臺北高等行政法院判決

原告

經濟部工業局桃園幼獅工業區服務中心

代表人

甲○○

訴訟代理人

汪團森 律師

被告

桃園縣政府

代表人

乙○○縣長）住同

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　己○○

上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國95年6 月12日環署訴字第0950029078號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告為桃園幼獅工業區○○道機構，負責管理該工業區○○○○道相關事宜（行業別屬「污水下水道系統」），經被告所屬環境保護局（下稱被告環保局）於民國（下同）95年1 月5 日11時10分派員前往稽查，發現該下水道系統之雨水下水道D02 放流口有廢水排放至地面承受水體，乃採取水樣送驗，經檢驗結果懸浮固體42.6毫克/ 公升（mg/L）、化學需氧量為436 毫克/ 公升（mg/L），未符合放流水標準（懸浮固體30毫克/ 公升、化學需氧量100 毫克/ 公升），核認違反水污染防治法第7 條第1 項及第19條、第18條、事業污染防治措施管理辦法（下稱防治措施管理辦法）第31條之規定，罰鍰部分由被告從一重依同法第40條及「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」（下稱裁量基準）之規定裁處新臺幣（下同）36萬元罰鍰，另並限期於95年4 月15日前改善完妥。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定、原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

㈠原告主張之理由：

⒈按水污染防治法第40條規定「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新台幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」同法第7條規定「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」而工業區是集合多數事業存在，如有排放廢（污）水於地面水體者，不符合放流水標準，主管機關得否恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰？涉及裁量權有無逾越權限或濫用權力問題。①原告於95年元月5日11時30分經被告環保局派員採集楊梅幼獅工業區○○○○道系統（編號DO2）雨水放流口水樣，經現場檢測pH值、溫度均符合國家放流水標準，惟其他水質項目由桃園縣政府環境保護局環境檢驗課水質檢驗，檢驗結果水質項目化學需氧量〈COD〉436 mg/L、懸浮固體（SS）42.6 mg/L，有桃園縣政府環境保護局環境檢驗課水質檢測報告，樣品編號：WW0000000可憑（原證四可憑），換言之，查獲之違規事實乃違反水污染防治法第7條第1項規定，得依同法第40 條規定處罰事業或污水下水道系統。②原告於95年1月5日11時30分後積極稽查工業區內事業廠商，查獲時碩科技股份有限公司（下稱時碩公司）楊梅一廠廢污水排入雨水下水道，該公司擅將製程現場清洗槽之廢水，未依規定收集處理而逕自繞流排放入雨水溝，並將高濃度廢液，以人工方式傾倒排放至雨水溝。上述廢水經被告採樣檢驗結果：懸浮固體3778mg/L，化學需氧量99000 mg/L，原告除當場制止上述非法行為外，並以95年1 月10日桃幼字第0955120062號函通知限期改善，且立即向被告環保局報備，被告並於95年2 月22日予以罰鍰處分，違法之行為人為時碩公司。法律之目的乃要求排放廢（污）水之行為人，其排放之廢（污）水應符合放流水標準。而被告對時碩公司處罰應能達成行政目的，竟亦於95年2 月21日以污水下水道系統管理人為處罰，乃恣意選擇處罰之對象，且兩者皆予處罰，參照最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議文法規意旨之闡述，被告之裁量權有濫用之違法。

⒉訴願決定理由認為原處分乃認為違反水污染防治法第19條準用第18條暨依第18條所定防治措施管理辦法第31條規定，從一重依第40條規定裁處罰鍰並限期改善。惟防治措施管理辦法第31條第1項規定「事業所產生之廢（污）水除逕流廢水外，應於作業環境內以溝渠、管線或容器收集，不得與雨水合流收集。」其規範對象乃「事業」，並不包括「污水下水道系統」。如依此處罰自應以時碩公司為處罰對象，方符法制。

⒊依據93年11月29日環檢署環境樣品採集及保存作業指引，作業規定四-〈二〉「採樣時，若無法立即於現場進行檢測，應依照樣品保存規定，確實執行樣品之保存步驟後‧‧‧運送時，樣品的保存條件應符合規定，其中樣品保存溫度若低於樣品保存規定實時，應注意樣品之完整性」，其中檢測項目化學需氧量〈COD〉、懸浮固體（SS）應置於暗處4 ℃±2 ℃冷藏」。（訴願卷原告訴願書附證5請參照）然查當日採樣以攜帶型箱體存放，並未測量且無法校對箱體內其溫度是否符合4 ℃±2 ℃範圍，化學需氧量〈COD 〉雖有加濃硫酸，但並未檢測pH是否<2，就採樣程序未符合樣品保存方法規定，所測值是否正確已非無疑？

⒋95年1月5日11時30分經被告環保局派員稽查楊梅幼獅工業區○○○○道系統（編號DO2）雨水放流口，如桃園幼獅工業區平面圖乙份，該採樣點之土地已由富海工業股份有限公司設立登記為工廠，屬事業用地非原告所轄公共設施，且該「點」流至區外交界點尚有約150公尺，依水的自淨能力及及污染者付費原則，尚有爭議，實不宜處罰工業區○○道機構。

⒌被告以水污染防治法第46條暨裁量基準之規定處原告36萬元罰鍰。惟原告污水處理廠95年1 月5 日當日操作進流水量經進流流量計顯示為2909噸/ 日，自廢污水排放口DO1放流流量計放流水量為2778噸/ 日，操作水質尚屬正常。證明少數不明排水非由本區○○○○道系統直接注入雨水下水道系統，於DO2 雨水排放口排出。故檢測出水質超過放流水標準，招致嚴重污染案件罰鍰，就總量管制之精神而言，大部份處理過符合放流水標準經污水排放口DO1 排出，而少部份不明排水，非經污水下水道系統內繞流至DO2 雨水排放口排出，故實不應以嚴重污染處分，其裁量基準有違罰鍰比例原則。

⒍按「稽查目的是為了改善」，對於雨、污水分流，如果僅以高額罰鍰處罰工業區○○○○道主管機關，並無助於改善目的的達成，如工業區○○道主管機關對於老舊工業區內，因工程技術及其他原因無法立即做好雨（污）水分流之工廠，依規定拒絕納入污水下水道系統，工廠排水是必由雨水道排出，勢必造成下游雨水系統污染更嚴重。原告致力於工業區環境保護工作多年，因雨水排放口遭事業違規排入廢（污）水，被告即據以處原告36萬元罰鍰，實已造成原告所屬單位困擾。

㈡被告主張之理由：

⒈被告環保局於95年1月5日派員前往原告所轄逕流廢水放流口（雨水道）勘查採樣，發現原告所轄逕流廢水放流口（雨水道）正排放事業製程廢水（拍照存證），違反水污染防治法第18條所定防治措施管理辦法第31條規定。同時於放流處（雨水道）採取水樣，檢驗結果：懸浮固體42.6mg/L、化學需氧量436mg/L ，亦未符合放流水標準（化學需氧量100mg/L 、懸浮固體30mg/L、真色色度550 ），違反水污染防治法第7 條第1 項之規定，原告違規事實明確，依水污染防治法第40條暨裁量基準「排放廢（污）水中污染物濃度為放流水標準限值4 倍以上未達5 倍者」之規定處36萬元罰鍰，用事認法並無不當（原處分書處分理由及處分依據乙欄法條誤植，依據行政程序法第101 條規定，被告已以府環水字第0950701001號函更正在案）。

⒉被告環保局於稽查當日之採樣程序均符合行政院環境保護署規定之「環境稽查樣品監管作業規範」與「環境樣品採集及保存作業指引」，且本案違規事實為於雨水道放流口排放製程廢水，同時未符合放流水標準，處分主體明確；復依「最高行政法院92年度判字第984 號判決，水污染防治法第7 條之規範主體包括事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施等3 種。而原告取得「廢（污）水排放許可證」（桃縣環排許字第H0044-01號），可證原告為水污染防治法第7 條所謂「污水下水道系統」之管理單位，即為水污染防治法之規範對象，並無疑義。原告遭被告環保局稽核發現排放水質異常不符合放流水標準之採樣地點，為係原告管理之雨水下水道放流口，屬原告應予管制之範圍。水污染防治法第7 條第1 項定有明文，污水下水道系統排放廢污水於地面水體應符合放流水標準，凡由污水下水道排放口或雨水下水道放流口排放廢（污）水，對下水道管理者而言，即屬違反其狀態責任，即應受罰。又雨水下水道僅專供雨水處理，不得排放廢污水，惟雨水下水道仍屬水污染防治法第2 條第12款所定「污水下水道系統」內之下水道，故污（雨）水下水道所排放於地面水體之水，均應符合放流水標準。再者，原告係屬「污水下水道系統」，且依「環境保護專責單位或人員設置及管理辦法」規定，設置廢水處理專責單位，專責單位並應依防治措施管理辦法，執行水污染防治相關廢（污）水處理業務。原告應遵守水污染防治法第14條、第15條及第18條之規定，已於水污染防治法中已有明定。原告之行為明顯違反防治措施管理辦法第31條之規定「事業所產生之廢﹙污﹚水除逕流廢水外，應於作業環境內以溝渠、管線或容器收集，不得與雨水合流收集」。依水污法第46條應處6 萬元以上60萬元以下之罰鍰，又因於該雨水道放流口採取之樣品未符合放流水標準，違反水污染防治法第7 條第1 項，復依同法第40條暨「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」，附表項次一之規定「排放廢（污）水中污染物濃度為放流水標準限值4 倍以上未達5 倍者裁處罰鍰下限為新台幣36萬元以上」，被告處原告罰鍰36萬元，法令之適用並無不合。

⒊原告主張其於被告環保局稽查過後追查確認廢（污）水來源為時碩公司排放所致（95年1 月10日桃幼字第0955120062號函），惟稽查時間點有異，不同時間點查得之廢水排放，是否為同一行為人所為之數行為即非無疑，又原告依「下水道法」有其使用及管理之責任，原告未及時發現與改善逕流廢水放流口（雨水道）排放廢水之事實，已造成承受水體實質污染，核難解免管理上善良管理人之過失責任（原告對工業區○○○○道廠商收有費用）。且因稽查時間點之不同，核難確認時碩公司即為造成原告雨水道污染之污染源。再者，被告環保局於95年1 月18日至時碩公司稽查，於稽查時發現該公司雨污水未分流，違反水污染防治法第18條所定辦法第31條之規定，依水污染防治法第46條規定處6 萬元罰鍰乙案與95年1 月5 日原告違規乙案，依據最高行法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議文法規意旨之闡述，此兩案分屬不同之違規案件，違規時間點不同，屬數行為，分別予以處分，被告並無逾越權限或濫用權力之問題。

⒋有效防範工業園區內工廠排放廢水於雨水下水道，核屬原告身為工業園區管理機構應負之責，且經濟部工業局設有防治污染技術服務團專司負責污染防治之輔導，原告要求工業園區內個別廠商踐行防治工作，並非不可能之事；環保機關對於工業園區內個別廠商排放廢水於原告所管理專用下水道之區內管理事項，並無介入必要。原告既為專用下水道管理機關且其接受工業園區內各廠商依廢水量付費納管並處理廢水，自應克盡管理之責，不得藉由其查察監管不周為由而免責。原告對轄區內廢（污）水排放於雨水下水道應注意，且能注意而不注意，以致發生違規情事，縱非故意，亦難脫免其過失責任。

⒌原告主張：「‧‧‧就總量管制之精神而言，大部分處理過符合放流水標準經污水排放口D01排出，而少部分不明排水，非經污水下水道系統內繞流至D02雨水排放口排出，故實不應以嚴重污染處分，其裁量基準有違罰鍰比例原則」乙節，依據裁量基準第2 條第1 項事業或工業區專用污水下水道系統廢（污）水核准最大日排放量500 立方公尺以上，排放廢（污）水超過放流水標準限值2 倍以上者。依據上開規定，原告由被告發給之排放許可證核定最大日排放量為3300立方公尺，故本案屬嚴重污染案件，而裁罰基準之裁量參考因素為污染物濃度與違規次數，並非僅為排放水量之多寡。

理由

一、按「‧‧‧污水下水道系統‧‧‧，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「‧‧‧污水下水道系統‧‧‧排放廢（污）水，違反第7條第1項‧‧‧規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，‧‧‧。」「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「污水下水道系統排放廢（污）水，準用第14條、第15條及第18條之規定。」「違反依‧‧‧第18條所定辦法‧‧‧者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善‧‧‧。」水污染防治法第7條第1項、第40條、第18條、第19條及第46條分別定有明文。另依水污染防治法第18條授權訂定之防治措施管理辦法第31條第1項規定：「事業所產生之廢（污）水除逕流廢水外，應於作業環境內以溝渠、管線或容器收集，不得與雨水合流收集。」行政院環境保護署94 年5月20日環署水字第0940036954號令發布之裁量基準：「一、‧‧‧二、本基準所稱嚴重污染案件，指有下列情形之一並違反本法規定者：（一）事業或工業區專用污水下水道系統廢（污）水核准最大日排放量500立方公尺以上，排放廢（污）水超過放流水標準限值2倍以上者。‧‧‧。三、嚴重污染案件應依附表所定裁量基準裁處罰鍰。‧‧‧」附表：「一、事業或工業區專用污水下水道系統廢（污）水核准最大日排放量500立方公尺以上，排放廢（污）水超過放流水標準限值2倍以上者。裁量參考因素（污染程度或違規次數）：排放廢（污）水中污染物濃度（不含氫離子濃度指數及水溫）為放流水標準限值4倍以上未達5倍者。裁處罰鍰下限：新臺幣36萬元以上。」

二、原處分書函即被告95年2 月21日府環水字第0950700149號函說明三要求原告立刻改善所轄逕流廢水放流口( 雨水道) 排放廢水情形，並於改善期限屆滿前(95 年4 月15日) 檢具廢(污) 水與雨水分流改善之證明文件報請查驗，否則依法視為未完成改善，將自期限屆滿翌日起執行按日連續處罰。該原處分書函雖僅敘及水污染防治法第7 條第1 項，及同法第19條、防治措施管理辦法第31條第1 項規定，未敘及水污染防治法第18條及46條，然被告於訴願答辯時已補充說明原告依水污染防治法第19條規定，污水下水道系統準用依同法第18條授權所訂定之防治措施管理辦法，原告之行為明顯違反上開辦法第31條「事業所產生之廢（污）水除逕流廢水外，應於作業環境內以溝渠、管線或容器收集，不得與雨水合流收集」之規定，並引水污染防治法第46條規定( 見附於訴願卷之訴願答辯書) 。足見被告有依水污染防治法第46條規定，限期原告改善，先予敘明。

三、本件被告環保局於95年1 月5 日派員前往桃園幼獅工業區稽查，發現該工業區○○○○○道D02 放流口正排放工業區內事業製程廢水，廢水與雨水合流，經會同原告代表丙○○於該放流口採樣送驗，檢驗結果懸浮固體為42.6毫克/ 公升（mg/L）、化學需氧量為436 毫克/ 公升（mg/L），未符合「放流水標準」所定限值（懸浮固體30毫克/ 公升、化學需氧量100 毫克/ 公升）之事實，有照片、水污染稽查紀錄、水質檢測報告附原處分卷可證。被告核認原告違反水污染防治法第7 條第1 項，及同法第19條準用第18條暨管理辦法第31條第1 項規定，就違反水污染防治法第7 條第1 項部分，被告依同法第40條（原處分書原誤繕為第46條，嗣經被告以95年4 月10日府環水字第0950701001號函予以更正）及前揭裁量基準之規定裁處36萬元罰鍰，並限期於95年4 月15日前改善完成；就違反同法第19條準用第18條暨管理辦法第31 條第1 項規定部分，亦令原告於95年4 月15日前改善完成(罰鍰部分因已從重依同法第40條處罰) ，揆諸首揭法條規定，並無不合。原告雖為如事實欄所載之主張。惟查：( 一) 、時碩公司於95年1 月18日經被告環保局查獲雨污水未分流，違反水污染防治法第18條所定辦法第31條之規定，依水污染防治法第46條規定處6 萬元罰鍰，較發生於95年1 月5日之本案，時間在後，並不能以時碩公司受罰，而認本件遭查獲之污水係來自時碩公司所排放。何況被告陳明95年1 月5 日查獲本案時，有與原告人員查訪，但無法查明究是那一家公司排放，此為原告所不爭執( 見本院卷第52頁準備程序筆錄) 。至原告所指原處分書函( 即原證4)說明五，僅在說明原告之陳述意見書所主張被查獲之廢水係時碩公司所排放一節，不影響被告之處分，並非被告亦認被查獲之廢水係時碩公司所排放。是並無證據證明被查獲之廢水係時碩公司所排放，原告主張被查獲之廢水係時碩公司所排放云云，並以此為前提之各項主張( 包括被告未裁罰時碩公司而裁罰原告為裁量濫用云云) ，並不足採。

( 二) 、依水污染防治法第19條規定，污水下水道系統排放廢（污）水，準用同法第18條之規定。是依同法第18條授權所訂定之防治措施管理辦法第31條第1 項「事業所產生之廢（污）水除逕流廢水外，應於作業環境內以溝渠、管線或容器收集，不得與雨水合流收集」規定之「事業」，亦包含污水下水道系統，並依同法第2 條第12款規定，此污水下水道系統包括其系統內之雨水下水道。原告主張防治措施管理辦法第31條第1 項所規範之對象為「事業」，不包括污水下水道系統云云，亦不足採。

( 三) 、被告所屬環保局人員查獲本案採樣時，有加入濃硫酸，存放箱體有放置冰塊之事實，業據證人即作成本件水污染稽查紀錄之被告所屬環保局人員丁○○，及原告公司員工丙○○證述在卷。上開採樣送至檢驗室檢驗時，樣品保存方法是加酸、4 度C 冷藏，pH值符合規定，此有水污染稽查水樣送驗單在本院卷( 第66頁) 可證。原告質疑採樣程序未符樣品保存方法規定，pH值是否符合規定云云，尚有誤會。

( 四) 、原告違反水污染防治法第7 條第1 項，依同法第40條暨裁量基準附表項次一之規定「排放廢（污）水中污染物濃度為放流水標準限值4 倍以上未達5 倍者裁處罰鍰下限為新台幣36萬元以上」，被告科處原告罰鍰36萬元，裁量無不合。原告主張被告裁量違反比例原則云云，自無足採。

四、從而，原處分裁處原告36萬元罰鍰，並限期於95年4 月15日前改善完成，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官 姜素娥

 法 官 吳東都