臺北高等行政法院判決

原告

甲○○ 籍設

原告

曾居

被告

臺北市政府社會局

代表人

師豫玲（局長）住同上（已承受訴訟）

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　乙○○

上列當事人間因老人福利法事件，原告不服臺北市政府中華民國95年4月10日府訴字第09578138800號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告未經依法申請許可，於臺北市○○區○○路1 段166 巷43弄13號1 樓及其違建部分經營未具名老人福利機構，經被告於民國（下同）94年11月9 日派員至現場查訪，發現該處所1 樓擺設6 張病床，已收托長者5 名，並由原告姐姐宮賀媛以個人名義聘僱之外籍監護工在場照顧，被告審認原告違規經營老人福利機構業務之事實明確，乃依老人福利法第28條第1 項規定，以94年11月21日北市社四字第09441694700 號函處原告新臺幣（下同）9 萬元罰鍰，並限於收受處分書之次日起6 個月內完成設立許可或停止辦理老人安養護業務（原處分範圍僅限於「處以新臺幣9 萬元之罰鍰」部分，其關於「限於收受處分書之次日起6 個月內完成設立許可或停止辦理老人安養護業務」部分，因欠缺法律直接授權依據，係屬行政指導性質，並非行政處分，業經被告於本院審理時以言詞陳明在卷）。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟，依其起訴意旨僅就罰鍰部分聲明不服，請求予以撤銷。

二、原告主張之理由：

㈠被告之會勘紀錄表，因原告不在現場，由家姐代簽與回答陳述，原告已於規定期限7 日內提出書面陳述書補充理由，並表明家姐之精神狀況異常，惟被告未再對原告為訪談與詢問，即處行政處分，實有可議。

㈡再者，原告具有專業認證，且所照護之老人均出於善心，於家屬不斷請託下代為暫時照護，所收取費用完全支付於膳食、醫藥、營養品‧‧‧等，並無營利，此有家屬之聲明書為證。另原告亦於收到行政處分書後，請家屬帶回所有老人，故原告確無營利之意。

㈢又訴願決定書駁回理由之第4 點謂原告誤解法令云云，惟查老人長期導護機構設立標準及許可辦法第2 條第2 項規定，既經內政部函釋在案，足以說明易致人誤解，但被告公開網站之法規說明並無附釋，致原告誤解法令並善意答應家屬請託，而被處以罰鍰，懇請鈞院就此加以審酌，並判決如聲明所示。

三、本院查：

㈠老人福利法第3 條第1 項規定：「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第9 條第1 項規定：「地方政府應視需要設立並獎助私人設立下列各類老人福利機構：一、長期照護機構：‧‧‧‧‧‧二、養護機構：‧‧‧‧‧‧三、安養機構：‧‧‧‧‧‧四、文康機構：‧‧‧‧‧‧五、服務機構：‧‧‧‧‧‧。」第11條第1 項規定：「創辦第9 條第1 項老人福利機構，應以申請書載明下列事項，申請當地主管機關許可：一、名稱及地址。二、組織性質及管理計畫。三、經費來源及預算。四、業務性質及規模。五、創辦人姓名、地址及履歷。」第28條規定：「未經依法申請許可而成立老人福利機構者，處其負責人新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰，其經限期申請設立許可或辦理財團法人登記，逾期仍未辦理者，得按次連續處罰，並公告其名稱，且得令其停辦。前項規定於本法修正公布日起滿2 年實施。」同法施行細則第14條規定：「本法第28條第1 項所定限期申請設立許可，其期間為6 個月。」老人福利機構設立標準第6 條第2 項第1 款規定：「私立小型老人福利機構應符合下列規定之規模：一、養護機構或安養機構：收容老人人數為5 人以上、未滿50人。」老人長期照護機構設立標準及許可辦法第2 條第2 項規定：「小型老人長期照護機構之規模，其照護老人人數為5 人以上、未滿50人。」內政部90年11月16日臺中社字第9074250 號函：「主旨：有關未經依法申請許可而成立老人福利機構之規模認定疑義案，釋如說明‧‧‧‧‧‧說明‧‧‧‧‧‧三、‧‧‧‧‧‧強調機構規模係採事先預定、核准原則，故上揭條文所稱『規模』之認定，自應以機構設立目的預定收容人數並據以實質施設之床數認定，而非以實際收容老人人數認定。四、‧‧‧‧‧‧其所稱『未經依法申請許可而成立之老人福利機構』（即未立案老人福利機構）規模之認定，因其屬未提出申請許可設立，故其預定收容人數主管機關無從事先審核；至該未立案機構『實質設置之設施及可容納之床數』得作為裁罰數額之裁量依據。」故86年6 月18日老人福利法修正公布後，依該法第28條第2 項規定，已給予業者2 年緩衝時間提出申請設立，自88年6 月18日起，凡未經依法申請許可而成立老人福利機構者，主管機關依同法第28條第1 項規定予以處分。又基於行政自我約束、裁量適當原則及建立公平、公信力之考量，被告機關於89年6 月16日公告訂定「臺北市政府社會局辦理違反老人福利法案件統一裁罰基準」，於89年7 月1 日起實施，復於94年9 月5 日發布修訂「臺北市政府社會局處理違反老人福利法事件統一裁罰基準」，並自發布日起實施。臺北市政府社會局處理違反老人福利法事件統一裁罰基準第2 點規定：「本局處理違反老人福利法事件統一裁罰基準如下表：（節錄）」┬──┬───┬────┬───────────────┐│違反│法條依│法定罰鍰│統一裁罰基準（新臺幣：元） ││事件│據（老│額度（新│ ││ │人福利│臺幣：元│ ││ │法） │）或其他│ ││ │ │處罰 │ │┼──┼───┼────┼───────┬───────┤│未經│第28條│1.處新臺│非違章建築、逃│有危害公共安全││依法│第 1項│ 幣 3萬│生通道無礙並備│之虞或配置工作││申請│及（老│ 元以上│有消防設備及配│人員未符合老人││許可│人福利│ 15萬元│置工作人員符合│福利機構設立標││而成│法施行│ 以下罰│老人福利機構設│準者 ││立老│細則第│ 鍰。 │立標準者 │ ││人福│14條：│2.得按次├───┬───┼───┬───┤│利機│‧‧‧│ 連續處│規模10│規模11│規模24│規模25││構者│‧‧‧│ 罰。 │床以下│床以上│床以下│床以上││。 │限期申│3.公告其├───┼───┼───┼───┤│ │請設立│ 名稱。│第 1次│第 1次│第 1次│第 1次││ │許可，│4.得令其│違規之│違規之│違規之│違規之││ │其期間│ 停辦。│處分罰│處分罰│處分罰│處分罰││ │為6 個│ │鍰新臺│鍰新臺│鍰新臺│鍰新臺││ │月。）│ │幣 3萬│幣 6萬│幣 9萬│幣12萬││ │ │ │元，並│元，並│元，並│元，並││ │ │ │限期 6│限期 6│限期 6│限期 6││ │ │ │個月內│個月內│個月內│個月內││ │ │ │完成設│完成設│完成設│完成設││ │ │ │立許可│立許可│立許可│立許可││ │ │ │或辦理│或辦理│或辦理│或辦理││ │ │ │財團法│財團法│財團法│財團法││ │ │ │人登記│人登記│人登記│人登記││ │ │ │。 │。 │。 │。 │┴──┴───┴────┴───┴───┴───┴───┘臺北市政府90年8 月23日府秘二字第9010798100號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自90年9 月1 日起生效。‧‧‧‧‧‧公告事項：‧‧‧‧‧‧四、本府將下列業務委任本府社會局，以該局名義執行之：（一）老人福利法中有關本府權限事項‧‧‧‧‧‧。」

㈡依老人福利法第28條第1 項規定，「未經依法申請許可而成立老人福利機構者」，第1 次僅係「處其負責人新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰」，並無規定其他法律效果。須「經限期申請設立許可或辦理財團法人登記，逾期仍未辦理者」，始得「按次連續處罰，並公告其名稱，且得令其停辦」，其中所謂「經限期申請設立許可」，乃構成要件，而非法律效果。因本件原告係第1 次違規，依上開規定之法律效果，僅能處以新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰，故被告於本院審理時以言詞陳明原處分範圍僅限於「處以新臺幣9 萬元之罰鍰」部分，公函內告知「限於收受處分書之次日起6 個月內完成設立許可或停止辦理老人安養護業務」等語，係屬行政指導性質，並非行政處分，合先敘明。

㈢按原告未經依法申請許可，於臺北市○○區○○路1 段166巷43弄13號1 樓及其違建部分經營未具名老人福利機構，該處所1 樓擺設6 張病床，收托長者5 名，且因原告外出，而由原告姐姐宮賀媛以個人名義聘僱之外籍監護工在場照顧，此有被告94年11月9 日15時受理人民陳情、檢舉案件會勘紀錄表及現場照片12幀附卷可稽，是原告違規經營老人福利機構業務之事實，洵堪認定，被告依老人福利法第28條第1 項規定，及因原告經營場所部分係屬違章建築，且配置之工作人員未符合老人福利機構設立標準，乃依臺北市政府社會局處理違反老人福利法事件統一裁罰基準表規定，處原告9 萬元罰鍰，於法並無不合，且無裁量逾越權限或濫用權力之情事。

㈣至於原告主張收托老人人數尚未達老人長期照護機構設立標準及許可辦法第2 條第2 項規定，小型老人長期照護機構之規模，故不須申請設立許可乙節。依老人福利法第9 條第2項、第11條第3 項及第12條第3 項規定授權訂定之首揭老人福利機構設立標準第6 條第2 項第1 款及老人長期照護機構設立標準及許可辦法第2 條第2 項固規定，小型老人福利機構或長期照護機構，其規模為收容或照護之人數為5 人以上，未滿50人。惟上開規定之收容、照護人數應指「申請設立規模人數」，或以「機構設立目的預定收容人數並據以實質施設之床數」認定，非原告所主張之「實際收容人數」，此經前揭內政部90年11月16日臺中社字第9074250 號函釋在案，核與立法目的及規範精神無違，應予適用。而觀諸卷附之會勘紀錄表及現場照片，原告經營場所照護者多為老人，且現場擺設床數6 張，足見其已符合上開規定之養護機構或安養機構之規模，自應申請許可，始得成立。原告辯稱其實際收容長者人數為3 人，未達上開規定之規模，無庸立案云云，顯係誤解法令，委難採據。

㈤綜上所述，原罰鍰處分認事用法既無違誤，訴願決定予以維持，即無不合，原告仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原罰鍰處分，為無理由，應予駁回。又本件依卷內及本院調查所得資料，事證已臻明確，爰不經言詞辯論為判決。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第六庭法 官　林　文　舟