臺北高等行政法院判決

原告

嘉慶環保設備有限公司

代表人

甲○○（董事）

訴訟代理人

陳凱聲 律師

被告

臺北縣政府

代表人

乙○○（縣長）

訴訟代理人

李承志 律師

上列當事人間因有關營建事務事件，原告不服內政部中華民國96年12月11日台內訴字第0960164338號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告向被告申請於坐落臺北縣板橋市○○段263 、269 、270 、271 、272 、273 及290 地號等7 筆土地設置「板橋營建剩餘土石方資源堆置場」，前經被告以民國（下同）93年2 月26日北府工養字第0930082758號函准予啟用營運，營運期限為核可後5 年，最大日處理量2 千立方公尺，核准收受營建工程剩餘土石方之含砂石量限制須超過30％，不得含營建廢棄物（即餘土不得夾雜垃圾、塑膠類、玻璃、木屑、竹片、紙屑等）。因系爭場所經被告於95年11月23日及24日辦理檢查及會勘，發現有多處綠帶圍籬破損、土石方堆置已逾核准之作業功能（原作業功能為緊急堆置以及員工小型車停放）及該區南側鄰貨櫃屋缺口等多頂缺失，且該場缺失自展延營運以來，已屬累犯，被告認為原告已違反核准設置許可計畫書及啟用營運計畫書內容，被告以95年11月29日北府工施字第0950826733號函處原告暫停營運，並限期文到14日內依被告95年11月23、24日檢查及會勘缺失依核准核准設置許可計畫書及啟用營運計畫書內容改善完成，逾期逕依相關規定嚴懲；另對場區內違規堆置土石方清運部分，為避免土石方流向不明，仍請原告提具土石方清除計畫（包含土方數量、土質種類、合法收容處理場所及清運業者等資料）報被告備查。嗣原告以95年12月13日嘉字第095121401 號函及96年1 月5 日嘉字第096010501 號函檢送該場會勘缺失改善辦理情形對照表及土石方清除計畫書，請求被告同意「展延改善完成時間為經本府核准該場土石方清除計畫後1 個月」，被告為考量違規事項（如違規堆置土石方）易造成公共安全及公共危害，以96年3 月1 日北府工施字第0960123776號函核准原告所提送土石方清除計畫書執行改善，同意改善期限於文到後1 個月內為限，並於改善完成後立即通報被告憑辦，被告將至現場勘查確認是否依核准設置許可計畫書及啟用營運計畫書內容改善完成，若未按被告核定計畫書改善完成或逾期未改善完成及改善期間仍有違規情事，經查屬實，被告將廢止該場之設置許可。嗣被告分別於96年3 月26日及3月28日抽查系爭場所，當場發現洗砂機機具運轉作業，進行洗砂作業，被告認為原告己嚴重違反被告95年11月29日北府工施字第0950826733號函暫停營運之處分及96年3 月1 日北府工施字第0960123776號函規定，乃以96年4 月24日北府工施字第0960214022號函處原告自即日起廢止「板橋營建剩餘土石方資源堆置場」之設置許可。嗣原告不服被告廢止該場設置許可之行政處分，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

㈠本案爭執點如下：

1.土資場管理要點是否違反法律保留原則？

2.洗砂機的運轉，是否違反被告命原告改善事項？

3.系爭廢止處分，是否違反比例原則？

㈡原告主張之理由：

⒈經查，原處分所依據之「臺北縣營建工程剩餘土石方處理及營建混合物資源處理場設置管理要點」（以下簡稱土資場管理要點），欠缺法律授權，不可據此限制人民之基本權利行使。

⑴按「土資場管理要點」係依據地方制度法第19條第6款第6 目規定：「下列各款為縣（市）自治事項…六、關於都市計畫及營建事項如下…（六）縣（市）營建廢棄土之處理。」而訂定。惟查該第19條係屬組織法之性質，對該事項之管理，並無任何行為法上之依據，尚不得僅執此即認該要點有法源依據，未違反法律保留原則。

⑵又，土資場管理要點第1 點即開宗名義謂該要點係為「落實內政部『營建剩餘土石方處理方案』，避免施工過程…特訂定本要點」。既無法律依據，復無法律授權，實非可依此要點作成行政處分。縱連授益性之行政處分亦屬不可。（行政法院72年判字第1048號、75年判字第1086號判決參照）。是該要點確無任何作用法上之依據。大法官會議247 、344 號、347 號等各號解釋均一再指明發布職權命令係須是組織法上之職權事項外，尚應有行為法上之依據，大法官會議並依同旨於釋字390 、443 、454 號解釋宣告經濟部及內政部違憲（詳原證五）。

⑶復按法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神，此為行政程序法第150 條著有明文。

⑷查該要點規範授予或收回人民經營土資場之權利，明顯違反法律保留原則，而依該違法要點作成之行政處分，自應屬無效。

⑸原告於訴願補充理由書狀已詳細說明「土資場管理要點」容有違憲之虞，惜被告及原決定（詳原證六）並未對此有所說明，僅一再重覆援引該要點為原處分之依據，顯有違誤。

⒉洗砂機之運轉並未違背被告命改善事項之目的，且與暫停營運無涉。原處分係以原告洗砂機有運轉之事實，而認係違反95年11月29日函96年3 月1 日函為由，而認應廢止「設置許可」，惟查：

⑴95年11月29日函係謂板橋土資場經檢勘發現以下缺失，應立即「暫停營運」，於文到14日改善報驗：①多處綠帶圍籬破損；②土石方堆置逾核准範圍；③綜合堆置區堆置大量土石已逾緊急堆置及員工小型車輛停放之用；④綜合堆置區南側鄰貨櫃屋缺口等。

⑵又，96年3 月1 日函將前開缺失改善展延至3 月31日止。

⑶然，洗砂機之運轉並未違背原處分機關之命改善事項且與暫停營運無涉。

①按土資場之營運係受建商之委託處理營建廢土，將廢土資源化利用分離為土與砂後，再行銷售牟利。因此，所謂土資場之暫停營運，應係指「禁止再運入土方及對外銷售土石」而言。

②復依原告93年2 月所提「啟用營運申請書」附件四-3板橋土資場操作流程，（詳原證七），洗砂機不過為將土石方中之砂土分離之機械之一，洗砂機在運作，僅能証明原告仍在繼續處理堆置之砂石，惟並未有買賣之「營運」行為。

③況本件原處分函所依據科予原告作業義務之95年11月29日函，係針對土方入場過多，堆置逾越核准範圍而要求改善，原告使用洗砂機加速處理減少堆積，亦係改善之方法之一，完全合乎主管機關之要求。被告既經多次稽查，惟並未發現板橋土資場有任何買賣進出土方砂石之情事，僅單憑洗砂機有運作，即認定該場有違反處分目的之情事，實嫌速斷。

④末按，被告前揭處分，其目的係在暫停土方之入場，以免逾法囤積土方之情事繼續惡化，又，要求原告提出清除計畫，其目的亦在要求原告快速將土方運出，以免逾越囤置範圍。凡此種種處置，以其目的觀之，則原告洗砂機運轉之行為仍屬合目的性之行為，被告以此逕認係違反暫停營運，實違背前開各處分之目的，亦嫌過重，有違比例原則。

⑷95年11月29日北府工施字第0950826733號函所稱之「累犯」而須於14日內改善完成（復依96年3 月1 日函准予展延至3 月31日）之事由，與洗砂機具是否運轉毫無關係。

①按95年11月29日函（參原證一）所稱「累犯」事由，均係針對板橋土資場之土方違規堆置而作之處分，進而並要求原告限期改善，惟並未有任何明文要求洗砂機不得運轉。易言之，洗砂機之運轉並無任何違規可言，所謂「再發現違規情事」或「逾期未改善」，均應係指土石方之堆置而與洗砂機之運轉無涉。

②進一步言，96年3 月1 日函說明五（參原證三），既明確要求「於文到一個月內將場內各項缺失改善完成」，改善之範圍原應指土方之堆置已於上述，縱擴大解釋至場內一切缺失之改善，惟改善期既已准許展延至3 月31日，期限既尚未屆至，被告豈能提前謂「逾期未改善」。本件原處分顯有瑕疵，應予撤銷。

⒊被告主張系爭處分係「保留廢止權之授益性處分」，今因原告洗砂機運轉而遭查，即認發生廢止權行使之事由，實有違比例原則。

⑴依96年4 月24日原處分函說明二（參原證四）表明係因原告有違反相關法令規或未依營運計畫書內容或承諾事項營運，致遭被告為全部之廢止。由此觀之，原處分似依行政程序法第123 條第1 項第3 款之規定所作成，惟被告於訴願答辯理由三，又變更其見解，認係依同條項第2 款「原處分機關保留行政處分之廢止權者」，合先敘明。

⑵前開原處分函說明二，「行政程序法第123 條第1 項第2 、3 款規定「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：…，二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。」表示被告認原同意設置許可之處分係附負擔或保留廢止權之處分，惟受益人嗣後未履行該負擔，被告認其自得廢止原處分。

⑶該「授予利益之處分」是否合法，已有爭議已如上述，退一步言，縱認該「授予利益之處分」係屬合法，自被告所為「准予展延營運」之行政處分觀之，該處分並無隻字片語記載行政機關有保留廢止權之字樣。況，行政機關於行使保留廢止權時，仍應視該行政處分所依據之法律規範而定，並非僅因保留廢止權，即得毫無理由而任意廢止。本件，被告所作「准予展延營運」之授益處分，其「法規」依據為「土資場管理要點」，而該要點第32條僅規定在土資場「不宜再收容處理」或「屆期未申請展延」時，被告始得「勒令終止營運、註銷設置或撤銷設置」。今被告以原告「違反暫停營運」為由，行使保留廢止權，顯非該當上述構成要件，實難謂合法。

⑷末按原告因堆置土石方場所與營運計畫不符等情，致遭被告求「暫停營運」並「限期改善完成」。原告除對場區內違規堆置之土石方進行清除並將去向陳報被告外，另對場區內合法堆置之土石方，亦加速處理，以祈清出更多空間有利違規堆置情況之改善，惟無論如何，原告均恪守原處分規定，從未再收容土石方或運出加工後之砂石牟利，此當亦為被告所不否認。

⑸且依被告96年4 月24日處分所載，原告係違反該機關95年11月29日、96年3 月1 日二函之要求，致得以科處該處分。然95年11月29日函之內容，認原告未履行之負擔係指土石方之違規堆置已如上述，則96年3 月26日、28日所發現之洗砂機運轉，與原告之能否履行負擔，顯無相當因果關係，不宜任意比附。

⑹進一步言，被告96年3 月1 日函復同意改善期限延展至3 月31日，亦即原告履行負擔之期限亦展延至3 月31日，顯無由依3 月31日前之情事，判斷原告能否履行負擔。是故縱依原處分書所引法理，原處分亦難謂無瑕疵。

⑺末查，行政處分未附有理由或所附理由與事實無關，均應係違法之行政處分，系爭處分既係以原告有洗砂機運轉之事實為由而作成，惟與保留廢止權之事由，明顯有間。至於原授益處分所保留之廢止事由，原告縱有違反，亦尚未致改善期限屆至，被告即率爾行使廢止權，似有率斷。原決定既認「上開洗砂作業既非屬原處分機關核定之改善作為」，顯然亦同意原告「洗砂機作業並非原處分機關得以行使廢止權理由」之主張，然竟為駁回訴願之決定，實令人難以贊服。

⑻今被告以原告洗砂機有開動即認原告係違反暫停營運要求，進而處以廢止許可之處分，實嫌過苛，亦有違比例原則、禁止過量裁處原則之嫌。

㈢被告主張之理由：

⒈本案系爭處分乃為原處分機關就授益處分（原允准啟用營運系爭土方石資源堆置場等利益者）所保留廢止權之行使，乃係合法。核先敘明。

⑴按本案被告所為系爭廢止原告繼續使用「板橋營建工程剩餘土石方資源堆置場」之行為，首應定性為授益處分所保留廢止權之行使。蓋本案原告之所以得為使用「板橋營建工程剩餘土石方資源堆置場」之行為，乃源於原告於93年2 月13日向被告提出申請，經被告於93年2 月26日對原告所發北府養工字第0930082758號函允准者（參被證一）。而其法源依據為地方制度法第十九條第六款第六目所明定：「下列各款為縣（市) 自治事項：…六、關於都市計畫及營建事項如下：…（六）縣（市）營建廢棄土之處理。」，故原告所申請之事項既為被告之自治權限，且屬被告之職權事項，故經被告裁量後自得據以對原告之申請為核准，而授予原告啟用營運系爭土方石資源堆置場等利益者之行政處分。

⑵按行政程序法第123 條規定有謂：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。…前項所稱之附款如下：…四、保留行政處分之廢止權。」，則被告對於前揭原告申請事項乃具自治權限，並有裁量權已如前述，則被告考量公益目的而於核准原告申請之函文中與原告約定，如發生違法、原告切結承諾事項或逾越核准等情事時，被告得逕予撤銷啟用營運，即保留事後之廢止權者。是以，本案系爭廢止原告繼續使用之行為，乃係被告對原啟用營運授益處分保留之廢止權之行使。自屬合法有據。

⑶行政程序法第123 條第1 項第2 款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原行政處分機關依職權為全部或一部之廢止…：二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。」依上述規定可知原處分機關保留行政處分，行政機關自得將原授益處分廢止。被告93年02月26日北府工養字第0930082758號函核准板橋土資場轉運及再利用功能「啟用營運」，該處分係合法授益處分，要屬無疑。而該函既於說明十二中明白表示請於場區營運中，確實依計畫書內容營運及貴公司所出具切結之切結書及承諾事項辦理。若有違反核定計畫書內容及貴公司所切結承諾事項，如情節重大者則逕予撤銷「啟用營運」並依相關規定辦理，即屬行政程序法第123 條第1 項第2 款所述保留行政處分之廢止權。是以被告96年4 月24日函對板橋土資場廢止「設置許可」之處分，係依行政程序法123 條第1 項第2 款之規定為授益處分之廢止，實非原告起訴狀內容所述以行政程序法123 條第1 項第3 款規定之附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者，被告自得依規定廢止原授益處分。本案原告自展延營運以來已多次有場區周圍未依規定設置綠帶或圍籬或圍牆等隔離設施予以隔離，並有擴大場區範圍營運等違規事項，本次續因嚴重違反被告95年11月29日函暨96年3 月1 日函規定，被告自得依行政程序法第123 條第1 項第2 款規定依職權廢止板橋土資場「設置許可」之處分。另，授益處分，原處分機關保留行政處分之廢止權者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止，此乃行政程序法第123 條第2 款之明文規定，而行政程序法係立法院三讀通過，總統公佈實施之「法律」，是以本件之處分實依法辦理。

⒉故原告主張原系爭廢止處分欠缺法律依據云云等語，乃係對法律保留之意涵有所誤解，說明如下：

⑴地方制度法第19條之規定乃係地方自治職權事項，率非縣（市）之組織法規範。按「下列各款為縣（市）自治事項：…六、關於都市計畫及營建事項如下：…（六）縣（市）營建廢棄土之處理。」乃為地方制度法地方制度法第19條第6 款第6 目所明定。而該條既明文為「自治事項」之規定，並非原告所稱之組織法者，則其乃屬職權範圍之權限依據。亦即，營建廢棄土之處理乃係縣（市）之地方自治事項，而屬其職權範圍權限者。且如原告所稱，地方制度法之規定屬組織法性質者，則營建廢棄土之處理並非被告之職權事項，又如何准予原告啟用營運系爭土方石資源堆置場，顯見原告以廢止系爭設置許可之主張，僅係強辯之詞，不足採信。

⑵依據地方制度法第19條第6 款第6 目明文規定有關營建廢棄土之處理係屬縣市自治事項，被告所訂定「臺北縣營建工程剩餘土石方及營建混合物資源處理場設置管理要點」（以下簡稱「土資場管理要點」）乃參酌內政部「營建剩餘土石方處理方案」，依地方制度法授與被告自治事項之精神所定。其內容係對臺北縣轄內建築工程餘土、混合物處理規範及土資場及混合物處理場管理（包括申請設置、營運規範、營運展期、終止營運、註銷設置或撤銷設置）等，以作為土資場及混合物處理場申請審查程序及管理依據，並避免臺北縣轄內建築工程餘土、混合物處理造成環境破壞與災害，以維護公共交通、環境衛生、市容觀瞻、水利及安全，就法理上而言「土資場管理要點」乃依地方制度法第19條第6 款第6 目縣市自治事項授權所訂定，實未違反法律保留原則。

⑶如此以觀，本案被告所以廢止系爭設置許可乃係於據原告申請所為之授益行政處分中，附款之約定者。故縱退萬步認無原告所稱之「土資場管理要點」存在，然原告既違法經營土方石資源堆置，並經查獲在案可稽。而被告所為廢止行為又屬合法，前述原告主張云云自不足採。

⒊再就原告所主張系爭廢止系爭設置許可有違比例原則之部分而論：

⑴按被告於93年2 月26日對原告所發北府工養字第0930082758號函說明欄第12項、第14項分別要求：「另請貴公司確實依計畫書內容營運及貴公司所出具切結之切結書及承諾事項辦理。若有違反核定計畫書內容及貴公司所切結承諾事項，如情節重大者則逕予撤銷「啟用營運」並依相關規定辦理。」；「請貴公司確實依計畫書內容執行及營運，不得違法經營。營運期間如逾越核准，或涉及侵害他人權益，應自行負責。如有違反法令部分除由相關主管單位依法核罰外，其情節重大者和違反貴公司計畫書內容與承諾事項者，則逕予撤銷「啟用營運」與依相關規定辦理。」（參被證一）因此，如發生逾越核准而情節重大者，被告即得據以廢止設置許可之授益處分。

⑵然原告所稱系爭廢止系爭設置許可有違比例原則仍顯無據，詳述如下：

①如原告所自承，被告所發暫停系爭土資場營運之函文，係指「禁止在運入土方及對外銷售土石」，而洗砂機之運作乃係將土石方中之砂石分離，且該等砂石分離之工作實為銷售土石之前置作業，縱被告並未親見原告實際為買賣行為者，亦得由洗砂機之運作依據經驗法則推定原告仍在從事土石買賣之行為。原告所稱洗砂機在運作，僅能證明原告仍在繼續處理堆置之砂石者，顯係卸責之詞。另原告辯稱洗砂機之運作乃為執行其清除計畫者。惟究竟清洗分離砂石是否真為原告提出清除計畫之執行，乃可從其提出之「土石方清除計畫書」看出。然並未見該計畫書係以清洗分離砂石作為清除方法者，更可見原告所稱洗砂機之運作乃為狡辯之詞矣。

②再者就比例原則而論，河川及環境保護乃係當今重大公益事項，被告考量該等公益後而核准原告於一定範圍內從事砂石採集及堆置工作者，仍須持續監督原告有無確實遵循該核准處分之內容，一旦發現不符者，應立即採取措施，避免造成河川及環境之破壞。惟查原告於遭被告發現有違反前揭核准處分之行為，被告先已發文要求原告改善，並提出改善計畫者，然原告仍持續違法為砂石買賣之營運作業，顯已符合系爭准許設置處分中所稱之情節重大情事，故被告乃為廢止設置許可之行為，經已考量適當性、必要性、衡平性等比例原則之要求。且原告指稱洗砂機運轉與其是否能履行清除兩者間無相當因果關係者，顯係模糊焦點之推諉之詞。

⒋另最高行政法院95年判字第173 號判決文（證八）中亦明白指出：按地方制度法第19條第6 款第6 目規定，縣（市）營建廢棄土之處理，屬縣市自治事項，行政機關依此頒布設置及管理要點，並依地方制度法第27條第3項之規定送相關機關備查，則行政機關依該設置及管理要點核准人民申請設置土資場，自得於該設置及管理要點內容保留停止使用或撤銷土資場設置之權限…。爰此被告依「土資場管理要點」所作之行政處分，亦未違反法律保留原則。

⒌板橋土資場被告於95年11月23日及95年11月24日進行檢查會勘，因場內有多項缺失及違規行為，已違反核准設置計畫書及啟用營運計畫書內容，被告於95年11月29日北府工施字第0950826733號函自即日起處以「暫停營運」，並限期原告於文到14日內按核准設置計畫書及啟用營運計畫書內容改善完成，並於改善完成後報請被告至現場勘查改善情形，暫停期間若再發現違規情事或逾期未改善，當依相關規定嚴懲；另就場區內違規堆置土石方清除部份，為避免土石方流向不明，請原告提具土石方清除計畫（包含土方數量、土質種類、合法收容處理場所及清運業者等資料）報府申辦。原告以95年12月13日嘉字第095121401 號函檢送該場會勘缺失改善辦理情形對照表及土石方清除計畫書，內容：…「1.板橋土資場違規堆置之土石方量及可再利用之砂石量約18000 立方公尺，經考量清運過程將衍生之交通量、收受業者之日處理量（其中土石方B5類約10000 立方公尺，擬運至苗栗縣鴨母坑土資場處理，其每日可收受該場之土石方量約335 立方公尺，故需約30日；另砂石B2-2類約8000立方公尺，擬運至成茂砂石場等3 家合法業者處理，所需時間約20日）。」。2.其中「土石方清除計畫」由於事涉收受業者之日處理量，且考慮降低清除車輛對交通等環境之影響，另部分場區缺失則須待土石方清除後方可進行，故整體缺失改善完成時間約需一個月。3.貴府原要求該場於文到14日內改善完成，然因上述原因，擬請貴府同意展延改善完成時間為經貴府核准該場「土石方清除計畫」後之一個月。」後該場於96年1 月5 日嘉字第096010501 號函說明，因原規劃之土石方收容場所「苗栗縣鴨母坑土資場」苗栗縣政府尚未核准，故重新檢附土石方計畫書，土石方B5類約10000 立方公尺變更收容場所至「新竹縣鼎新土資場」。依原告提送土石方清運計畫內容，為考量違規事項（如違規堆置土石方等）易造成公共安全及公共衛生等危害，被告業以96年3月1 日北府工施字第0960123776函核准原告所提送土石方清除計畫書執行改善，並同意改善期限至本文到後一個月為限，…，如有未依核准之土石方清除計畫載運經查屬實，被告將廢止該場之「設置許可」。綜上，被告95年11月29日北府工施字第0950826733號函並未核准原告於「暫停營運期間」在場區內進行土石原料之加工處理，而係應就場區違規部分進行改善作業；另依原告提報之土石方清運計畫內容，場區內違規堆置土石方之清除係直接以土石方原料（土質種類B5類及B2-2類) 之未經加工分類處理方式載運至核定申報之場所收容處理，是以原告於場區內進行洗砂作業實有違被告核准原告土石方清除計畫之規定。況該清除計畫書亦已同時考量申報收容場所之處理能力進而訂定其改善期程，是以本件起訴狀內容：「…原告使用洗砂機加速處理減少堆積，亦係改善之方法之一…」之陳述，實無助於場區土石方之清運改善進度，確有違本案核准計畫之規定。

⒍被告96年3 月23日辦理抽查「板橋土資場」檢查當時發現洗砂機旁進料斗與96年3 月22日辦理土資場檢查紀錄之照片不符，依情況研判，疑似有進行洗砂機運轉進行洗砂行為，惟現場並無當場查獲該行為。並將上述情形記載於檢查紀錄中，並告知原告切勿違反土石方清除計畫，請依核准內容執行。后被告另於96年3 月26日下午約2 點時至板橋土資場檢查，當場發現洗砂機運轉作業進行洗砂作業。經拍照及作成紀錄，經土資場人員（簡小姐）簽認檢查紀錄，同時並告知將依相關規定辦理。被告再於96年3 月28日辦理抽查「板橋土資場」檢查當時，再次發現洗砂機具運轉作業，被告現場錄影拍照及製作檢查記錄，並經板橋土資場負責人黃家訓表示：現場洗砂機具確實有運轉作業…。並再次告知切勿違反土石方清除計畫，請依核准內容執行，並將依相關規定辦理。

⒎綜上，原告於暫停營運期間未依核准之土石方清除計畫執行，更於場區內進行洗砂作業，實已違反核定之土石方清除計畫規定在先；另被告抽查時發現場內洗砂作業之行為，即予以告知原告切勿違反土石方清除計畫，同時告知將依相關規定辦理；惟被告於後續辦理抽查時仍發現原告場內有洗砂作業之違規情事，是以被告自得依職權及相關規定予以處分。是被告終止系爭准許設置之處分者乃係依前准許設置授益處分之保留廢止權附款者，於法有據；且被告於為系爭廢止行為前，已告知原告應為改善行為，經然原告仍不遵循告誡，持續有違反准處設置處分之行為後，被告方為廢止指，亦符合比例原則之要求。故請求鈞院判如被告答辯聲明所述。

理由

一、本件原告代表人原為黃家訓，訴訟中變更為甲○○，業據原告新任代表人甲○○提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按「下列各款為縣（市）自治事項…六、關於都市計畫及營建事項如下…（六）縣（市）營建廢棄土之處理」地方自治法第19條第6 款第6 目定有明文。可知有關營建廢棄土之處理係屬縣市自治事項，被告所訂定「臺北縣營建工程剩餘土石方及營建混合物資源處理場設置管理要點」，係參酌內政部「營建剩餘土石方處理方案」，依地方制度法授與被告自治事項之精神所定。

三、本件原告向被告申請於坐落臺北縣板橋市○○段263 、269、270 、271 、272 、273 及290 地號等7 筆土地設置「板橋營建剩餘土石方資源堆置場」，前經被告以93年2 月26日北府工養字第0930082758號函准予啟用營運，營運期限為核可後5 年，最大日處理量2 千立方公尺，核准收受營建工程剩餘土石方之含砂石量限制須超過30％，不得含營建廢棄物（即餘土不得夾雜垃圾、塑膠類、玻璃、木屑、竹片、紙屑等）。因系爭場所經被告於95年11月23日及24日辦理檢查及會勘，發現有多處綠帶圍籬破損、土石方堆置已逾核准之作業功能（原作業功能為緊急堆置以及員工小型車停放）及該區南側鄰貨櫃屋缺口等多頂缺失，且該場缺失自展延營運以來，已屬累犯，被告認為原告已違反核准設置許可計畫書及啟用營運計畫書內容，被告以95年11月29日北府工施字第0950826733號函處原告暫停營運，並限期文到14日內依被告95年11月23、24日檢查及會勘缺失依核准核准設置許可計畫書及啟用營運計畫書內容改善完成，逾期逕依相關規定嚴懲；另對場區內違規堆置土石方清運部分，為避免土石方流向不明，仍請原告提具土石方清除計畫（包含土方數量、土質種類、合法收容處理場所及清運業者等資料）報被告備查。嗣原告以95年12月13日嘉字第095121401 號函及96年1 月5 日嘉字第096010501 號函檢送該場會勘缺失改善辦理情形對照表及土石方清除計畫書，請求被告同意「展延改善完成時間為經本府核准該場土石方清除計畫後1 個月」，被告為考量違規事項（如違規堆置土石方）易造成公共安全及公共危害，以96年3 月1 日北府工施字第0960123776號函核准原告所提送土石方清除計畫書執行改善，同意改善期限於文到後1個月內為限，並於改善完成後立即通報被告憑辦，被告將至現場勘查確認是否依核准設置許可計畫書及啟用營運計畫書內容改善完成，若未按被告核定計畫書改善完成或逾期未改善完成及改善期間仍有違規情事，經查屬實，被告將廢止該場之設置許可。嗣被告分別於96年3 月26日及3 月28日抽查系爭場所，當場發現洗砂機機具運轉作業，進行洗砂作業，被告認為原告己嚴重違反被告95年11月29日北府工施字第0950826733號函暫停營運之處分及96年3 月1 日北府工施字第0960123776號函規定，乃以96年4 月24日北府工施字第0960214022號函處原告自即日起廢止「板橋營建剩餘土石方資源堆置場」之設置許可。嗣原告不服被告廢止該場設置許可之行政處分，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前揭事實欄所載之陳述，經查兩造主要爭執點為：

㈠土資場管理要點是否違反法律保留原則？㈡洗砂機的運轉，是否違反被告命原告改善事項？㈢系爭廢止處分，是否違反比例原則？本院判斷如下。

四、次按「本要點用詞定義如下：（一）營建工程剩餘土石方：指營建工程施工所產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊及陶瓷碎片。（二）營建廢棄物：指營建工程施工所附帶產生之金屬屑、玻璃碎片、塑膠類、木屑、竹片、紙屑、瀝青等。（三）營建混合物：指餘土與營建廢棄物在尚未分離處理前之物狀。混合物經分類後，屬餘土性質者得於土資場內作最終填埋處理，屬營建廢棄物性質者應依環保相關法規作後續之處理。..（五）土石方資源處理場（以下簡稱土資場），指經政府機關核准，提供餘土資源暫屯、堆置、填埋、轉運、回收、分類、加工、煆燒、再利用等處理功能及其機具設備之場所。」、「本府主管建築機關，得於下列各階段就所送簽證後之餘土及混合物流向證明文件予以抽查。」、「土資場應取得受理機關核發之准予收土或營運啟用許可文件後，始得辦理堆置、轉運或再利用處理，並應確實檢核及簽認餘土數量、種類及流向證明文件。並按施工時程逐日、逐月依本府訂定之紀錄表格式填具日、月報表，於每月5 日前陳報核准機關備查。」、「核准機關遇下列情況，得勒令土資場終止營運、註銷設置或撤銷設置：..（二）依據土資場申報資料研判或經現場會勘認定，不宜再收容處理者。」臺北縣營建工程剩餘土石方處理及營建混合物資源處理場設置管理要點第2 點、第10點、第30點第1 項及第32條第2 款所分別明定。原告主張上開管理要點欠缺法律授權，不可據此限制人民基本權利之行使云云。但查，地方制度法第19條第6 款第6 目規定，縣（市）營建廢棄土之處理，屬縣（市）自治事項，被告依此頒布設置及管理要點，此有臺北縣政府89年9 月19日八九北府工養字第安55835 號函可稽，並依地方制度法第27條第3 項之規定送相關機關備查。被告依上開設置及管理要點核准人民申請設置土資場，自得於該設置及管理要點內保留停止使用或撤銷土資場設置之權限。本件被告核准原告申請設置之「板橋營建剩土石方資源堆置場」自93年2 月26日起開始營運啟用之93年2 月26日北府工養字第0930082758號函，說明5 載明：「另營運期間請妥為處理清洗及逕流廢水，不得違反水污染防治法相關規定。並請貴公司確實依計畫書內容資料與依下列規定執行辦理：..㈤如有違反計畫書內容資料及前揭規定，本府除逕依水利法及相關規定核罰外，其情節重大者，則逕予撤銷【啟用營運】。」；說明12亦載明：「另請貴公司確實依計畫書內容營運及貴公司所出具切結之切結書及承諾事項辦理。若有違反核定計畫書內容及貴公司所切結承諾事項，如情節重大者則逕予撤銷「啟用營運】並依相關規定辦理。」（見原處分卷第2 頁及第3 頁）。而上該設置及管理要點第第32點亦規定：「核准機關遇下列情況，得勒令土資場終止營運、註銷設置或撤銷設置：..（二）依據土資場申報資料研判或經現場會勘認定，不宜再收容處理者。」足見被告於核准原告開始營運啟用時，即保留廢止權限，而該停止使用自屬於授益處分廢止之一部，原告主張停止使用並非授益處分廢止之內容尚非可採。又停止使用或逕予撤銷土石方資源堆置場設置廢止權限之保留，均非屬於地方制度法第28條所規定之剝奪人民權利義務之情形，自無需由地方立法機關議決後公布，原告主張該設置及管理要點有違法律保留原則云云，洵不足採。

五、次查被告於95年11月23日及95年11月24日至板橋土資場進行檢查會勘，發現場內有多項缺失及違規行為，認定已違反核准設置計畫書及啟用營運計畫書內容，被告爰於95年11月29日北府工施字第0950826733號函自即日起處以「暫停營運」，並限期原告於文到14日內按核准設置計畫書及啟用營運計畫書內容改善完成，並於改善完成後報請被告至現場勘查改善情形，暫停期間若再發現違規情事或逾期未改善，當依相關規定嚴懲；另就場區內違規堆置土石方清除部份，為避免土石方流向不明，請原告提具土石方清除計畫（包含土方數量、土質種類、合法收容處理場所及清運業者等資料）報府申辦（見原處分卷第4 頁及第5 頁），而上開處分函說明5亦明載如明不服該處分，請依訴願法第14條及第58條規定提起訴願；但查原告並未對該停止營運之處分尋求救濟，上開停止營運之處分，自告確定至明。嗣原告以95年12月13日嘉字第095121401 號函檢送該場會勘缺失改善辦理情形對照表及土石方清除計畫書，內容：…「1.板橋土資場違規堆置之土石方量及可再利用之砂石量約18000 立方公尺，經考量清運過程將衍生之交通量、收受業者之日處理量（其中土石方B5類約10000 立方公尺，擬運至苗栗縣鴨母坑土資場處理，其每日可收受該場之土石方量約335 立方公尺，故需約30日；另砂石B2-2類約8000立方公尺，擬運至成茂砂石場等3家合法業者處理，所需時間約20日）。」。2.其中「土石方清除計畫」由於事涉收受業者之日處理量，且考慮降低清除車輛對交通等環境之影響，另部分場區缺失則須待土石方清除後方可進行，故整體缺失改善完成時間約需一個月。3.貴府原要求該場於文到14日內改善完成，然因上述原因，擬請貴府同意展延改善完成時間為經貴府核准該場「土石方清除計畫」後之一個月。」（見原處分卷第29頁、30頁）後該場於96年1 月5 日嘉字第096010501 號函說明，因原規劃之土石方收容場所「苗栗縣鴨母坑土資場」苗栗縣政府尚未核准，故重新檢附土石方計畫書，土石方B5類約10000 立方公尺變更收容場所至「新竹縣鼎新土資場」（見原處分卷第18頁）。被告依原告提送土石方清運計畫內容，考量違規事項（如違規堆置土石方等）易造成公共安全及公共衛生等危害，乃以96年3 月1 日北府工施字第0960123776函核准原告所提送土石方清除計畫書執行改善，並同意改善期限至本文到後一個月為限，…，如有未依核准之土石方清除計畫載運經查屬實，被告將廢止該場之「設置許可」（見原處分卷第7 至9 頁）。綜上，足見被告95年11月29日北府工施字第0950826733號函並未核准原告於「暫停營運期間」在場區內進行土石原料之加工處理，而係應就場區違規部分進行改善作業；另依原告提報之土石方清運計畫內容，場區內違規堆置土石方之清除係直接以土石方原料（土質種類B5類及B2-2類）之未經加工分類處理方式載運至核定申報之場所收容處理，是以原告於場區內進行洗砂作業實有違被告核准原告土石方清除計畫之規定。況該清除計畫書亦已同時考量申報收容場所之處理能力進而訂定其改善期程，是以本件起訴主張原告使用洗砂機加速處理減少堆積，亦係改善之方法之一，洗砂機運轉未違背被告之限期改善事項且與暫停營運無涉云云，蓋因其洗砂機之運轉無助於場區土石方之清運改善進度，且與直接以土石方原料（土質種類B5類及B2-2類）之未經加工分類處理方式載運至核定申報之場所收容處理有違，顯已違本件核准計畫之規定，要無疑義。

六、再查被告派員於96年3 月23日辦理抽查「板橋土資場」時，發現洗砂機旁進料斗與96年3 月22日辦理土資場檢查紀錄之照片不符，依情況研判，疑似有進行洗砂機運轉進行洗砂行為，惟因未當場查獲該行為，乃將上述情形記載於檢查紀錄中，並告知原告切勿違反土石方清除計畫，請依核准內容執行（見原處分卷第80至89頁）。嗣被告又於96年3 月26日下午約2 點時至板橋土資場檢查，當場發現洗砂機運轉作業進行洗砂作業。經拍照及作成紀錄，經土資場人員（簡小姐）簽認檢查紀錄，同時並告知將依相關規定辦理（見原處分卷第90至95頁）。被告再於96年3 月28日辦理抽查「板橋土資場」檢查當時，再次發現洗砂機具運轉作業，被告現場錄影拍照及製作檢查記錄，並經板橋土資場負責人黃家訓表示：現場洗砂機具確實有運轉作業…。並再次告知切勿違反土石方清除計畫，請依核准內容執行，並將依相關規定辦理（見原處分卷第96頁至105 頁）。綜上諸情，足見原告於被處暫停營運期間，未依核准之土石方清除計畫執行，更於場區內進行洗砂作業，顯已違反核定之土石方清除計畫規定至明；而被告抽查時發現場內洗砂作業之行為，即予告知原告切勿違反土石方清除計畫，同時告知將依相關規定辦理；惟被告辦理後續抽查時仍發現原告場內有洗砂作業之違規情事，足證原告違規情節重大，要堪認定。

七、按行政程序法第123 條第1 項第2 款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原行政處分機關依職權為全部或一部之廢止…：二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。」查本件原告之所以得營運啟用「板橋營建工程剩餘土石方資源堆置場」，乃源於原告於93年2 月13日之申請，經被告93年02月26日北府工養字第0930082758號函核准板橋土資場轉運及再利用功能「啟用營運」，從而，該處分係授與原告啟用營運土資場，屬合法之授益處分。而該函既於說明12中明白表示請於場區營運中，確實依計畫書內容營運及貴公司所出具切結之切結書及承諾事項辦理。若有違反核定計畫書內容及貴公司所切結承諾事項，如情節重大者則逕予撤銷「啟用營運」並依相關規定辦理，即屬行政程序法第123 條第1 項第2 款所述保留行政處分之廢止權。職是，被告以96年4 月24日北府工施字第0960214022號函對原告做成廢止板橋土資場之「設置許可」之處分，自屬有據。原告主張其為行政程序法123 條第1 項第3 款規定之附負擔之行政處分云云，自有誤解。

八、原告主張系爭廢止系爭設置許可有違比例原則云云。惟按被告於93年2 月26日對原告所發北府工養字第0930082758號函說明欄第12項、第14項分別要求：「另請貴公司確實依計畫書內容營運及貴公司所出具切結之切結書及承諾事項辦理。若有違反核定計畫書內容及貴公司所切結承諾事項，如情節重大者則逕予撤銷「啟用營運」並依相關規定辦理。」；「請貴公司確實依計畫書內容執行及營運，不得違法經營。營運期間如逾越核准，或涉及侵害他人權益，應自行負責。如有違反法令部分除由相關主管單位依法核罰外，其情節重大者和違反貴公司計畫書內容與承諾事項者，則逕予撤銷「啟用營運」與依相關規定辦理。」從而，如發生逾越核准而情節重大者，被告即得據以廢止設置許可之授益處分。查被告所發暫停營運處分函，係指「禁止在運入土方及對外銷售土石」，而洗砂機之運作乃係將土石方中之砂石分離，且該等砂石分離之工作實為銷售土石之前置作業，衡諸經驗法則，洗砂機之運作己屬從事土石買賣之前置行為，要無疑義。原告所稱洗砂機在運作，僅能證明原告仍在繼續處理堆置之砂石者，顯不足採。且未能自「土石方清除計畫書」尋得以清洗分離砂石作為清除方法者，益見原告洗砂機之運作已違反土石方清除計畫至明。而河川及環境保護乃係當今重大公益事項，被告考量該等公益後而核准原告於一定範圍內從事砂石採集及堆置工作者，仍須持續監督原告有無確實遵循該核准處分之內容，一旦發現不符者，應立即採取措施，避免造成河川及環境之破壞。詎本件原告於遭被告發現有違反前揭核准處分之行為，被告先已發文要求原告改善，並提出改善計畫後，然仍持續違法為砂石買賣之營運作業，顯已符合系爭准許設置處分中所稱之情節重大情事，故被告乃為廢止設置許可之行為，經已考量適當性、必要性、衡平性等比例原則之要求，要無違反比例原則可言。

九、綜合上述，本件原告起訴論旨均不足採，原告違反被告93年2 月26日北府工養字第0930082758號核准函說明12之規定，於受被告95年11月19日北府工施字第0950826733號函停止營運及限期改善之處分後，猶違反其所擬土石方清除計畫，被告依法廢止其設置許可，自無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞及一己主觀見解，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

十、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭審判長法 官 黃 秋 鴻