臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)95年度訴字第4437號

• 裁判案由: 電信法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 98 年 03 月 24 日

臺北高等行政法院判決
95年度訴字第4437號
原　　　告　鼎天國際股份有限公司
代　表　人　甲○○（董事長）
訴訟代理人　吳啟孝　律師
複　代理人　范惇　　律師
被　　　告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　彭芸（主任委員）
訴訟代理人　乙○○
丙○○
上列當事人間因電信法事件，原告不服被告中華民國95年10月26日通傳訴字第09500142740 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告起訴時，被告之代表人為蘇永欽，嗣於訴訟中變為彭芸，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
二、事實概要：
原告自民國（除西元外，下同）93年10月起至94年12月止，報運進口電信管制射頻器材「藍芽模組」（UGXZ2－B14A 、UGXZ2 －B09ABL UETOOTH MODULE ）共計57批（下稱系爭器材），其進口次數共57次，經海關電腦篩選以C1免審免驗通關方式放行提領。嗣經財政部臺北關稅局事後審查結果，發現原告未據實申報正確稅則號別，且其每次進口均未依電信法第49條第1 項規定申請電信管制射頻器材進口許可證，涉嫌違反電信法第49條第1 項規定，乃移由被告調查。後經被告第53次委員會議決議，認定原告未經許可即擅自輸入管制電信射頻器材，並按其進口次數，乃依同法第65條第1 項第8 款規定，以95年6 月14日通傳密字第09505054930 號裁處書分別核處原告法定最低罰鍰新臺幣（下同）100,000 元，復以其違反法規所定義務係對法令規定認知不足，依行政罰法第8 條但書及第18條第3 項前段規定減輕罰鍰至2 分之1
，共計裁處罰鍰2,850,000 元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經被告另組訴願審議委員會決定訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）關於被告究竟可否自設訴願委員會，各學者意見如下：
⒈學者黃錦堂認為：
⑴依中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定，獨立機關係指「依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關」。同法第21條並規定，「獨立機關之首長、副首長及其合議制之成員，均應明訂其任職期限及任命程序；相當二級機關者，由一級機關首長提名經立法院同意後任命之」，除了以上法律層次的規定之外，行政院制定有「獨立機關建制原則」，然獨立性最重要者，在於其行使職權是否受到上級機關之監督。就此，獨立機關建制原則第5 條規定：「獨立機關所為決策不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督；對獨立機關所為決定不服者，應直接提起行政訴訟」，法院得就繫屬案件中獨立機關所為決定為適法性之監督，易言之，行政院的建制原則排除訴願程序。
⑵我國訴願法訴願管轄規定並沒有任何修改，訴願法第4
條第7 款依然規定不服中央各部、會之行政處分者，向主管院提起訴願，部會層級之獨立機關，其訴願案件之管轄從而為行政院。
⑶至於獨立機關本身所為的個案裁決，是否得由該機關設置訴願會以掌理訴願，或由上級監督機關之訴願會為之，抑或由法律規定當事人直接向高等行政法院提出行政訴訟，仍然取決於該組織的設置目的及需要，但一般而言，因此類機關的決定具有專業性而且又經過合議的程序，為避免爭訟資源的浪費與有效保障當事人的權利，以後說為妥；惟若被告有意擺脫行政院之訴願管轄權，則必須先修改訴願法，否則至少應廣泛引進補強民主正當性的監督機制。
⒉學者周志宏認為：
⑴被告目前自行成立訴願委員會，受理不服該會之行政處分，而提起之訴願事件，並未依訴願法之規定將其移轉管轄由行政院來受理訴願。此作法在沒有法律特別規定之情形下，明確違反訴願法規定。按訴願法第4 條規定：「訴願之管轄如左：……八、不服中央各部、會、行、處、局、署所屬機關之行政處分者，向各部、會、行、處、局、署提起訴願。九不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。一○、不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」同法第5 條規定：「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」同法第12條第2 項規定：「無管轄權之機關就訴願所為決定，其上級機關應依職權或依申請撤銷之，並命移送於有管轄權之機關。」則被告之行政處分依訴願法第4 條之規定應向行政院提起訴願，被告既非院級機關亦非第4 條以外之中央機關，縱然是在依第5
條按其管轄等級比照第4 條決定其管轄時也應該是以行政院為管轄機關，雖然，被告組織法係制定於訴願法修正施行後，但該會組織法既未有特別規定排除訴願法之規定，亦未要求訴願法配合獨立機關之建制加以修法，則在訴願法未修正之狀況下，豈能以學理上之獨立機關不受上級機關適法性及適當性監督之主張，即排除訴願法之適用。
⑵何況，所謂獨立機關之「依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督」，應係指不受「事前之監督」而不包括「事後之監督」特別是立法監督、司法監督、監察監督均多屬於事後監督，至於上級機關之行政監督，只要「法律另有規定」未嘗不能做事後之適當性與適法性監督，當然為了尊重獨立機關之專業性，上級機關之適當性監督固應避免，但事後的合法性監督，特別是不屬於獨立機關職權之其他法律適用之合法性監督，更不能放棄，否則豈不縱容獨立機關違法濫權。
⑶因此，獨立機關其行使職權之個案決定，其組織法若未明文排除行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督，則人民對於獨立機關作成之行政處分若有不服，仍應依現行訴願法之規定，向其上級機關行政院提起訴願。除非其依法在作成行政處分前曾舉行聽證，得依行政程序法第109 條之規定免經訴願及其先行程序直接提起行政訴訟。
（二）查行政院於92年9 月8 日將「通訊傳播委員會組織法」草案，連同「通訊傳播基本法」草案，送請立法院審議，其中「通訊傳播委員會組織法」草案第25條規定，對被告機關所為決定不服者，應直接提起行政訴訟（草案第25 條
參照），而後「中央行政機關組織基準法」於93年6 月23日制定公布，為符「中央行政機關組織基準法」相關規定，行政院爰修正上開「通訊傳播委員會組織法」草案部分內容，並於94年3 月23日再次函請立法院審議，其中對被告所為決定不服者，草案規定應直接提起行政訴訟（草案第16條），惟於94年11月9 日總統公布施行之通傳會組織法，有關被告之組織上所為行政處分，倘有不服，則刪除關於草案中規定之直接提起行政訴訟之規定，是關於人民對被告所為決定不服者，因執「省略規定之事項應認為有意省略」（Casus omissus pro omisso habendus est ）之法諺，即可認為係立法者故意排除，94年11月9 日總統公布施行之通傳會組織法之立法目的，即對於被告所為處分仍可依現行法定訴願之先行救濟程序為之。被告執此認為既然立法協商刪除上開草案逕行訴訟之規定，被告可自組訴願機關，顯係誤會。
（三）憲法第16條規定人民有訴願及訴訟之權，人民之權利或法律上利益遭受損害，得依正當法律程序請求權利救濟為其核心內容，而權利救濟應循之程序及相關要件，則由立法機關衡量個案之種類、性質、訴訟政策目的，以及訴訟制度之功能等因素，以法律為正當合理之規定，申言之，關於訴願層級管轄權之分布、變動核屬法律保留事項，而應有法律或法律授權之法規為依據，倘行政機關恣意以其組織法上之職權行使構造創設法律未定之管轄規定，自有齟齬憲法第23條規定之法律保留原則。按訴願法第4 條第7
款規定：「不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。」然行政院95年5 月5 日函送「獨立機關與行政院關係運作說明」，係指獨立機關可獨立行使職權，而不受行政院之干預，乃指獨立機關間之權責行使，不受行政院或其他行政機關之干預，尚不得執此函釋，恝置上開立法保留事項，遽以命令代替法律之僭越。此觀諸其他獨立機關類如公平交易委員會、金融監督管理委員會所為處分，亦均係向行政院為訴願，被告本於原處分機關自為行政處分，復參照參照訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規定，以被告為訴願管轄機關，更有創設法律所未有管轄規定，已違憲法第23條規定之法律保留原則與訴願法上之管轄法定原則。本件依法應由行政院受理訴願程序，被告係作成行政處分之機關，並非本件訴願管轄機關，無權作成訴願決定；然被告未依訴願法第58條第3 項之規定將原告前開訴願書轉呈行政院，竟自行作成訴願決定，核屬訴願管轄錯誤，於法自有未合，上開管轄事項，係屬法院應依職權調查之事項，請　本院將原訴願決定予以撤銷，依法自應由受理訴願機關即「行政院」依訴願程序處理之。
（四）另查行政院調查被告委員涉及違法失職情事之處理結果
二、限期改正事項亦指明：憲法第53條明定行政院為國家最高行政機關，其目的在於維護行政一體，使所有國家之行政事務，除憲法別有規定外，均納入以行政院為金字塔頂端之層級式行政體制掌理，並經由層級節制，最終均歸由位階最高之行政院之指揮監督（司法院釋字第613 號解釋理由書參照）。行政院基此監督權，請被告改正下列事項，即：行政院下之獨立機關運作應有其一致性，基於責任政治，不能各行其事，人民不服中央各部會之行政處分，依訴願法之規定，應向行政院提起訴願。在行政院未對獨立機關訴願制度作整體檢討前，通傳會應遵守一致性之要求，不應自行設置訴願審議委員會審理不服通傳會行政處分之訴願，此一作法顯與訴願法之規定不符，應立即停止運作，並於1 個月內將相關案卷移轉行政院訴願審議委員會，並修正訂定之相關法規，是被告自設訴願委員會，違反訴願法第4 條第7 款規定。
（五）被告之屬性為「功能上獨立行使職權」，但「組織上隸屬行政院」之獨立行政機關：
⒈被告行使之職權屬於憲法賦予行政院之「行政權」：
⑴通訊傳播委員會組織法第3 條規定被告之職掌共有14項，包括：「一、通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。二、通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。三、通訊傳播系統及設備之審驗。四、通訊傳播工程技術規範之訂定。五、通訊傳播傳輸內容分級制度及其他法律規定事項之規範。六、通訊傳播資源之管理。七、通訊傳播競爭秩序之維護。八、資通安全之技術規範及管制。九、通訊傳播事業間重大爭議及消費者保護事宜之處理。十、通訊傳播境外事務及國際交流合作之處理。十一、通訊傳播事業相關基金之管理。十二、通訊傳播業務之監督、調查及裁決。十三、違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分。十四、其他通訊傳播事項之監理。」該條除賦予通傳會有訂定政策及擬訂法令之權限外，並有廣泛的執行法令、核發證照、管理監督及調查處分等權限，皆屬行政權之範圍。可見被告顯係行使「行政權」之機關，斷非行使立法權或其他性質之國家權力的機關。
⑵憲法第53條規定，行政院為「國家最高行政機關」，被告所行使之行政權原本均為「行政院之職權」，此觀通訊傳播委員會組織法第2 條規定：「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、本院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」自明。又同法第11條第1 項亦規定：「本會相關人員應由交通部郵電司、交通部電信總局及行政院新聞局廣播電視事業處之現有人員，隨同業務移撥為原則。」從被告人員也是由行政院所屬之各該機關「隨同業務移撥」觀之，更可證明被告所行使者確原係行政院之行政權，而被告委員亦屬行使行政權之官員，而非立法院所屬人員。
⑶綜上，被告顯然是實質意義之行政機關，而從形式意義而言，被告屬於中央行政機關組織基準法第21條所稱之「相當二級機關之獨立機關」，亦即行政院組織改造過程中，整併調整行政院院之部分部會及所屬機關之職權及人員，所產生的「形式上」之新行政機關。
⒉被告屬依「法律」「獨立行使職權」之行政機關：
⑴被告之特性不在其職權的「性質」，而在於其行使職權受到「法律」規定「獨立行使」之保障。通訊傳播委員組織法第7 條第1 項規定：「本會依法獨立行使職權。」同條第2 項前段規定：「本會委員應超出黨派以外，獨立行使職權。」均可看出通傳會之特殊法律地位，由於有關被告獨立行使職權之保障係由法律明定，也是由法律所創設，故被告乃是屬於法律層級之獨立行政機關，而尚非憲法層級之獨立行政機關（例如考試院）。
⑵再者，被告之獨立性主要在於（也限於）有關其「行使職權」之部分，因此是一種「功能上」之獨立，而非如考試院般，除功能上獨立外，更兼具有憲法最高機關地位之「組織法上」獨立，因此在組織法上，就不能讓被告完全脫離本院而獨立，成為憲法無法辨識之漂流物，就被告與其他憲法機關之互動而言，仍應透過行政院。例如：被告應無向立法院提出法律案之獨立提案權，其單位預算之編製、分配預算之編造與執行均仍應列入本院名下之科目，而非如考試院一般可單獨提法律案，在預算上亦享有獨立於行政院外之地位（單獨編列概算或執行等）。
⒊被告為「組織上隸屬行政院」且屬「法律層級」之獨立
行政機關：
⑴基於憲政主義有限政府之理念，立法所創設之機關，必然應該回溯到憲法上有所依據及歸屬。如前所述，立法設置被告之依據為憲法第61條：「行政院之組織，以法律定之。」因此被告在組織上仍隸屬於行政院。被告之獨立性主要是指其行使職權之「功能上」獨立，而非組織法上之形式獨立，故其在組織法上仍非憲法層級的獨立、最高機關。換言之，被告雖依法獨立行使職權，但在組織上仍然隸屬於行政院之下，而非憲法層級之獨立機關。例如：被告並無獨立之人事（指任免其所屬人員）、預算（概算之編制與執行）權限，也無獨立之法律提案權，行政院院長依憲法增修條文第3 條第2 項第1
款規定，向立法院提出的施政方針及施政報告，其範圍也都仍包括通傳會之職權業務。
⑵與被告相比，在行政院下類似被告之獨立行政機關，如中央銀行、公平交易委員會、中央選舉委員會等，其屬性也都是「組織上隸屬本院，但功能上獨立行使職權之獨立行政機關」，又如各級檢察機關也享有類似地位。至於在行政院以外之其他憲政機關下，如各級法院其實也是「組織上隸屬司法院，但功能上獨立行使職權之獨立審判機關」，而審計部則是「組織上隸屬監察院，但功能上獨立行使職權之獨立監察機關」。至於考試院所行使之職權（如考試、任用、銓敘等），在性質上也是一種實質意義的行政權（人事行政），但因為憲法明定，而成為功能上及組織上均獨立於行政院之外的「憲法層級之獨立行政機關」，從考試院享有獨立於行政院之外的人事（任免）、預算（概算之編制與執行）、法律提案權等，即可看出其與被告之差異，是被告自陳其機關性質類似考試院，所持論點亦非正確。
（六）關於日本之獨立行政委員會：
⒈就日本獨立行政委員會制度而言，日本憲法第95條規定：「行政權屬於內閣。」故行政權必須由內閣或在內閣指揮監督下的行政各部來行使。然而實際上在欠缺憲法之明文根據下，亦存在獨立於內閣而行使行政權之機關，即所謂獨立行政委員會。依日本國家行政組織法之規定，內閣統轄下之行政機關組織，在「省」之下，有作為其「外局」的「委員會」及。「委員會」乃是在職權之行使上，獨立於內閣之指揮監督權而活動之合議體。在西元1999年國家行政組織法修正後，有內閣府下的「國家公安委員會」、總務省下的「公正取引委員會（公平交易委員會）」、「公害等調整委員會」、法務省下的「司法試驗委員會（司法考試委員會）」、「公安審查委員會」；厚生勞動省的「中央勞動委員會」；國土交通省的「船員勞動委員會」。其中設置之理由依據有基於確保政治中立性者（國家公安委員會），有基於專門技術判斷之必要者（司法考試管理委員會、公正取引委員會），有基於複數當事人之利害調整者（中央勞動委員會、公害等調整委員會），亦有為進行準司法程序（行政審判程序）之必要者（公正取引委員會、公安審查委員會）。這些委員會享有職務上的獨立性，雖然是屬於主管大臣所管轄，但其行使職權時不受主管大臣之指揮。例如：公正取引委員會便在法律上規定其「獨立行使職權」（獨占禁止法第28條）。同時這些委員會之獨立性通常表現在包含身分保障規定之委員任免方法（獨占禁止法第29條以下）或關於其職權行使之獨立性之規定（公害等調整委員會設置法第5 條等）；然而另方面其不具有法律案之提出權（參照國家行政組織法第11 條
），也不能對大藏省直接要求預算（參照財政法第20條），就此而言對於府、省仍具有某種從屬性。大臣作為內閣府與省之首長，仍為其上級行政官署，大臣雖不能直接指揮監督這些行政委員會，但仍擁有人事權及預算編成權，同時即使保障其職權行使之獨立性，也不必然排除大臣採取指導、建議等行政指導之手段。
⒉除此之外，作為內閣之輔助機關，依國家公務員法之規定設置的「人事院」亦可歸屬於獨立行政委員會之範圍，其雖屬內閣「所轄」機關，但卻是不適用國家行政組織法之特殊行政機關。人事院由人事官三人組成皆係由內閣經兩議院同意後任命（國家公務員法第5 條）。此外，日本的「會計檢查院」則是直接依憲法第90條第2 項規定所設置之憲法機關，不屬於內閣所統轄，具有相對於內閣之獨立地位，由三位檢查官構成之檢查官會議與事務總局所構成（會計檢查院法第1 條、第2 條），檢查官由內閣經兩議院同意後任命（會計檢查院法第4 條第1 項）。
⒊日本的獨立行政委員會制度是在戰後民主化過程中，為了確保不受政黨壓力而中立、公正地行政之目的，從美國導入的制度。其任務中具有裁決、審決等準司法作用、規則制定等準立法作用，以及人事、警察與行政審判等行政作用在內。這些行政委員會雖然是在內閣或內閣總理大臣「所轄」之下，但由於實際上是獨立於內閣之外運作，因而產生國會之控制等相關問題，而曾有違憲與否之爭議。通說認為日本憲法第65條雖然有內閣對行政整體有統括權之意思，但並未要求所有的行政都要由其直接具有指揮監督權，就具有政治中立性要求之行政，例外地由獨立於內閣之指揮監督的機關來擔當，而最終仍能受到國會的監督的話，亦屬合憲。此外學說中亦有主張內閣因為仍具有人事權及預算權，所以不違反憲法第65條者，但亦有學者主張，應以委員之任命應經過國會之同意等國會控制做為條件。
⒋實際上這些獨立行政委員會之委員的任免，依其各自之法律規定，例如：
⑴公害等調整委員會：「委員會之委員長及委員，獨立行使職權。」（公害等調整委員會設置法第5 條），委員長及委員均由內閣總理大臣經兩議院之同意後任命（公害等調整委員會設置法第7 條）；公正取引委員會之委員長及委員獨立行使其職權（獨占禁止法第28條）；委員長及委員由內閣總理大臣經兩議院同意後任命（獨占禁止法第29條第2 項）；國家公安委員會之委員由內閣總理大臣經兩議院同意後任命（警察法第7 條第1 項）。
⑵公安審查委員會：公安審查委員會委員長及委員獨立行使職權（公安審查委員會設置法第3 條）委員長及委員6 人由內閣總理大臣經兩議院同意後任命（公安審查委員會設置法第5 條）。
⑶中央勞動委員會：其中公益委員由內閣總理大臣經兩議院同意後任命（勞動組合法第19條之3）。
⑷司法考試委員會：委員7 人由法務大臣任命（司法考試法第13條第1項、第2項）。
⑸船員勞動委員會之公益委員由國土交通大臣任命（勞動組合法第19條之13）。
⑹由上述日本獨立行政委員會之經驗可知，獨立行政委員會並非完全脫離內閣獨立，而仍屬在內閣或內閣總理大臣「所轄」之下，亦即屬於行政權之範圍。
（七）按立法者為達一定之行政目的，需由人民協力配合，是以課予人民一定之協力義務，倘若人民不為該協力義務，將遭受行政罰之制裁，此種行政罰即屬行為罰，人民只要不為一定行為，即可構成處罰事由，毋須造成一定之結果。作為行政管制重要手段之行政罰，在比例原則之考量上，必須有助於管制目的之達成，亦即藉由行政罰之制裁特徵，對違反管制規定者施以一定之不利益，以實現立法管制之目的：
⒈本件原告於93年10月至94年12月為止，進口系爭器材次數達57次，因未據實申報稅則號列，經海關電腦篩選以免審免驗方式通關，嗣經財政部臺北關稅局進行事後審查，發現上開系爭器材為電信管制射頻器材，應繳驗電信管制射頻器材進口許可證始得放行，惟原告各次進口均未依電信法第49條第1 項規定申請進口許可證，系爭器材亦未取得型式認證合格證明，惟如當事人基於整體概括意思，反覆實施同一違規行為，侵害同一法益，而在時間上及空間上具有緊密關聯性者，則在法律上仍可評價為一個行為（此即所謂法律上的單一行為），衹須作成一個處罰處分即可。
⒉按行政程序法第128 條及行政訴訟法第107 條，均已明文規定行政程序有一事不再理原則之適用，其立法目的乃在考量法安定性，俾能定紛止爭，以維持法律秩序之安定。另外，從法律經濟學之觀點，為避免不必要之勞力、時間、費用之浪費，亦肯認一事不再理原則之必要性。由一事不再理原則，更可派生出一事不兩罰原則，即禁止雙重處罰，其意即在禁止國家對於人民之同一行為重複加以處罰。一事不兩罰原則，除與一事不再理原則相同，具有維持法律秩序之安定性功能外，亦具有維護人性尊嚴、保障基本人權、符合比例原則以及保護人民信賴之作用。在德國、日本及美國，皆已將此一原則提昇至憲法層次。依司法院釋字第503 號解釋認為：「……行為如同時符合行為罰及漏稅罰時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。……」本件進口系爭器材次數固達57次，然若其違規情節輕微，侵害公共利益不大，且違規所獲得不法利益不多，如予以一次裁罰或數次裁罰即足以達成管制目的，並剝奪其違法之不法利益時，非不得考量依上述「法律上的單一行為」觀點，判斷是否構成一個行為或數個行為，而予以一次裁罰或數次裁罰，毋庸按每一行為逐案告發處分，以符處罰法上之比例原則。
⒊另行政院環境保護署94年5 月2 日環署廢字第0940027916號函：「……基於該條文之行政管制目的在於：要求清除機構於實際從事廢棄物清除業務前，即應遵守法規所為之規範，以防止實害之發生，並對業者之違規行為，予以立即之制裁。於此案例，予以一次裁罰，即可達成其管制目的，故毋需每一契約逐案告發處分。」亦可供參考等語。（八）為此，原告依據行政訴訟法第4 條第1 項規定提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）程序部分：
⒈按中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定，獨立機關係指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。查此行政機關組織型態，係於19世紀末到20世紀初，以美國為主所發展之行政組織，除稱為獨立機關外，亦有以獨立行政委員會稱之。究其成立之背景有2 ，一為國會已喪失其作為國家最高代議機關之威信，二為考量當時法院程序較繁冗，無法因應行政之多樣化，因此，獨立機關於發展初期，即含有擺脫政黨對特定事項之壓迫，強調中立性、專業性，以及迅速解決紛爭之期待。準此，獨立機關特色有3 ：⑴由數名委員組成之合議制行政體。⑵自一般行政機關獨立，行使職權。⑶職務之行使，除有行政作用外，亦有準立法、準司法之權限。是以，中央行政機關組織基準法第3條
第2 款規定之不受其他機關指揮監督，應指職權行使之獨立，尤以個案運作不受干預。觀諸司法院釋字第613 號解釋，亦明確指出立法者將原處分機關設計為依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，擁有更多專業自主決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，就所司通訊傳播監理業務發揮專業能力。再者，從比較法觀點，以日本公平交易委員會為例，依日本獨占禁止法第27條第2 項規定，公平交易委員會為內閣所屬機關，同法第28條亦明定公平交易委員會委員長及委員獨立行使職權，且為確保其職權行使之獨立性，對於該會所為行政處分，如有不服，係依獨占禁止法第52條規定申請行政審判，前述行政審判係相當於訴願之行政爭訟程序，對於審決結果，除審決所據事實欠缺實證外，專屬管轄之東京高等法院應受其拘束。因此，獨立機關職權行使之獨立性，不應僅限於處分階段，對於後續行政爭訟程序，亦應納入考量，此揆諸總統府政府改造委員會決議通過之「獨立機關建制理念與原則」，有關獨立機關監督機制部分，已明白揭示為確保獨立機關之自主決策空間，其所為決策不受行政院之適當性與適法性監督一節可明。
⒉次按黃錦堂教授於行政院訴願審議委員會2006訴願制度研討會發表之「獨立機關訴願案件管轄機關之探討」，從德國法之比較法觀察，獨立機關非法律明文規定，係學界用語，其定義有廣義及狹義之分。揆諸獨立機關之狹義定義，為科層式行政組織體制內享有一定獨立性保障之行政機關，其獨立性得表現於組織、人事、經費與行為不受指令拘束等，並以「行為不受指令拘束」最具根本性，而指令係上級機關事前對下級機關所得行使之監督權，故黃錦堂教授前揭文亦明確揭示，從民主正當性角度觀之，基於專業性、不受政治力及經濟力入侵等考量，我國獨立機關具有高度獨立性，除政策宣示性事項外，上級機關之個案指令權因有害於獨立機關運作，應予排除。
⒊惟獨立機關既設於科層式行政組織體制內，其職權行使之獨立性應如何展現，又如何本於行政一體、責任政治及權力分立原則下運作，與行政體系內最高行政機關間之關係，查行政院函請司法院就「國家通訊傳播委員會組織法第4 條及第16條發生釋用憲法疑義所提解釋憲法聲請書」，於該聲請書內論及「通傳會屬依『法律』『獨立行使職權』之行政機關」部分，敘及國家通訊傳播委員組織法第7
條第1 項規定及第2 項規定之依法獨立行使職權，其規範意涵至少有三重獨立性要求：⑴相對於行政院之獨立，亦即：國家通訊傳播委員會就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督）；⑵相對於政黨之獨立；⑶相對於立法院之獨立。次就獨立機關與行政體系之最高行政機關之關係，行政機關之上級與下級機關間之關係，可分管理、監督及所轄等三種形式，其中以「所轄」之控制程度最弱，僅於人事（任免）及預算方面具有控制關係。揆諸上開聲請書第參點，國家通訊傳播委員會之屬性為功能上獨立行使職權，組織上隸屬行政院之獨立行政機關，其行使職權受到法律規定獨立行使之保障，但預算編列及人事任免，仍未獨立於行政院之外，足認國家通訊傳播委員會係「所轄」於行政院之獨立機關，且就其法定職權事項所為之決定，但在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督。
⒋承上，訴願作為行政救濟制度之一環，究其基本功能或作用，係賦予行政機關自省機會，俾得重行檢視原處分之適當性及適法性，以維護人民權益，實現依法行政原理，藉此維持行政法秩序及行政妥當性，並減少訟源，減輕行政法院負擔，其性質仍屬行政程序。觀諸訴願法第4 條規定，我國之訴願管轄，係從行政體系內隸屬監督關係定其訴願審議機關，故以向上級機關提起訴願為原則，惟是否容有例外，依黃錦堂教授前揭文，於德國法制，排除上級機關之訴願監督，多考量減免上級機關負荷、原行政處分機關之決定具有高度專業性與複雜性、原行政處分機關經合議制完成且其決議原則上具有高度合理性與合法性，故該文亦肯認於我國法制，基於訴願管轄係對個案執行之行政處分之監督，獨立機關業務具有專業性，其相關決定亦經過合議制之周延討論，其處分之訴願管轄得維持予原機關，且獨立機關設置訴願審議委員會，應參考德國行政法院法第73條第2 項規範精神，於組織、程序及決定標準須符合憲法有關人民行政爭訟保障之要求。
⒌準此，考量訴願係機關自省之救濟機制，國家通訊傳播委員會組織法第7 條所揭職權行使之獨立性，亦即上開行政院釋憲聲請書所揭原處分機關就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督），原處分均經被告設置訴願審議委員會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規定要無相悖。復查被告為審理訴願案件，依訴願法第52條1 項規定設訴願審議委員會，其外聘之專家、學者已超過法定2 分之1 比例，符合訴願法第52條第2 項規定，訴願審議程序亦嚴格遵守訴願法第53條至第55條規定，充分落實黃錦堂教授前揭文對於獨立機關設置訴願審議委員會之肯定見解。另查，立法院院總第979 號委員提案第7550號（立法院第6 屆第5 會期），立法委員吳志揚等34人所提國家通訊傳播委員會組織法第16條之1 修正草案，明定對原處分機關之行政處分不服者，應直接提起行政訴訟，其立法理由明確揭示「顧及獨立機關之屬性，不宜由行政院透過訴願程序對於獨立機關所為具體個案之決定介入指揮監督，爰明定應許直接提起行政訴訟。」足見獨立機關依其法定職權事項所為之決定，不應受最高行政機關之事後監督。
⒍末按，因不服被告所作訴願決定提起行政訴訟事件，目前已有亞太數位網企業有限公司違反有線廣播電視法事件，經本院95年簡字第0097號判決在案。按訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決，此亦有判決前例可資參照。經查上開判決，以原告訴無理由駁回原告之訴，復查判決理由亦無訴願決定管轄錯誤之指摘，足認被告之訴願決定經法院職權調查結果認定無管轄錯誤。
（二）實體部分：
⒈為保障國家安全及維持電波秩序，製造、輸入、設置或持有電信管制射頻器材者，須經主管機關許可，為電信法第49條第1 項所明定，有關電信管制射頻器材應經許可項目，依同條第4 項規定由主管機關公告之。故輸入屬於前開公告所列電信管制射頻器材項目者，應取得主管機關核發之電信管制射頻器材進口許可證後，始得進口。
⒉查原電信主管機關交通部89年1 月7 日交郵89字第000216號公告之電信管制射頻器材應經許可項目，包含無線電發射機、無線電收發信機、無線電收信機、工業、科學、醫療用輻射性電機及其他具有產生無線電輻射能之電機。本件系爭器材係使用通稱藍芽（BLUETOOTH ）之無線通信技術，此種通信技術係利用無線電之發射接收，傳輸符號、信號、影像、聲音或其他性質之訊息，實務上多運用在行動電話、筆記型電腦、數位相機、PDA 或GPS 等可攜式電子設備。系爭器材既具備接收及發射無線電頻率功能，為無線電收發信機，核屬上開公告電信管制射頻器材應經許可項目，與僅具無線電接收功能之GPS ，係屬不同類型之電信射頻器材。
⒊依電信法第49條第1 項規定，進口電信管制射頻器材者，負有向主管機關申請許可之義務，此義務係於每次進口時均應履行。財政部臺北關稅局來函，原告於93年10月至94年12月為止，進口系爭器材次數達57次，因未據實申報稅則號列，經海關電腦篩選以免審免驗方式通關，嗣經財政部臺北關稅局進行事後審查，發現上開系爭器材為電信管制射頻器材，應繳驗電信管制射頻器材進口許可證始得放行，惟原告各次進口均未依電信法第49條第1 項規定申請進口許可，究其行為外觀，非屬自然一行為。至於，是否可以其係出於同一違法意思決定，而認定屬一行為，按行政法為行為規範，透過行政法規定，人民在各種行政目的下，具有不同形式之作為與不作為義務，且行政法具有合目的性與技術性，故違反法規範義務之行為個數，自得以時間、空間、法規範義務態樣與立法目的為判斷標準，此證諸司法院釋字第604 號解釋意旨可明。按電信法第49條第1 項規定，及進口許可證係於貨物放行時向海關繳驗等實務運作觀之，電信管制射頻器材進口許可證，應於每次進口時辦理，原告各次進口系爭器材，均未向主管機關申請進口許可，核屬數行為違反同一行政法上義務之規定，行為個數既非單一行為，自無一事不二罰原則之適用，是以，被告按原告違反電信法規定之進口次數，計算其違法行為個數，並依行政罰法第25條規定，予以分別處罰，並無違誤。
⒋末查，原告業於93年取得電信管制射頻器材經營許可執照，為經營電信管制射頻器材輸入業務之業者，對於系爭器材為電信管制射頻器材，進口時應取得主管機關核發之許可文件等規定應有所悉，且應對其進口貨品負有注意義務，俾令符合相關規定，準此，原告未經許可擅自輸入電信管制射頻器材，違反電信法第49條第1 項規定，顯有應注意能注意而不注意之過失，依行政罰法第7 條第1 項規定應負行政處罰責任，被告依同法第65條第1 項第8 款規定，就原告各次違法行為，分別核處原告法定最低罰鍰100,000 元，並按原告違法進口次數合計罰鍰總額，原應核處5,700,000 元，次依行政罰法第18條規定酌量情狀，減輕罰鍰至2 分之1 ，致裁處罰鍰總額為2,850,000 元。
（三）綜上所述，原告未經許可擅自輸入電信管制射頻器材之行為，洵堪認定，被告之原處分依法並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實，除原告是否具備本件違章之故意或過失、被告按原告違反電信法規定之進口次數計算其違法行為個數有無違誤、是否違反一事不兩罰原則等爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、財政部臺北關稅局94年12月16日北普進字第0941029621號函、被告通傳密字第09505021 160號函、交通部「電信管制射頻器材應經許可之項目公告」、行政院法規會95年度第1 次諮詢會議紀錄、交通部電信管制射頻器材經營許可執照、被告第53次委員會議討論案決議、原告進口藍芽模組一覽表、進口報單、學者相關文章、解釋憲法聲請書等件附卷可稽，固為可確認之事實。惟查：
（一）按「訴願之管轄如左：……七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八、不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」分別為訴願法第4 條第7 款、第8 款及第5 條所明定。是不服行政機關所為之處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4 條及第5 條規定，決定受理訴願之機關。又訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。故本件厥應先予審究者，係被告自任訴願機關所為之訴願決定，有無牴觸訴願法所定訴願管轄之規定。
（二）次按，中央行政機關組織基準法第3 條第2 款規定之獨立機關，係指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。而同法第2 條第1 項規定除國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定外，同法適用於行政院及其所屬各級機關。故前揭中央行政機關組織基準法第3 條第2 款所規定之獨立機關，非指行政院，而係指除國防組織及檢察機關組織外之行政院所屬各級機關。經查，被告雖屬於同法第3
條第2 款所規定之獨立機關，但其既非國防組織，亦非檢察機關組織，則被告自屬於同法第2 條第1 項所指適用同法之行政院所屬各級機關，其層級即相當於部會等之二級機關。因此，不服被告之行政處分者，在其他法律無特別規定時，依前揭訴願法第4 條第7 款及第5 條之規定，自應向行政院提起訴願，始為適法。
（三）另「司法院解釋有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院釋字第185 號、第188 號解釋有案。本院就人民不服國家通訊傳播委員會（以下稱通傳會）之行政處分所提之訴願，應由行政院或由通傳會管轄？發生見解歧異，並於依法行使統一法令見解之職權時，就其是否涉及處理與釋字第613 號解釋『有關事項』，發生適用釋字第613 號解釋之疑義，爰依法聲請司法院大法官就釋字第613 號解釋之適用範圍，為補充解釋。案經司法院大法官97年12月26日大法官第1333次會議議決不受理案件第12案決議『有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題，並不在本院釋字第613 號解釋之解釋範圍內，自不生就此聲請補充解釋之問題』，故不受理。是釋字第613 號解釋理由2 第2 段雖謂『承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督』等語，但並非有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題所為之釋示。故本院就人民不服通傳會之行政處分所提訴願應如何定其管轄機關，依法行使統一法令見解之職權時，並非處理與釋字第613 號解釋『有關事項』，故不發生應依釋字第613 號解釋意旨為之問題，合先敘明。人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應依訴願法第4 條第7 款規定，由行政院管轄之。」亦經最高行政法院97年12月份第3 次庭長法官聯席會議決議闡述在案。故被告執其為中央行政機關組織基準法第3 條第2
款規定之獨立機關，主張應參照訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規定，以原處分機關即被告為訴願管轄機關云云，即無足採。
（四）又按，「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法第58條所明定。本件原告因不服被告所為原處分，而提起訴願，揆諸前揭說明，其訴願管轄機關應為行政院，被告於收受原告之訴願書時，依上開訴願法第58條規定，應先行重新自我審查，被告既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，依該法條第3 項規定，即應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關行政院，詎被告未依上開規定為之，逕自為訴願決定，已牴觸訴願法第4 條第7 款訴願管轄規定及第58條提起訴願程序規定，而有程序上之嚴重瑕疵，其所為之訴願決定，自非合法。
（五）末按，行政機關之行政處分若屬羈束處分，因僅生該處分是否適法之問題，高等行政法院依法可自行審查，自不須將訴願決定撤銷發回；但若屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由受理訴願機關負責審查，則除當事人明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟外，為保障當事人審級（訴願）利益，自得將原訴願決定撤銷，由受理訴願機關重為決定（參照高等行政法院89年度第2 次法律座談會第6 號提案結論）。本件受理訴願機關之訴願決定，既有違誤，已如前述，則原告訴請撤銷訴願決定，即無不合，應予准許。另被告所作成之原處分，因屬裁量處分，依照上述說明，行政法院僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，則應由受理訴願機關負責審查，原告於本院審理時已明白表示應維護其訴願利益，是本件即應將原訴願決定撤銷，由被告檢卷送請法定管轄訴願機關行政院重為適法之決定。至於兩造其餘有關實體上之主張，應由受理訴願機關就原行政處分詳予審酌，另為適法決定，本院於現階段尚無庸判斷，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　年　 　3　　月　 24 　 日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 楊得君
法 官 劉錫賢
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　98　　年　 　3　　月　 24 　 日書記官 陳德銘