重劃之業務權責機關則為被告所屬地政處，涉及都市計劃者，業務承辦機關為都市發展局；至於中央主管機關則截然不同。故水土保持主管機關，在性質上並非特定事業之目的事業主管機關，水土保持主管機關對於水土保持計畫所作核定，自非屬目的事業主管機關所為「開發許可」。又系爭自辦市地重劃案，係依據「市地重劃實施辦法」及「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」等規定辦理，其目的在於土地之開發利用（平均地權條例第56 條 第1 項參照），包括道路、路燈、橋樑、溝渠、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施之之施作（市地重劃實施辦法第21條第4 項參照）；而水土保持計畫之目的則在應用工程、農藝或植生等方法，以保育水土資源，維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害（水土保持法第1 條、第3 條第1 款參照），故重劃開發行為與水土保持行為並非相同，水土保持行為係於進行開發行為時依法令所應實施之水土保持之處理與維護行為，原告認為「水土保持行為」係屬「開發行為」之一部，已有誤解。原告進而主張系爭自辦市地重劃開發案之環境影響說明書與其水土保持計畫預定之挖填土石方量既有有重大差異，在參加人重新辦理環境影響評估或進行環境影響差異分析程序之前，被告對於該水土保持計畫及水土保持計畫第1 次變更給予許可，即屬違反環評法第14條第1 項規定，該許可自屬無效等語，乃將水土保持計畫之核定誤解成開發行為之許可所導致的結論，自不足取。

七、末按環評法第23條第10項規定「得依職權判令被告機關支付適當律師費用」之適用，係以原告依同條第9 項起訴請求有理由為前提。本件原告依環評法第23條第9 項，起訴請求判令被告應做成對參加人處以30萬元以上罰鍰之處分部分，既欠缺權利保護必要；請求判令被告應逕做成命參加人停止實施系爭自辦市地重劃區開發行為之處分部分，既於法不合，而均應駁回其訴，自無從依職權照原告主張，判令被告機關支付適當律師費用6 萬元。

八、綜上所述，原告起訴聲明第一項欠缺權利保護必要；第二項與環評法第23條第2 項規定要件不合；第三項不合程序要件，且欠缺提起確認訴訟權能，亦與環評法第14條第1 項規定要件不符，其請求不應准許，均應予駁回。至於起訴聲明第四項係本院依職權決定事項，本無庸由原告起訴請求，且因本訴請求既不成立，其律師費用請求即失所附麗，爰併予駁回。兩造及參加人其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭