臺北高等行政法院判決

原告

財政部國有財產局

代表人

張佩智（局長）住同上

訴訟代理人

甲○○

被告

臺北縣政府環境保護局

代表人

鄧家基（局長）住同上

上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺北縣政府中華民國97年8 月20日案號：00000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告管理之臺北縣貢寮鄉○○段北勢坑小段185、190-5地號2 筆國有土地遭棄置廢棄物，前經被告機關多次函請原告依廢棄物清理法相關規定清除、處理，原告未為清除，被告機關以原告違反廢棄物清理法第11條第1 款，爰依同法第50條第1款規定，以民國（下同）96年6月6日北環六字第0960034412號函附北環六字第40-096-050045號裁處書，裁處原告新臺幣（下同）l,200元罰鍰，並限期於96年7月15日改善完成。惟原告未依限完成改善，被告機關乃委請臺北縣貢鄉公所協助於前開改善期限屆滿後，依法執行按日連續處罰查核作業。被告機關嗣據臺北縣貢鄉公所查報，遂依廢棄物清理法第50條規定，以首揭97年1月2日北環廢處字第40-097-010001號至第00-000-000000號執行違反廢棄物清理法案件裁處書，按日連續處罰原告。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：被告以原告經限期於96年7 月15日改善完成系爭土地遭棄置廢棄物之清除、處理，惟原告未依限完成改善，被告遂以97年1月2日北環廢處字第00-000-000000號至第00-000-000000號裁處書，按日連續處罰原告，後被告自行撤銷其中19份裁處書。原告就經撤銷之19件裁處書提起行政訴訟，是否合法？被告其餘5件裁處書，是否適法？

㈠原告主張之理由：

⒈被告以95年6 月22日北環四字第0950037144號函（證1）、臺北縣貢寮鄉公所以95年7月3日北縣貢環字第0950005287號函（證2 ）表示，臺北縣貢寮鄉○○段北勢坑小段185、190-5地號2 筆國有土地遭非法傾倒廢棄物。因原告並無相關環境清理專業，為解決本件環保問題，原告所屬臺灣北區辦事處（下稱北區處）多次請求被告秉於地方環保主管機關立場提供協助。案經被告推薦臺北縣廢棄物清除處理商業同業公會（下稱清理公會）協助及提供類似案件清理計畫格式後，旋於95年12月12日邀集清理公會至現場履勘評估，俾及早提出可行清理計畫。經北區處委請清理公會撰具清理計畫後，旋於96年1月3 日以台財產北改字第0950056332、0960000326號函（證3、4）檢送該清理施工計畫予被告及行政院農業委員會水土保持局審核，並經同意備查。為研酌辦理招標清理事宜，北區處以96年3月26日台財產北改字第0960009084號函（證5）請被告查告本案廢棄物是否含有有害廢棄物，或是否具有緊急性，需立即處理。嗣被告以96年4月19日北環六字第0960026730號函（證6）表示，本案具有緊急性，需立即處理。惟依清理公會撰具之廢棄物清理施工計畫書載，本廢棄物清理案所需經費2,284萬元，因原告96年年度預算有限，無法支應，且因未能編納於97年度非公用房地環境清理費中，為研議規劃分年辦理或就急迫部分於96年度預算額度內先行勻應，北區處並以96年5 月18日台財產北改字第0960020905號函（證7）訂96年5月29日辦理現場會勘，原告為減輕本案廢棄物對環境之影響，自會勘後便積極籌措經費辦理招標清理部分廢棄物，北區處並以96年6月6日台財產北改字第0960023715號函（證8 ）請被告考量公開招標需時，惠予延長處理期限，詎被告在原告積極處理期間，竟以96年6月7日北環六字第0960034412號函及所附96年5月21日北環六字第40-096-050045 號執行違反廢棄物清理法案件裁處書（證9）處分原告罰鍰1,200元。復以97年1月3日北環六字第0960091406號函及所附97年1月2日北環廢處字第00-000-000000 號等24件執行違反廢棄物清理法案件裁處書，處分原告罰鍰2萬8,800元（證10）。經北區處以97年2月1日台財產北改字第09700003321號函（證11）就被告便宜行事，未至現場採證，即援用其他照片執行行政處分部分提起訴願，被告爰以97年4月25日北環廢字第0970028948號函（證12）同意撤銷其中00-000-000000號等19件裁處書，至其餘5件裁處書仍遭臺北縣政府以97年8 月20日北府訴決字第0970503515號函（證13）送訴願決定書認原處分部分不受理，部分駁回。

⒉原告承行政院之命，代表國家行使國有財產管理、使用、處分等私權行為，雖礙於不具公權力，惟就所經管之國有非公用土地，仍無不竭盡私權管理權能。原告所屬北區處經管之國有非公用土地遍及臺北市縣、桃園縣、基隆市、宜蘭縣、花蓮縣、臺東縣、福建省金門縣及連江縣，計41餘萬筆土地，面積逾9 萬餘公頃，雖設有桃園、基隆、宜蘭、花蓮、臺東及金馬等6 個分處，惟土地數量甚多且散佈各處，本即不易管理，且囿於現有人力員額限制，無法定期派員巡查。被告、臺北縣政府警察局及臺北縣貢寮鄉公所各依其等目的事業職能設有巡查機制，竟未就近於所轄地點之本案2 筆土地遭傾倒過程中發現不法並制止，亦未於第一時間通知原告辦理會勘設法阻止事端擴大，遽於廢棄物傾倒造成環境大規模之破壞後，驟然捨對行為人身份之追查於不顧，即要求原告負責。雖按廢棄物清理法第11條規定土地所有人、管理人或使用人固然負有清除廢棄物之責，然傾倒廢棄物終究係行為人基其自主意識之行為，況臺北縣政府警察局瑞芳分局業依北區處提供現場採集之事證，以97年9 月8 日北縣警瑞刑字第0970011767號刑事案件報告書（證14）將犯罪嫌疑人移送臺灣基隆地方法院檢察署偵辦，爰本件自應由行為人就其破壞環境所肇之後果負責，焉有不找行為人（加害者）課以清理責任及裁處，而卻一再找被害人、土地所有權人（中華民國）或管理者，此難謂無不當。

⒊查原告於獲知被告提供之合法清除業者－清理公會後，即積極與該公會聯繫，惟原告於96年中籌措200 萬元經費欲辦理部分清理工程時，曾多次函請清理公會提供相關招標文件，該公會竟遲不回應，嗣原告積極於96年底籌措700萬元經費欲辦理分2年清理本案廢棄物時，清理公會一再提供不切合於本案之資料（證15），遲滯本案作業時程，其配合度、專業度與能力令人質疑。原告為儘速辦理清理作業，減少本案廢棄物對環境造成之影響，不得已轉而洽財團法人工業技術研究院能源與環境研究所（下稱工研院）諮詢。又因廢棄物清理具有複雜性，雖被告認為本案廢棄物屬一般廢棄物，惟其裁罰認定過程並未深入場址挖掘，據原告徵詢工研院研酌結果，廢棄物之處理，全程均需先行檢測，倘涉及有毒廢棄物者，依廢棄物清理法第37條規定，其相關貯存、清除、處理之操作及檢測，應作成紀錄保存3 年以上，以供查核。且廢棄物清理過程中倘未落實監造作業，容易產生弊端，諸如場址遭回填廢棄物、虛報清運數量，甚至本案廢棄物遭棄置於他處不該棄置地點，造成環境的二度破壞，況且招標過程中招標文件之擬定、投標廠商資格之審查及清理作業中之監造作業，在在皆涉及廢棄物清理之專業，亟待主管機關（被告）積極協助，然而其任意推薦不具專業之民間團體，放任原告自行尋求解決之道，試問原告於不具廢棄物清理專業之前提下，如何順利進行相關採購清理作業。

⒋另按行政罰法第7 條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」，然原告並非出於故意或過失而不依廢棄物清理法第11條規定清除一般廢棄物，實因年度預算有限，且被告推薦之清理公會之專業度不足，遲遲無法提供專業協助，致原告縱使當時已勉強籌措經費，亦無法順利辦理招標事宜。被告不察所推薦專業團體之處理能力，一味指稱原告負有清除之義務及仍未於期限內清除並改善系爭土地上之廢棄物云云。是被告未考量上述種種非出自於原告之故意或過失之因素，即逕予處罰，其裁罰基礎已與前述行政罰法第7 條規定要件及行政處分原則違背未合，應即撤銷本案行政處分。

⒌原告既非廢棄物處理之專責機關，復於欠缺行政指導之情況下，自行克服經驗不足，目前已辦竣清理作業之招標，刻已於97年9 月29日開工清除。相形之下，被告僅一味指稱原告負有清除之義務及未於期限內清除改善，冀以窮追猛打開罰單之方式達成環境清理之目的，實不符有關行政處分之裁量行使正當性。且本案經原告提起訴願後，被告始承認其確有重複使用稽查紀錄照片進行裁罰之情事，足見被告僅盡力以消極之開立罰單方式促原告辦理牽涉專業之廢棄物清理事宜，而放任本身基於環保主管機關應作為之指導、協助及機關間之橫向聯繫溝通協調等功能於不顧。

⒍綜上，請判如訴之聲明。

㈡被告主張之理由：

⒈按被告於95年6月22日、同年7月20日、同年9 月19日、同年10月14日、同年11月22日及96年3月5日等先後6 次函催原先就違規發生地即貢寮鄉○○段北勢坑小段185及190-5地號2筆國有土地上遭人傾倒廢物，依法妥善清除處理。

⒉又上述被告95年9 月19日以北環四字第0950055731號函示說明三已述：「…請於95年10月31日前依法妥善清除處理…。」被告同年月14日北環四字第0950065431號函示說明三亦本於同一旨趣，函請原告於95年10月31日前依法妥善清除處理。由是以觀，本案被告所為系爭處分前，業已一再多方勸指導原告負責妥善清除處埋上述地點廢棄物，至為明確。其間時間前後長達11個月之久，詎原告徒慼自謂該機關欠缺廢棄物清理方面專業人才為由，至屆期仍不清除處理。事實上，原告根本即未針對此一廢棄物之清除處理事端予以正面具體之積極作為，用資消弭該廢棄物之棄置狀態；多年來惟一昧拖延，僅企圖假借所謂與被告協調，其目的在於免除其違規責任而已。

⒊況，本案96年4 月16日被告依法開立系爭處分前，業於同年3月5日由被告以北環大字第096009603 號函復說明四，略以：「本案仍請貴處於96年4 月16日前依法妥善清除、處理，本局將不再予以寬限時日，…。」等語在案，至再勸告原告該項違規事實儘速執行清除處理事宜，此有該函說明三所述可按，是被告事先既多次指導上述清除處理之意思通知，即言之，被告自原告95年6 月22日第1次通知清除以來，對原告多達6次行政指導本案違規事實之改善皆拖延不予萱理，致此一違規不予清除之狀態續繼中。準此，匪持原告對上述廢棄物之棄置存在，依現行廢棄物清理法第11條第1 款之規定，尚有負責清除處理之行政法上義務，又對此明知，有所認識，抑且一再逾越被告前後指示清除寬限時期（95年10月31日後延至95年11月30日及96年4 月16日）。對此，原告已具有此一清除廢棄物之作為義務而不作為之可歸責性，即違反現行廢棄物清理法第11條第1 款所規定作為義務，此即原告（土地管理人）「狀態責任」之違反，原告尚難以囿於現有人力及被告、臺北縣政府警察局及臺北縣貢寮鄉公所未就近第一時間通知制止等情為由，冀邀免責。

⒋又，行政院環境保護署於97年4月28日以環署廢字第0970027484 號函復原告釋示：「…二、依廢棄物清理法第11條第1 款：『土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除』，適用對象未排除國有土地。依法應屬國有土地，依廢棄物清理法相關管理機關即負有清理責任。不因是否登記而有所不同。…。三、國有土地屢發現廢棄物情形，仍請貴局積極擬定相關管理措施，以有效維護環境衛生，增進公共利益。…。」在案（附證2）。準此，原告對上述2筆國有土地上廢棄物，既負有該項法定清除義務。

⒌姑且不論本件違規地點所棄置之廢棄物究係何人所為，惟原告一再不遵守被要求清除之必要義務，顯已該當違反廢棄物清理法第11條第1 款之規定，毋庸置疑，是被告開立系爭處分於法尚無任何違誤；至事實上，縱今任意丟棄上述廢棄物之違規行為人嗣經查獲，此乃係構成該法第27條第1 款之規定，為另一違規事實，二者違規情節之原因事實及其所適用之規範意旨，大相逕庭，別有不同。

⒍另原告主張被告任意推薦不具專業之民間團體，放任原告自行尋求解泱之道，原告並非出於故意或過失而不依廢棄物清理法第11條規定清除，實因年度預算有限，且被告推薦之清除公會專業度不足，無法順利辦理招標各節，查本案自95年6 月22日起，被告多次函請原告依廢棄物清理法規定善盡管理人之責任，惟原告清除作業進展緩慢，甚且在擬定清理計畫經被告准予辦理後猶以可否請被告代為執行為由，意圖拖延。又依原告起訴書理由四所述，原告已於97年9 月29日開工清除，可知原告非不能為清除作業而係不為也。且本件基本裁罰即北環六字第40-096-050045號裁處業經鈞院97年簡字第00153號判決駁回原告（財政部國有財產局）之訴（附件1 ），固此，原告所訴按日連續處罰部份，亦失所附麗。

⒎原告復主張本案經提起訴願後，被告始承認其確有重複使用稽查紀錄照片進行裁罰之情事乙節，查被告係請臺北縣貢寮鄉公所清潔隊就近協助稽查紀錄製作及拍照；經原告提起異議後，立即函請該公所說明，並於確認後，撤銷遭質疑之相關處分，從而，原告之訴顯無理由，依法應予判決駁回。

理由

一、本件被告機關依廢棄物清理法第50條規定，按日連續處罰原告，爭訟之罰鍰金額在20萬元以下（司法院曾依行政訴訟法第219 條第2 項之規定，將行政訴訟法第229 條第1 項之簡易案件金額提高為20萬元，並自93年1 月1 日起施行），應依簡易訴訟程序進行之，先予敍明。

二、按廢棄物清理法第11條第1 款規定：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」；同法第50條第1 款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1 千2 百元以上6 千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1 款至第7 款規定清除一般廢棄物。」。

三、本件原告管理之臺北縣貢寮鄉○○段北勢坑小段185 、190-5 地號2 筆國有土地遭棄置廢棄物，前經被告機關多次函請原告依廢棄物清理法相關規定清除、處理，原告未為清除，被告機關以原告違反廢棄物清理法第11條第1 款，爰依同法第50條第1 款規定，以96年6 月6 日北環六字第0960034412號函附北環六字第40-096-050045 號裁處書，裁處原告l,200 元罰鍰，並限期於96年7 月15日改善完成。惟原告未依限完成改善，被告機關乃委請臺北縣貢鄉公所協助於前開改善期限屆滿後，依法執行按日連續處罰查核作業。被告機關嗣據臺北縣貢鄉公所查報，遂依廢棄物清理法第50條規定，以首揭97年1 月2 日北環廢處字第00-000-000000 號至第00-000-000000 號執行違反廢棄物清理法案件裁處書，按日連續處罰原告。原告不服，提起訴願，經訴願決定關於被告機關97年1 月2 日北環廢處字第00-000-000000 號至第00-000-000000 號、第00-000-000000 號、第00-000-000000 號至第00-000-000000 號、第00-000-000000 號、第00-000-000000 號、第00-000-000000 號至第00-000-000000 號等19件執行違反廢棄物清理法案件裁處書部分，訴願不受理；關於被告機關97年1 月2 日北環廢處字第40-097-010011 號、第00-000-000000 號、第00-000-000000 號、第00-000-000000號、第00-000-000000 號等5 件執行違反廢棄物清理法案件裁處書部分，訴願駁回各情，為兩造所不爭執，並有被告95年6 月22日北環四字第0950037144號函、95年7 月20日北環四字第0950042695號函、95年9 月19日北環四字第0950055731號函、95年10月14日北環四字第0950065431號函、95年11月12日北環四字第0950073018號函、96年1 月18日北環四字第0960000852號函、96年3 月5 日北環六字第0960009603號函、96年4 月19日北環六字第0960026730號函、96年8 月6日北環六字第0960051368號函、系爭97年1 月2 日北環廢處字第00-000-000000 號至00-000-000000 號等24件裁處書、臺北縣貢寮鄉公所97年3 月14日北縣貢環字第0970001755號函、系爭國有地遭人傾倒廢棄物案95年10月5 日協調會議紀錄、被告96年4 月16日一般事業廢棄物稽查紀錄表、訴願決定書等件分別原處分卷及訴願卷內可稽，自堪認定。原告循序起訴意旨如事實欄所載。

四、兩造爭點為被告機關以原告經限期於96年7 月15日改善完成系爭土地遭棄置廢棄物之清除、處理，惟原告未依限完成改善，被告遂以97年1 月2 日北環廢處字第00-000-000000 號至第00-000-000000 號裁處書，按日連續處罰原告（各處法定最低額度1,200 元罰鍰），後被告自行撤銷其中19份裁處書。原告就經撤銷之19件裁處書提起行政訴訟，是否合法？被告其餘5 件裁處書，是否適法？

五、關於被告機關97年1 月2 日北環廢處字第00-000-000000 號至第00-000-000000 號、第00-000-000000 號、第00-000-000000 號至第00-000-000000 號、第00-000-000000 號、第00-000-000000 號、第00-000-000000 號至第00-000-000000 號等19件執行違反廢棄物清理法案件裁處書部分：

（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」為行政訴訟法第107 條第1 項第10款所明定。

（二）查前開被告機關97年1 月2 日北環廢處字第40-097-010001 號等19件裁處書，業經被告機關以97年4 月25日北環廢字第0970028948號函將之撤銷，是原處分顯已不復存在，訴願決定不予受理，並無不合，原告對之聲明不服，提起行政訴訟，顯非合法，原應裁定駁回，惟本院以程序上更為慎重之判決為之。

六、關於被告機關97年1 月2 日北環廢處字第40-097-010011 號、第00-000-000000 號、第00-000-000000 號、第00-000-000000 號、第00-000-000000 號等5 件執行違反廢棄物清理法案件裁處書部分：

（一）原告管理之系爭2 筆土地遭棄置廢棄物，前經被告機關多次函請原告依廢棄物清理法相關規定清除、處理，因原告未為清除，被告機關爰以96年6 月6 日北環六字第0960034412號函附北環六字第40-096-050045 號裁處書，依廢棄物清理法第11條第1 款，同法第50條第1 款規定裁處原告l 千2 百元罰鍰，並限期於96年7 月15日改善完成。惟原告未依限完成改善，有稽查紀錄表及照片附原處分卷及本院卷內可佐，被告機關遂依臺北縣貢鄉公所查報結果，按日連續處罰，揆諸前揭條文規定，尚無不合。

（二）次按在與公共衛生有關之土地內，若有廢棄物而土地所有人、管理人、使用人未加以清除者，行政機關即可對土地所有權人、管理人及使用人裁處罰鍰，並不以該廢棄物係因土地所有人、管理人或使用人之行為所致為限，此觀諸首揭廢棄物清理法第11條第1 款、第50條第1 款之規定意旨即明。此不僅從前開規定之文句結構可推知此一結論，亦合乎現代環境保護法上干預行政責任人之法理。蓋衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要亦另外將土地所有人、管理人或使用人列為處罰對象，可見土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為者，亦可能因其管理之土地範圍遭受破壞而受歸責。申言之，現代社會係多元發展，危害、干擾公共秩序、環境之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦非法所不許，因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言，而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即「狀態責任」也。茲所謂「狀態責任」者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責，例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。所有人、管理人、使用人均為狀態責任人，其並非因與危害之發生有因果關係而負擔責任，乃係因為對發生危害之物有事實管領力而須負責，故稱之為「狀態責任」。又狀態責任之課與，其理由無非因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務（參看德國基本法第14條第2 項），承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。基於行政機關人力物力之侷限性、土地之有限性、生活環境之易破壞性與難以回復性，乃有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，尤其於行為人不明時，「狀態責任」之課與更屬維護土地環境不可避免之手段，然不可據此即謂行為人的「行為責任」為土地所有人、管理人、使用人的「狀態責任」之前提要件。準此，依據前開廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1 款之規定，課予所有人、管理人或使用人對土地一定之維護義務，並對未為積極作為之土地所有人、管理人、使用人加以科罰，以符合環境保護之目標，於法並無不合。次按，國有財產法第12條規定：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」又財政部國有財產局組織條例第11條規定：「本局得視業務需要，於重要地區設辦事處，其組織以法律定之。」財政部國有財產局各地區辦事處組織通則第3 條第2 款：「各地區辦事處承國有財產局之命，掌理轄區內下列事項：…二、國有財產之管理事項。…」是系爭國有土地既係屬非公用之國有財產，依前開規定，原告對於系爭國有土地即有掌理管理事項之權責，為系爭國有土地之管理人，揆諸前揭說明，原告自屬首揭廢棄物清理法第11條第1 款、第50條第1 款規定課與「狀態責任」之對象，原告對於系爭國有土地負有維持其環境之作為義務，若有違反作為義務之情事時，當為廢棄物清理法第50條第1 款科罰之對象，亦即，原告若有違反該維護義務，即使非積極作為而係消極不作為，亦應受罰。至系爭廢棄物縱確係第三者未經原告同意而傾倒，亦屬被告應否依廢棄物清理法第27條第1 款規定處罰之問題，要與原告應承擔廢棄物清理法第11條第1 款、第50條第1 款規定之「狀態責任」無涉。換言之，原告並不能以系爭廢棄物另有傾倒者而解免其本件所應承擔之上開「狀態責任」。

（三）又觀諸廢棄物清理法第50條第1 款規定意旨，行為人是否具有違章之故意或過失，其所應審究者，乃對於「不依第11條第1 款至第7 款規定清除一般廢棄物」之作為義務違反有無認識，及是否有違章之意欲，或應注意並能注意而不注意之情形，至於廢棄物是否是遭人違法傾倒之事實有無認識，則非所論。蓋土地所有權人如對於違法傾倒事實有認識或容許，或應注意並能注意而不注意者，應認為已該當廢棄物清理法第50條第2 款要件。廢棄物清理法既有意區分「不依第11條第1 款至第7 款規定清除一般廢棄物」及「違反第12條之規定」兩者，則系爭國有土地所有人故意不依第11條第1 款規定清除一般廢棄物或有過失致未依同條款規定清除者，即應該當廢棄物清理法第50條第1款行政罰之主觀責任要件。經查，本件被告在查悉系爭國有土地有遭非法傾倒一般廢棄物，造成環境污染，影響公共衛生後，曾分別以95年6 月22日北環四字第0950037144號、95年7 月20日北環四字第0950042695號、95年9 月19日北環四字第0950055731號、95年10月14日北環四字第0950065431號等函通知原告，並限期應將該廢棄物清除，嗣另以95年11月12日北環四字第0950073018號、96年3 月5日北環六字第0960009603號函各予以展延期限，可謂已充分給予原告清除系爭廢棄物之機會，惟原告均未加以清除，除有各該公函附卷可稽外，並為原告所不爭，足認原告對其已違反廢棄物清理法第11條第1 款之作為義務，當有所認識。原告固主張「原告並非出於故意或過失而不依廢棄物清理法第11條規定清除一般廢棄物，實因年度預算有限，且被告推薦之清理公會之專業度不足，遲遲無法提供專業協助，致原告縱使當時已勉強籌措經費，亦無法順利辦理招標事宜，被告不察所推薦專業團體之處理能力，一味指稱原告負有清除之義務及仍未於期限內清除並改善系爭國有土地上之廢棄物云云，未檢討及考量上述種種非出於故意或過失之因素即逕予處罰，其裁罰基礎與行政罰法第7 條規定相違背云云。但查，本案自95年6 月22日起，被告即先後多次函請原告應依廢棄物清理法規定善盡管理人之責任，將系爭廢棄物清除，截至被告作成系爭處分時，已時隔近1 年半之久，惟原告在上開期間內卻僅是委請臺北縣廢棄物清理公會撰具清理計畫，於函知被告後（本件清除行為無須被告同意），原告所屬北區辦事處猶製發96年1 月31日臺財產北改字第0960003433號函請被告代為執行本案清理計畫，經被告以96年3 月5 日北環六字第0960009603號函覆應於96年4 月16日前應依法清除處理，原告所屬北區辦事處復以96年3 月26日臺財產北改字第0960009084號函請被告查告本案廢棄物是否含有有害廢棄物，或是否具有緊急性需立即處理，俾憑研酌辦理招標清理事宜等，始終未為實際清除之作為。由於系爭廢棄物係遭人非法傾倒，未有任何防護處理，且面積非小，已造成環境污染，並影響公共衛生，清除事宜實刻不容緩，不容無限期延宕，此應為原告所明知；又依現行規定，原告清除系爭廢棄物亦無須經其他機關之核准或同意，並無執行上之障礙（原告所稱之廢棄物清理法第37條規定，係有關廢棄物貯存、清除、處理之操作及檢測紀錄問題，並不妨害清除作為之同時進行），原告為行政機關，既負有本件清除系爭廢棄物之義務及責任，基於行政效能之要求，自應承擔較高、較嚴格之作為標準，迅速處理本件清除工作，方符人民期待，然其在長達1 年餘之期間內，清除之進展緩慢，甚且在擬定清理計畫經被告准予辦理後，猶稱可否請被告代為執行，益見原告有拖延之心態，是其縱無不清除之故意，亦難謂無應注意、能注意而不注意之過失責任(原告已於97年9 月29日開工清除) 。

（四）參以本件廢棄物清除事件之處理，已橫跨2 年度，原告應能適時編列預算予以支應，故本件應無預算問題。縱使行政機關對公共工程之進行受到政府採購法之限制，但就本件系爭廢棄物之清除工作，僅是單純施作，無須大量原物料供應而言，長達1 年餘之時間均無法發包，亦逾一般合理期限。另行政程序法第19條固規定：「行政機關為發揮共同一體之行政機能，應於其權限範圍內互相協助。行政機關執行職務時，有下列情形之一者，得向無隸屬關係之其他機關請求協助︰一、因法律上之原因，不能獨自執行職務者。二、因人員、設備不足等事實上之原因，不能獨自執行職務者。三、執行職務所必要認定之事實，不能獨自調查者。四、執行職務所必要之文書或其他資料，為被請求機關所持有者。五、由被請求機關協助執行，顯較經濟者。六、其他職務上有正當理由須請求協助者。前項請求，除緊急情形外，應以書面為之。被請求機關於有下列情形之一者，應拒絕之︰一、協助之行為，非其權限範圍或依法不得為之者。二、如提供協助，將嚴重妨害其自身職務之執行者。被請求機關認有正當理由不能協助者，得拒絕之。被請求機關認為無提供行政協助之義務或有拒絕之事由時，應將其理由通知請求協助機關。請求協助機關對此有異議時，由其共同上級機關決定之，無共同上級機關時，由被請求機關之上級機關決定之。被請求機關得向請求協助機關要求負擔行政協助所需費用。其負擔金額及支付方式，由請求協助機關及被請求機關以協議定之；協議不成時，由其共同上級機關定之。」惟依據上開規定，其協助仍有權限範圍之限制，並非毫無限度，原告要求被告代為清除，與廢棄物清理法第11條第1 款之作為義務有違，顯已逾越被告之權限範圍。又基於行政協助，被告固應勉力協助原告完成本件清除系爭廢棄物之工作，而事實上被告業已提供類似案例清理計畫書，並協助原告提具之廢棄物棄置場清除工程施工計畫審查工作，為原告所不否認，雖原告不滿意其協助內容，但本件並無證據顯示被告未善盡其協助之責（例如參酌上開規定意旨，向原告與被告之共同上級機關或被告之上級機關反應或請求協議），自不能僅憑原告片面主觀之感受即可認定本件清除行為之延宕有其正當事由。況原告究屬首揭廢棄物清理法第11條第1 款、第50條第1 款規定課與「狀態責任」之對象，負有最終清除系爭廢棄物之作為義務及責任，已如前述，亦不得以「亟待主管機關（被告）積極協助，然而其任意推薦不具專業之民間團體，即認其已盡力協助者。蓋行政協助僅是基於提昇行政機能所為之規定，並非解免行政機關違章責任之依據，被告縱有未善盡其行政協助之責，亦僅有其機關個別之行政責任，要與原告之違章行為無涉。

（五）再者，廢棄物清理法第5 條第1 項及第2 項固又規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。執行機關應設專責單位，辦理一般廢棄物之回收、清除、處理及廢棄物稽查工作。」然此係有關縣（市）環境保護局為廢棄物清理法之執行機關，應負起一般廢棄物之回收、清除、處理及廢棄物稽查等工作之規定，並未免除原告應依廢棄物清理法第11條第1 款所規定之清除義務，及違反該義務應承擔同法第50條第1 款之違章責任，此觀各該條文規範之意旨即可知。申言之，就本案之情形而言，對於非法傾倒廢棄物之稽查工作，與事後清除義務及責任之發生係屬二事，兩者並無因果關聯性。原告固可謂「其所轄之土地數量甚多且散佈各處，本即不易管理，且囿於現有人力員額限制，無法定期派員巡查。」等語，或謂「被告、臺北縣政府警察局及臺北縣貢寮鄉公所各依其等目的事業職能設有巡查機制，竟未就近於所轄地點之本案2 筆土地遭傾倒過程中發現不法並制止，亦未於第一時間通知原告辦理會勘設法阻止事端擴大。」等語，皆有其依據，然此均屬有無稽查公權力或稽查工作執行是否徹底之問題，俱與原告應承擔本件清除系爭廢棄物之義務及責任無涉。是以，原告以上開事由主張本件不應對原告處罰云云，亦非可採。

（六）綜上所述，原告既未於被告限定之期限內改善清理完畢，自已違反廢棄物清理法第11條第1 款之規定，且主觀上亦亦具有故意或過失。則被告機關以原告經限期於96年7 月15日改善完成系爭土地遭棄置廢棄物之清除、處理，惟原告未依限完成改善，遂以97年1 月2 日北環廢處字第40-097-010011 號、第00-000-000000 號、第00-000-000000號、第00-000-000000 號、第00-000-000000 號等5 件執行違反廢棄物清理法案件裁處書，各處罰原告法定最低度之1,200 元罰鍰，認事用法，並無違誤，訴願決定就該部分予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，即應駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述。又本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決，均併此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，爰依行政訴訟法第233 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。

台北高等行政法院第六庭