臺北高等行政法院判決

原告

新中旅通運股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

侯傑中 律師

複代理人

張漢榮 律師

被告

行政院原住民族委員會

代表人

章仁香（主任委員）

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　乙○○○

上列當事人間因原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國96年7 月10日院臺訴字第0960087833號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：被告以原告標得臺灣電力股份有限公司（下稱臺電公司）材料處內購課「進出口器材委辦報關及進口免稅申請代辦服務壹批」等4 項採購案，履約期間分別為民國（下同）91年8月12日至92年8 月11日、92年3 月3 日至93年2 月28日、93年3 月1 日至94年12月31日、93年7 月1 日至94年6 月30日，其中91年8 月12日至93年8 月31日（即被告第1 階段追繳期間）僱用員工總人數逾100 人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，乃依同條第3 項規定核定應追繳原告原住民就業代金新臺幣（下同）389,664 元。原告提出申復，被告以94年4 月26日原民衛字第0940013271號函原告，追繳代金變更為357,984 元。原告訴經行政院院臺訴字第0940093208號訴願決定將原處分撤銷，由被告於2 個月內另為適法之處分。案經被告重行審查，仍以原告標得上開採購案，履約期間僱用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，以95年10月26日原民衛字第0950035152號處分書，核定原告應繳納原住民就業代金357,984 元（下稱原處分）。原告不服，以其曾於履約期間刊登報紙並於當地職業訓練局就業服務中心徵求原住民員工，已善盡徵求僱用原住民之義務，未足額部分，自無故意或過失可言，依行政罰法規定，即不得處罰云云，提起訴願，經行政院96年7 月10日院臺訴字第0960087833號訴願決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明：原告之訴駁回。

三、兩造之爭點：原告標得政府採購案，而未於履約期間內僱足原住民名額所應繳納之代金，是否須以原告有故意過失為要件？

㈠原告主張：

⒈被告以原告自91年8 月12日起至93年8 月31日為止履行政府採購契約之期間，未足額僱用法定最低原住民人數，而處原告應繳納代金357,984 元。惟原告於履行政府採購契約期間，為履行僱足原住民法定人數之規定，曾於92年1月23日、92年4 月9 日及93年5 月13日分別向行政院勞工委員會職業訓練局（下稱勞委會職訓局）基隆區就業服務中心及報紙廣告欄徵求僱用原住民（參本院卷第30至32頁），另在原告有人力需求時，也以優先雇用原住民為主（參本院卷第33至35頁），故原告顯已盡其所能想要符合法律之規定，雖原告最終無法符合法定標準，但實欠缺可歸責性。

⒉按人民違反法律上之義務應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰，司法院大法官會議釋字第275 號解釋著有明文。因此在行政罰上針對責任條件之舉證部份，應採「推定過失原則」。惟於95年2 月5 日正式施行之行政罰法第7 條則規定「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」，其立法理由「現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意過失的舉證責任，方為保障人權之進步立法」。故現行之行政罰法並不採「推定過失原則」，而改採由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任。

⒊本件被告所認定之違章事實，雖是在行政罰法施行前，惟既然本件處分做成是在行政罰法施行日後，被告自應就原告未足額僱用法定最低原住民人數，有故意、過失並加以證明後，始能處以代金。再退萬步言，縱認本件違章事實及第1 次處分均係在行政罰法施行之日前所做成，惟有關故意、過失之舉證責任分配問題，因係屬程序上之事項，應有「程序從新原則」之適用，因此被告仍應就原告之故意、過失，由被告負舉證之責。

⒋另被告稱原住民就業代金之性質係屬特別公課，與行政罰或其他行政責任有別，然所謂特別公課者，係由國家對人民以公權力課徵，納入封閉之財政循環系統，用以挹注國家特別支出之金錢給付義務，而特別公課尚可分為涉及法律義務之特別公課與涉及對待給付之特別公課。涉及法律義務之特別公課，是對違反法律義務之制裁，或對因此產生之費用支出獲得補償。既然此類型之特別公課須有法律義務之違反，國家以公權力強制向人民收取財源，其作用已對人民財產權具有侵害性，為合理保障人民權益，則當須就違反義務有故意、過失，始得為制裁。本件給付代金事件，性質上即屬於違反法律義務而課予特別公課之情形，其等同於對於違法未僱用原住民之制裁，當然須以違反者具有故意或過失為限，如非出於故意或過失，依行政罰法之規定，即不得處罰，因此被告欲對原告課以代金，當然仍須就原告有故意或過失負舉證責任。

⒌又原告對法律所課予僱用原住民身份者之作為義務，其已真心誠意、努力實踐此等義務，惟僱用原住民，除了雇主本身之意願外，亦須要原住民有意願，才可能符合法定標準，因此原告雖客觀上未足額僱用，乃事後因為事實上僱用困難導致「免除特別公課事由之客觀狀態」無由產生，實屬原告所無從事前預測，而得預為防範者，既原告已善盡徵求僱用原住民之義務，其主觀上踐行「僱用原住民身分者」作為義務之努力過程，應該認其已盡到法規範對企業之誡命規範，已不在立法者打算藉課徵特別公課來代替行政罰之制裁對象內。既原告就未足額僱用自無故意或過失可言，亦可憑藉上述作為義務之忠誠實踐，而免除特別公課，被告即不得處以原告代金。此從原住民族工作權保障法第24條第1 項規定「…但經依第14條第2 項規定函請各級主管機關推介者，於主管機關未推介進用人員前，免徵代金。」亦可以說明如無故意或過失不僱原住民之情形，即不應命事業單位繳納代金。

⒍又退萬步言，雖原住民族工作權保障法第24條只規定各級政府機關、公立學校及公營事業機構得予免繳，惟依政府採購法得標之廠商，其僱用原住民如有符合該條之規定者，亦應有類推適用該條之餘地，因此原告既有向目的專業主管機關即勞委會職訓局函請推介，在職訓局未推介原住民供原告僱用前，即應免繳代金。

㈡被告主張：

⒈代金係屬特別公課，與行政罰需有故意過失有間：原告起訴略以其欠缺可歸責性，即適用行政罰法，認行政機關之「制裁」應就其故意過失負舉證責任，並認原住民無意願就業非其所能預測等云云，惟查：

⑴按政府採購法第98條規定：「得標廠商其於國內員工總人數逾100 人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」、原住民族工作權保障法第12條第1 項規定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾100 人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。」、第3 項：「得標廠商進用原住民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」顯見法規並無規定需得標廠商主觀上係否故意或過失，而係構成要件一旦該當，得標廠商即需選擇按比例足額僱用原住民或就未足額部分繳納代金。

⑵查政府採購程序追求公平、公開原則，原告本應於參與政府採購案時，就相關成本、人員編制及職務類缺予以綜合考量、風險評估是否具有符合相關法令之能力，以及違反法令或執行上力有未逮時所應負擔之成本，而於投標前自行考量風險損益，此亦與一般大眾對於有投得標資格者之合理期待無違。是原告本應於投標前善盡注意義務，而不宜以原住民是否願意受僱等事後客觀狀態等語置辯。縱如原告所言，已特別徵求原住民而仍未能僱足者，始方由被告就義務人繳納之代金代負其教育、訓練、輔導就業等應盡而未盡之義務。故此，原告未能依法僱用足額原住民而繳納代金，亦達原住民族工作權保障法促進並保障原住民工作權及經濟生活之目的。

⑶次按司法院大法官釋字第426 號解釋，特別公課係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵收目的、對象、用途自應以法律定之，原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條即為相關規定。又已開徵部分之費率類別，既由主管機關依預算法之規定，設置單位預算「原住民族綜合發展基金」加以列明，編入中央政府年度總預算，經立法院審議通過後實施，與憲法尚無違背。至主管機關徵收費用後，妥為管理運用，符合立法所欲實現之輔導原住民就業政策目標，並無悖離徵收之目的。故由國家基於特定之公益目的，對具有特定關係人民以公權力課徵租稅以外之金錢義務，納入封閉之財政循環系統（特種基金專戶），用以挹注國家該特別目的而支出之金錢給付義務，此與行政罰乃為維持行政上之秩序，對制裁對象為一般人民所違反行政上義務者而科之制裁尚屬有間。

⑷是得標廠商違反法律上應僱用原住民之義務者，依原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條等規定應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課，故對於依政府採購法得標達一定規定之廠商此等具有特定關係之人，就依其未足額僱用人數及採購案履約期間為計算，不以故意、過失為要件，究與行政罰有別。是凡合於法規構成件者，不問故意或過失，均依法負有僱用原住民或繳納代金之義務。

⒉得標廠商與公立機關學校有別，不得類推適用原住民族工作權保障法第24條：原告雖明知原住民族工作權保障法第24條第1 項僅適用公立機關學校，但主張得標廠商已函請主管機關推介者亦應類推適用該條規定，惟查：

⑴按原住民族工作權保障法第24條第1 項本文規定：「本法施行3 年後，各級政府機關、公立學校及公營事業機構僱用原住民之人數，未達第4 條及第5 條所定比例者，應每月繳納代金。」；「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾100 人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一」、「得標廠商進用原住民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金」亦於同法第12條第1 項及第3 項定有明文；又同法第24條第2 項規定：「前項及第12條第3 項之代金，依差額人數乘以每月基本工資計算。」再者，同法施行細則第12條：「各級政府機關、公立學校及公營事業機構僱用、進用原住民之人數未達本法第4 條及第5 條所定比例者，應依本法第24條第1項規定，自中華民國93年11月2 日起，於每月10日前向中央主管機關設立之原住民就業基金專戶繳納當月之代金。」顯見立法者業已考量一般得標廠商與平時即有進用原住民義務之公立機關學校之不同，而特別給予之合理適用之緩衝期間，被告自無權限逾越立法意旨。

⑵申言之，此3 年緩衝期係針對政府機關、公立學校及公營事業機構依工作權保障法第4 條及第5 條之規定，於平時即應比例進用原住民而給予緩衝期間，蓋其乃因所負之義務遠較得標廠商於履約期間內始需比例僱用原住民者為高。是觀原住民族工作權保障法第4 、5 條及第12條二者，雖其目的皆為促進原住民族就業，然因規範之主體不同，適用期間、執行方式亦有差異。故按不同性質之事物為不同之處理，立法者對此為合理之立法區別，而未予得標廠商3 年緩衝期，已係斟酌規範事物性質之差異，就事物內在價值及起其所欲達成之目的判斷，而為合理之區別對待，是原告上開置辯，於法自屬無據，尚非足採。

理由

一、本件起訴時被告之代表人原為夷將‧拔路兒，嗣變更為章仁香，經其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按政府採購法第8 條規定：「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」第98條規定：「得標廠商於其國內員工總人數逾100 人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」同法施行細則第107 條規定：「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」第108 條規定，得標廠商僱用原住民之人數不足前條第2 項規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，向原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1 月者，每日以每月基本工資除以30計。次按原住民族工作權保障法第12條第1 項規定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾100 人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。」第3 項規定：「得標廠商進用原住民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」

三、本件被告以原告標得臺電公司材料處內購課「進出口器材委辦報關及進口免稅申請代辦服務壹批」等4 項採購案，履約期間分別為民國（下同）91年8 月12日至92年8 月11日、92年3 月3 日至93年2 月28日、93年3 月1 日至94年12月31日、93年7 月1 日至94年6 月30日，其中91年8 月12日至93年8 月31日（即被告第1 階段追繳期間）僱用員工總人數逾100 人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，乃依同條第3 項規定核定應追繳原告原住民就業代金新臺幣389,664 元。原告提出申復，被告以94年4月26日原民衛字第0940013271號函原告，追繳代金變更為357,984 元。原告訴經行政院院臺訴字第0940093208號訴願決定將原處分撤銷，由被告於2 個月內另為適法之處分。案經被告重行審查，仍以原告標得上開採購案，履約期間僱用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，以95年10月26日原民衛字第0950035152號處分書，核定原告應繳納原住民就業代金357,984 元。原告不服，循序提起行政訴訟，並為事實欄所載各節之主張，是本件應審酌者厥為：原告標得政府採購案，而未於履約期間內僱足原住民名額所應繳納之代金，是否須以原告有故意過失為要件？

四、經查：

㈠本件被告重行調查結果，以原告標得臺電公司材料處內購課「進出口器材委辦報關及進口免稅申請代辦服務壹批」等4項採購案，被告分別以94年11月17日原民衛字第00000000001 號、第00000000000 號及第00000000003 號函請臺電公司及臺灣菸酒股份有限公司等確認上開採購案之標案名稱、得標廠商、履約期間及投標聲明等，業經臺電公司等依採購決標資料所記載確認事項逐一勾填確認，有採購決標資料確認表影本在卷可稽；又據勞工保險局及中央信託局按月提供投保單位投保人數資料核對，原告於91年8 月12日至93年8 月31日（即被告第1 階段追繳期間）履約期間國內僱用員工總人數已逾100 人，認原告標得政府採購案計4 件，而未於前開履約期間內僱足原住民名額，違規事證明確，乃依原住民族工作權保障法第12條第3 項規定，以95年10月26日原民衛字第0950035152號處分書，核定原告應繳納原住民就業代金357,984 元，經核並無不合。

㈡原告雖稱：其曾於履約期間刊登報紙並於當地職業訓練局就業服務中心徵求原住民員工，已善盡徵求僱用原住民之義務，未足額部分，自無故意或過失可言，依行政罰法規定，即不得處罰云云。惟查：

⒈按司法院大法官釋字第426 號解釋，特別公課係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵收目的、對象、用途自應以法律定之，原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條即為相關規定。又已開徵部分之費率類別，既由主管機關依預算法之規定，設置單位預算「原住民族綜合發展基金」加以列明，編入中央政府年度總預算，經立法院審議通過後實施，與憲法尚無違背。至主管機關徵收費用後，妥為管理運用，符合立法所欲實現之輔導原住民就業政策目標，並無悖離徵收之目的。故由國家基於特定之公益目的，對具有特定關係人民以公權力課徵租稅以外之金錢義務，納入封閉之財政循環系統（特種基金專戶），用以挹注國家該特別目的而支出之金錢給付義務，此與行政罰乃為維持行政上之秩序，對制裁對象為一般人民所違反行政上義務者而科之制裁尚屬有間。

⒉查得標廠商違反法律上應僱用原住民之義務者，依原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條等規定應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課，故對於依政府採購法得標達一定規定之廠商此等具有特定關係之人，就依其未足額僱用人數及採購案履約期間為計算，不以故意、過失為要件，究與行政罰有別。是凡合於法規構成要件者，不問故意或過失，均依法負有僱用原住民或繳納代金之義務。

㈢原告又稱：雖原住民族工作權保障法第24條只規定各級政府機關、公立學校及公營事業機構得予免繳，惟依政府採購法得標之廠商，其僱用原住民如有符合該條之規定者，亦應有類推適用該條之餘地，因此原告既有向目的專業主管機關即勞委會職訓局函請推介，在職訓局未推介原住民供原告僱用前，即應免繳代金云云。惟查：

⒈按原住民族工作權保障法第24條第1 項本文規定：「本法施行3 年後，各級政府機關、公立學校及公營事業機構僱用原住民之人數，未達第4 條及第5 條所定比例者，應每月繳納代金。」；「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾100 人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一」、「得標廠商進用原住民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金」亦於同法第12條第1 項及第3 項定有明文；又同法第24條第2項規定：「前項及第12條第3 項之代金，依差額人數乘以每月基本工資計算。」再者，同法施行細則第12條：「各級政府機關、公立學校及公營事業機構僱用、進用原住民之人數未達本法第4 條及第5 條所定比例者，應依本法第24條第1項規定，自中華民國93年11月2 日起，於每月10日前向中央主管機關設立之原住民就業基金專戶繳納當月之代金。」顯見立法者業已考量一般得標廠商與平時即有進用原住民義務之公立機關學校之不同，而特別給予之合理適用之緩衝期間，被告自無權限逾越立法意旨。

⒉申言之，此3 年緩衝期係針對政府機關、公立學校及公營事業機構依工作權保障法第4 條及第5 條之規定，於平時即應比例進用原住民而給予緩衝期間，蓋其乃因所負之義務遠較得標廠商於履約期間內始需比例僱用原住民者為高。是觀原住民族工作權保障法第4 、5 條及第12條二者，雖其目的皆為促進原住民族就業，然因規範之主體不同，適用期間、執行方式亦有差異。故按不同性質之事物為不同之處理，立法者對此為合理之立法區別，而未予得標廠商3 年緩衝期，已係斟酌規範事物性質之差異，就事物內在價值及起其所欲達成之目的判斷，而為合理之區別對待，是原告上述，亦不足採。

五、從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭