臺北高等行政法院判決

原告

中華紙漿股份有限公司

代表人

甲○○（董事長）

訴訟代理人

謝維仁 律師

被告

花蓮縣政府

代表人

乙○○（縣長）

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國97年5 月27日環署訴字第0970002793號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告於花蓮縣吉安鄉○○村○○街100 號設廠從事紙漿生產作業，該廠3 號回收鍋爐排放管道採樣設施（即採樣孔）不符行政院環境保護署公告「檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範」之規定，經被告所屬環境保護局（以下稱花蓮縣環保局) 於民國（下同）96年9 月29日以花環空字第09602014800 號函命原告於文到14日內提出改善計畫或替代措施方案，原告雖於期限內函復，惟並未提出具體改善計畫或替代措施方案等書面說明，違反空氣污染防制法第43條第4 項規定，被告爰依同法第69條規定裁處新臺幣（下同）20萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈原告3 號回收鍋爐排放管道採樣設施無法符合規範，已依公告規定及被告所轄環保局（以下簡稱環保局）要求必須檢具之相關資料，填妥後提出申請，並經環保局來函同意備查，說明如下：

⑴行政院環保署於81年9 月16日（81）環署空字第40250 號公告「檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範」（如附件三）。

⑵原告詳查3 號回收鍋爐排放管道短而且周邊空間不足，另外煙囪又是八字型屬於會造成擾流者（如附件四），根本無法改善至符合8D/2D 規定，亦即採樣孔設置位置需距離上游擾流處8 倍管徑距離以及距離下游擾流處2 倍管徑距離以上，因此只能依據（附件三）公告事項第七項提出申請報備，（附件三）公告事項第七項，即是行政院環保署慮及公私場所既設設施在無法符合規範時，在法不溯及既往之原則下，公私場所可以提出之行政救濟措施。

⑶原告於82年3 月4 日中安環花字第078 號函（如附件五）向環保局提出報備並請認可，該函並已副知行政院環保署及省環境保護處，由此可證原告已依規定提出申請認可。

⑷環保局82年3 月19日花環二字第1288號函（如附件六），除了對原告之#2、#3重油鍋爐無法符合設施規範同意備查外，對於3 號回收鍋爐則提供「說明書」、「切結書」要求原告填妥後送環保局備查。

⑸原告82年4 月2 日中安環花字第123 號函（如附件七）依據環保局的要求，填妥「說明書」、「切結書」送環保局備查。

⑹原告已依照環保局的要求填妥相關資料，函請備查，但環保局並未依照附件六之來函文意，准予備查，而且亦未函示原告是否應補正任何資料，顯見可能因為環保局公務繁忙而疏於回函，直至85年，原告尚需申請固定污染源操作許可證，故原告再以85年9 月3 日中安環花字第279 號函（如附件八），請環保局准予備查，由( 附件八) 主旨段之敘述可見原告係針對3號回收鍋爐無法符合規範，請環保局淮予備查。

⑺環保局85年9 月12（85）花環二字第7375號函（如附件九）來函同意備查，顯見原告於本案確已獲得同意備查。

⒉查上開採樣設施規範係於81年公告，規定採樣孔設置位置需距離上、下擾流處8 倍及2 倍管徑距離以上。惟查原告之煙囪建於69年，如欲將採樣孔設置於距上游擾流處8 倍管徑即27.2公尺處，須在老舊之水泥管壁上開挖採樣孔，且需搭建通往20多公尺處之扶梯，極有可能造成管壁崩塌之危險，因此原告無法依採樣設施規範設置採樣孔（僅能於距離地面2 公尺以下之鋼管部分設置採樣孔），乃依據採樣設施規範第7 項「污染源倘因故未能依本規範設置採樣設施時，應提書面資料說明，並經主管機關認可」之規定，於82年3 月4 日中安環花字第078 號函向花蓮縣環保局報備並請認可。該局於82年3月19日花環二字第1288號函說明第三項稱「3 號回收鍋爐未能符合公告之採樣設施規範，請依所附說明書及切結書格式填妥後送本局備查」。原告填妥後以82年4 月2 日中安環花字第123 號函送請該局備查。說明書記載原告3 號回收鍋爐排放管道測定孔位置不符合環保署採樣設施規範，同意依原有測定孔進行採樣，並承認檢測結果得代表此污染源排放管道之污染排放情形；切結書記載原告若無法完成改善，同意依原有測定孔進行採樣，並承認檢測結果得代表此污染源排放管道之污染排放情形，如不符合空氣污染物排放標準，願依法受罰。因該局遲未回覆，原告再以85年9 月3 日中安環花字第279 號函請該局准予備查，該局以85年9 月12日（85）花環二字第7375號函同意備查。

⒊環保署所提「檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範」修正草案第8 條第2 款，將「本公告發布前已設立之固定污染源，其排放管道之結構強度不足，未能依第四點或第六點規定設置者」列舉為「污染源倘因故未能依本規範設置採樣設施時，應提書面資料說明，並經主管機關認可」之可能情形（證16）。準此，系爭煙囪管壁老舊，結構強度不足，確符合「因故未能依本規範設置採樣設施」之情形。

⒋既設設施無法法符合（附件三）規範，依規定提出申請報備即可獲得備查且不需重覆再提出申請，說明如下：

⑴原告之#2、#3重油鍋爐無法符合規範於82年3 月4 日函（如附件五）提出報備，環保局82年3 月19日即來函（如附件六）同意備查，且至今不需再提出報備。

⑵再舉證原告之肥料製造設備煙囪無法符合規範，於82年12月20日函（如附件十）提出報備，環保局83年1月7 日即來函（如附件十一）同意備查，且至今亦不需再提出報備。

⑶因此原告之3 號回收鍋爐無法符合規範，於82年3 月4 日函及82年4 月2 日函( 如附件五及附件七) 提出報備，環保局雖遲至85年9 月12日才來函( 如附件九) 同意備查，原告即已依法毫無違誤，且毋需再提出報備申請。

⒌被告及行政院環保署均認定環保局85年9 月12日之同意備查函( 如附件九) 僅係同意85年時原告為申請操作許可證時之採樣位置，該次許可證有效期至91年7 月止。惟查該局85年同意備查之說明書及切結書，係該局82年3 月19日函表示因3 號回收鍋爐未能符合公告之採樣設施規範，而要求原告填妥所附說明書及切結書後送局備查，足證並非因申請操作許可證而要求原告將說明書及切結書送請備查，且該局亦從未要求申請許可證時需將說明書及切結書後送局備查，原告在82年亦未申請操作許可證。況且，如環保局85年9 月12日函同意備查並不代表依採樣設施規範第7 項表示認可之意，則未何在採樣孔未被該局認可之情形下，該局竟然又同意85年該次申請操作許可證時之採樣位置，為何於該次申請之操作許可證於91年到期後，仍先後三次核發操作許可證（起訴書附件13-15 ），如此豈非自相矛盾。由此足證環保局85年9 月12日函實係依採樣設施規範第7 項表示認可之意。茲舉證如下：

⑴環保局85年9 月12日同意備查函（如附件九）函覆原告後，原告著即進行並取得操作許可證，有效期限自86年7 月22日起至91年7 月21日止（如附件十二），其後原告再展延並取得操作許可證有效期限自91年7月22日起至96年7 月21日止（如附件十三），原告於93年4 月1 日依法換發並取得操作許可證有效期限自93年4 月1 日至96年7 月21日止（如附件十四），原告再展延並取得操作許可證有效期限自96年5 月24日起至97年5 月23日止（如附件十五），由（附件十三）至（附件十五）操作許可證的取得均未見被告不認可該設施未符規範，顯然被告均認可原告已取得環保局之同意備查，因此本案之處分明顯前後矛盾而且違法。

⑵再舉證，政府於87年7 月開始徵收空氣污染防制費，至今原告之3 號回收鍋爐每年兩次於該既設之採樣孔測定排煙品質並按季繳交空污費，亦未見被告裁定以該採樣孔檢測之結果不符合法令。綜合上述原告之3號回收鍋爐已依規定申請報備，且已取得被告環保局之同意備查，已臻明確，因此本案之處分明顯於法不合，懇請鈞院判如訴之聲明。

㈡被告主張之理由：

⒈原告公司3 號回收鍋爐排放管道採樣設施未符合「檢查鑑定公私場所空氣污染排放狀況之採樣設施規範」之相關規定，被告未曾同意報備，原告之說詞並無佐證依據，另所舉例另兩處管道同意報備，係考量該兩處管道排放狀況給予同意報備，並不表示經申請就必須給予同意報備。

⒉有關環保署96年10月25日來函（詳行政訴訟卷宗第25頁）要求被告環保局查明有關原告82年4 月2 日中工安花字第123 號函相關說明書及切結書提出申請報備一事，經查該相關公文已過保存年限，無從查證，惟依原告舉證，被告環保局曾於85年9 月12日去函（詳行政訴訟卷宗第22頁）同意備查3 號回收鍋爐排放管道採樣設施，查該函內容係為申請操作許可證時同意該採樣孔位置，依空污法第29條規定，固定污染源操作許可證有效期間為五年，故即便當時同意該採樣孔位置，經五年後亦無效力，另依環保署95年5 月24日來函（詳行政訴訟卷宗第3 頁至4 頁）說明三及四，亦持相同見解，原告85年9 月12日後續，並未針對3 號回收鍋爐排放管道採樣設施提出替代方案向被告提出申請，被告亦未再同意其管道採樣設施位置，原告自認已依法完成申請備查，顯與事實不符。

⒊原告表示已於96年10月12日中工安花字第287 號函提出書面說明及將來改善計畫回覆被告環境保護局96年9 月29日要求限期提出替代方案一事，故不應受罰，查該函內容並無替代方案，原告所謂之「改善計畫」為「將來汰換鍋爐時一併更新」既無時程亦無具體計畫，故被告於96年10月24日函覆（詳行政訴訟卷宗第7 頁）原告，仍請原告提出替代方案，原告逾期未提替代措施，故依規處分。

⒋綜合以上各點，被告依據空氣污染防制法之規定處罰並無不當，本案訴訟核無理由請駁回。

理由

一、按「各級主管機關得派員㩦帶證明文件，檢查或鑑定公私場所..空氣污染物排放狀況、空氣污染收集設施、防制設施、監測設施或產製、儲存、使用之由燃料品質，並命提供有關資料（第1 項）。..公私場所應具備便於實施第1 項檢查及鑑定之措施，其規格由中央主管機關公告之（第4 項）。」、「..未依第43條第4 項具備設施者，處公私場所新台幣20萬元以上100 萬元以下罰鍰，..，並得按次處罰及強制執行檢查、鑑定。」空氣污染防制法第43條第1 項、第4 項及第69條分別定有明文。又行政院環境保護署92年5 月23日環署空字第0920037651A 號修正公告「檢查鑑定公私場所空氣染物排放狀況之採樣設施規範」第4 點規定：「採樣孔設置規範：㈠應設於造成擾流（如管道彎曲、收縮或放大處）下游大於管道直徑8 倍（A ）處，該孔位置應距下一擾流至少2倍於管道直徑距離（B ）（如圖一）、（二）倘無法在前款條件設置適當採樣孔時，採樣位置得設於造成擾流下游大於管道直徑1.5 倍（A ）處，該孔位置應距下一擾流至少0.5倍於管道直徑距離（B ）處。依本款設置採樣孔前應提書面資料說明，經主管機關認可。」第7 點規定：「污染源倘因故未亂依本規範設置採樣設施時，應提書面資料說明，並經主管機關認可。」

二、本件原告於花蓮縣吉安鄉○○村○○街100 號設廠從事紙漿生產作業，該廠3 號回收鍋爐排放管道採樣設施（即採樣孔）不符行政院環境保護署公告「檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範」之規定，經被告所屬環境保護局（以下稱花蓮縣環保局) 於96年9 月29日以花環空字第09602014800 號函命原告於文到14日內提出改善計畫或替代措施方案，原告雖於期限內函復，惟並未提出具體改善計畫或替代措施方案等書面說明，違反空氣污染防制法第43條第4項規定，被告爰依同法第69條規定裁處20萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前揭事實欄之陳述，並對於下列事項不為爭執：㈠原告3號回收鍋爐排放管道採樣孔不符合「檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範」。㈡被告環保署於96年9月29日以花環空字第09602014800 號函，限原告於文到14日內提出改善計畫或替代措施方案。㈢原告於96年10月12日函覆，但未提出具體的改善計畫或替代措施方案。而兩造主要爭執點厥為：㈠被告有無同意原告對於系爭採樣孔不符合標準的報備？㈡被告85年9 月12日（85）花環二字第7375號函，是否同意原告對於系爭採樣孔所提的說明書及切結書准予備查？本院判斷如下。

三、按依空氣污染防制法第69條規定，公私場所未具備該法第43條第4 項規定之設施者，主管機關即應裁處該違規之公私場所20萬元以上100 萬元以下之罰鍰；惟因「檢查鑑定公私場所空氣染物排放狀況之採樣設施規範」第7 點規定：「污染源倘因故未亂依本規範設置採樣設施時，應提書面資料說明，並經主管機關認可。」，從而，主管機關對於上開違規情形，仍酌留公私場所提出書面資料說明之緩衝，惟應獲取主管機關之認可。易言之，在公私場所未具備空氣污染法第43條第4 項規定所訂定之「檢查鑑定公私場所空氣染物排放狀況之採樣設施規範」時，主管機關仍予公私場所提書面資料說明之緩衝措施，以便改善或採取替代措施，而非逕為罰鍰處分。

四、查本件原告於花蓮縣吉安鄉○○村○○街100 號設廠從事紙漿生產作業，該廠3 號回收鍋爐排放管道口徑為3.4 公尺，其採樣孔設置位置距上游擾流區1.34公尺，距下游擾流區為0.79公尺，未符合行政院環境保護署公告「檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範」第4 點所定應距上游擾流處8 倍直徑（即27.2公尺），距下游擾流處2 倍（即6.8 公尺）之規定，環保署爰以95年5 月24日環署空字第0950038659號函（見原處分卷第3 頁）指示被告所屬環保局，查明告公司之3 號回收鍋爐排放管道採樣設施，是否依前揭公告之規範事項設置採樣設施或提出書面說明資料向被告所屬環保局申請認可替代措施，倘未依前述規定辦理，則應依法辦理並限期改善。被告所屬環保局爰以96年9 月29日花環空字第09602014800 號函（見原處分卷第1 頁），請原告於文到14日內提出改善計畫或替代方案，原告雖於96年10月12日以中工安花字第287 號函復（見原處分卷第8 頁），但被告以原告上開復函未提出具體改善計畫或替代措施方案等書面說明，而裁處本件原告罰鍰20萬元。

五、次查原告之3 號回收鍋爐排放管道採樣設施無法符合規範，已依採樣設施規範第7 點規定，於82年3 月4 日中安環花字第078 號函被告環保局提出報備並請認可（見本院卷第32頁），該局於82年3 月19日花環二字第1288號函要求原告對於3 號回收鍋爐未能符合公告之採樣設施規範，提供「說明書」、「切結書」報請備查（見本院卷第36頁），原告於82年4 月2 日以中安環花字第123 號函送請備查（見本院卷第39頁）。因該局遲未回復，原告再以85年9 月3 日中安環花字第279 號函，請環保局准予備查（見本院卷第42頁），已獲環保局85年9 月12（85）花環二字第7375號函同意備查云云。但查原告85年9 月3 日中安環花字第279 號函主旨雖記：「載本公司3 號回鍋爐排煙採樣孔位置，因無法符合【空氣污染物排放狀況之採樣設施規範】已檢舊地重遊說明書及切結書一式兩份，請貴局准予備查。」說明四記載：「茲為申請固定空氣污染源操作許可證需要，請貴局能准予報備並來函同意備查」等語。而被告環保局5 年9 月12（85）花環二字第7375號函主旨為：「有關貴公司為申請操作許可證，3號回收鍋爐排煙採樣孔位置因無法符合【空氣污染物排放狀況之採樣措施規範】，所提之說明書及切結書，本局同意備查。」等語，此有上開函附卷可考。從而，被告環保局對於原告3 號回鍋爐未符合採樣措施規範，應已明知，且對於原告於82年4 月2 日以中安環花字第123 號函所檢送之說明書及切結書已為同意備查，要無疑義。

六、再查原告96年10月12日中工安花字第287 號函說明記載：「

一、依據貴局96年9 月29日花環空字第09602014800 號函辦理。二、有關貴局95年6 月1 日花環空字第09500063150 號函，本公司早於95年8 月10日中工安花字第09502011880 號函回應（如附件）。今貴局再來函要求相同事項，本公司附件中已詳述RB-3回收鍋爐排放管道未符合規範提出書面說明情形，及將來改善計畫。..」而原告95年8 月10日中工安花字第09502011880 號函（見原處分卷第9 、10頁）說明亦記載：「一、依據【檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範】第7 條規定以及貴局95年6 月1 日花環空字第09500063150 號函及95年7 月24日花環空字第09502011880 號函辦理。二、本公司RB-3回收鍋爐既設於69年，基於設備操作、維護、管理考量，故包含煙囪在內之排放管道與RB-3回收鍋爐距離甚近，且煙囪尺寸、外觀為下端6 米，上端4 米的漸縮型煙囪，依附件一設施規範所述係屬產生擾流者，行政院環保署81年9 月16日公告附件一之設施規範，本公司清查結果，確認RB-3採樣口之設置無法符合距離上下游擾流8D、2D甚至於1.5D、0.5D之規定，因此遵照附件一第7 項規定，向貴局提出書面資料說明，過程敘述如後：（1 ）81年9 月16日行政院環保署公告附件一之設施規範。（2 ）82年3 月4 日本公司函報RB-3採樣口無法符合規範之說明。（3 ）82年3 月19日貴局來函要求依提供的說明書、切結書填報。（4 ）82年4 月2 日本公司依貴局提供之書面資料填報。（5 ）直至85年本公司一直未接獲貴局之覆函，後又因本公司MO2 紙漿製造程序操作許可證申請需要，本公司於85年9 月3 日函請貴局同意備查。（6 ）85年9 月12日貴局來函同意備查。」足證本件被告環保局確已同意原告對於其3 號回鍋爐無法符合設施規範所提之說明書及切結書，已符合措施規範第7 點之規定，被告逕以系爭處分裁處原告罰鍰20萬元，揆諸前揭說明，顯已違反行政程序法第8 條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」之規定意旨，即有不合。

七、復查被告辯稱其所屬環保局85年9 月12日之同意備查函僅係同意85年時原告為申請操作許可證時之採樣位置，該次許可證有效期至91年7 月止乙節。但查：㈠被告環保局85年9 月12日（85）花環二字第7375號函復原告同意備查所稱之說明書及切結書，係該局82年3 月19日函復原告，謂原告3 號回收鍋爐未能符合公告之採樣設施規範，而要求原告填妥所附說明書及切結書後送局備查，足見並非因原告申請操作許可證而要求原告將說明書及切結書送請備查；㈡被告環保局並未舉證其曾要求原告申請許可證時需將說明書及切結書後送局備查，而原告在82年亦未申請操作許可證；㈢苟被告環保局85年9 月12日函同意備查並不代表依採樣設施規範第7 項表示認可之意，則何以採樣孔未被該局認可之情形下，該局竟又同意85年該次申請操作許可證時之採樣位置，且何以於該次申請之操作許可證於91年到期後，仍先後3 次核發原告操作許可證，蓋被告環保局85年9 月12日同意備查函函覆原告後，原告取得操作許可證之有效期限自86年7 月22日起至91年7 月21日止( 見本院第48頁），後再展延取得操作許可證有效期限自91年7 月22日起至96年7 月21日止( 見本院卷第49頁），此段期間且於93年4 月1 日依法換發並取得操作許可證有效期限自93年4 月1 日至96年7 月21日止( 見本院卷第50頁），嗣再展延取得操作許可證有效期限自96年5 月24日起至97年5 月23日止( 見本院卷第51頁），而上揭操作許可證的取得均未見被告不認可該設施未符規範，已足證被告業已認可原告已取得環保局之同意備查，應臻明確。

八、末查空氣污染防制法第69條係規定：「未依第43條第4 項具備設施者，處公私場所新台幣20萬元以上100 萬元以下罰鍰」，而該法第43條第4 項係規定：「公私場所應具備便於實施第1 項檢查及鑑定之措施，其規格由中央主管機關公告之」，並未規定公私場所未依主管機關要求提供改善計畫或種代措施方案，即予裁罰之情形，從而，本件被告以原告未依其要求提供改善計畫或替代措施方案為由，裁處罰鍰，亦違反行政程序法第5 條「行政行為之內容應明確。」之規定，亦有不合。

九、綜合上述，本件原告3 號回鍋爐固不符合空氣污染防制法第43條第4 項之規定所訂定之「檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範」，但原告業依該規範第7 點規定，依被告環保局之要求，提供說明書及切結書供被告認可，被告且於85年9 月12日函復同意備查，即無因原告對其96年9 月29日提出改善計畫或替代措施方案之要求，未正面回應即逕依空氣污防制法第69規定裁處20萬元罰鍰之理，訴願決定未予糾正，亦有違誤，原告執此指摘，訴請撤銷，為有理由，應予准許。

十、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭法 官 闕 銘 富