臺北高等行政法院判決

原告

財團法人中華醫事科技大學

代表人

甲○○校長）住同

被告

行政院原住民族委員會

代表人

乙○○（主任委員）

訴訟代理人

丁○○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因原住民族工權保障法事件，原告不服行政院中華民國96年11月13日院臺訴字第0960093543號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：本件被告以原告標得臺南市政府「台南市九十四年度河川守望相助巡守隊計畫（環保局）」等10件採購案（下稱系爭採購案），履約期間則自民國（下同）94年4 月8日起算，截至96年3 月間尚有部分採購案未完成，而原告於94 年4月8 日起號至95年9 月30日止僱用員工總人數逾100人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，經被告查得後乃依同條第3 項規定，以96年5月30日原民衛字第0960025734號處分書（下稱原處分），追繳原住民就業代金新臺幣（下同）427,680 元，原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

（一）原告聲明：

１、訴願決定及原處分均撤銷。

２、訴訟費用由被告負擔。

（二）被告聲明：

１、駁回原告之訴。

２、訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

（一）原告主張之理由：

１、按原住民族工作權保障法第3 條第1 項規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院原住民委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第12條第1項及第3 項規定：「（第一項）依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。…（第三項）得標廠商進用原住民人數未達第一項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」、第23條第l 項及第2 項規定：「（第一項）中央主管機關應於原住民族綜合發展基金項下設置就業基金，作為辦理促進原住民就業權益相關事項；其收支、保管及運用辦法，由行政院定之。（第二項）前項就業基金之來源如下：一、政府循預算程序之撥款。二、依本法規定所繳納之代金。三、本基金之孳息收入。四、其他有關收入。」次按政府採購法第98條規定：「得標廠商其於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」同法施行細則第107 條規定：「（第一項）本法第九十八條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第十二條第一項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。（第二項）依本法第九十八條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」、第108 條規定：「（第一項）得標廠商僱用身心障礙者及原住民之人數不足前條第二項規定者，應於每月十日前依僱用人數不足之情形，分別向所在地之直轄市或縣（市）勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶及原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。（第二項）前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足一月者，每日以每月基本工資除以三十計。」。又舊身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項前段（97年4 月15日修正名稱為身心障礙者權益保障法施行細則）：「本法第三十一條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月一日參加公、勞保人數為準。」

２、按原住民族工作權保障法第12條第1 項及政府採購法第98條規定，依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾100 人者，固負有於履約期間依上述規定所定比例僱用原住民之義務，惟原住民族工作權保障法就得標廠商之定義為何，並無解釋，雖被告依據行政院公共工程委員會（下稱公共工程委員會）之政府採購資訊公告系統轉錄資料，核定得標廠商應繳納代金，認關於得標廠商之定義，自應依政府採購法認定之，而政府採購法第8 條規定：「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」是凡依政府採購法得標之廠商，無論其性質為政府機關、公立學校或公營事業機構，即兼具該法第8 條所稱廠商之地位，而有政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條規定之適用，此觀公共工程委員會政府採購資訊公告系統之採購案資料，將政府機關、公立學校及公營事業機構列為得標廠商亦明。惟政府採購法之立法目的係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，該法第8 條乃就廠商之定義採最廣義之解釋，而原住民族工作權保障法之立法目的係為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活，所稱得標廠商之定義宜否亦採最廣義之解釋，而認依政府採購法得標之政府機關、公立學校及公營事業機構，亦有原住民族工作權保障法第12條規定之適用，非無研求之餘地。

３、另政府機關、公立學校及公營事業機構僱用不須具公務人員任用資格之非技術性工級職務人員，應比例僱用原住民，及辦理採購應由原住民團體承包，係規定於原住民族工作權保障法第4 條、第5 條及第11條，得標廠商應比例僱用原住民則規定於同第12條，並於同法第24條第4 項將僱用原住民人數超出規定比例之政府機關、公立學校及公營事業機構與得標廠商，併列為應予獎勵之對象，是否有意區分「各級政府機關、公立學校及公營事業機構」與「廠商」僱用原住民之條件及比例？倘謂依政府採購法得標之政府機關、公立學校及公營事業機構兼具廠商身分，則平時除應依原住民族工作權保障法第4 條規定僱用原住民外，履約期間另應依同法第12條規定僱用原住民，則未足額僱用時將產生必須雙重繳納代金情形，是否合於該法之立法本旨？被告為原住民族工作權保障法之中央主管機關，主管全國原住民族事務，依行政院原住民族委員會組織條例第7 條第2 款及第16條之1 規定，負有設置原住民族綜合發展基金及掌理該基金之管理及輔導事項之義務，得標廠商依原住民族工作權保障法第12條第3 項規定，向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，關於得標廠商定義之解釋，自宜由被告參酌前開意旨闡釋之，不宜逕以政府採購法第8 條關於廠商之定義，作為原住民族工作權保障法得標廠商之認定依據。又原住民族工作權保障法第4條係以僱用不具公務人員任用資格之非技術性工級職務人數總額作為應僱用原住民人數之計算基準，而同法第12條則以得標廠商之員工總人數作為應僱用原住民人數之計算基準，被告於審認政府機關、公立學校及公營事業機構標得採購案，履約期間未足額僱用原住民，依原住民族工作權保障法第12條第3 項規定追繳代金前，有無一併考量以員工總人數作為應僱用原住民人數之計算基準，可能造成追繳代金金額超過採購案金額，及政府機關、公立學校及公營事業機構因受預算員額限制，於履約期間僱用原住民之可能性，亦待研明。被告未依原住民族工作權保障法規範之立法目的審酌原告之目的事業，逕認原告為政府採購法第98條所稱廠商，對原告課以義務，尚有未洽。

４、原告係一學術機構，以教育有意向學之學生為目的之事業，成立多年由於全校員工自校長及教職員均致力於教育工作，經多年努力始具規模，而畢業學生在社會上亦努力工作，稍有貢獻於社會國家，本件系爭採案係由於原告部分教師以學術立場，藉其專業及學校設備善盡回饋社會造福人群之責任，而參與政府機構之各項標案，但因教師身分而由學校參與，須以學校名義參加，故由原告具名參加，其目的在於貢獻所能協助政府機構，並非為圖利益，事實上亦無利益可言。由於原告部分教職員之此一構想，並無不當，以原告名稱出名僅為證明教師身分，實際上均由承辦教師全權處理，原告並未參與。但原告係教育機構非營利事業單位，承辦教師又對必須僱用若干比例之原住民規定不瞭解，致有本件發生。惟既原告並非營利事業機構，應不在原住民族工作權保障法（起訴狀誤植為政府採購法）第12條規定範圍內。又原告原僱用之原住民因無法適應而離職，再次聘僱時因學校工作性質較為特殊而無原住民應徵，因而增聘之事無法完成。原告升格為科技大學後行政組織重新調整，對於弱勢團體之照顧，將善盡責任聘僱足夠人數。但以往如上所述確有事實上之困難，並非故意違規，為此請求撤銷原處分。

（二）被告主張之理由：

１、原處分屬羈束處分，被告對於代金計算方式並無裁量空間：

（1）行政處分以受法律羈束程度為標準，可分為羈束處分與裁量處分。前者係法規規定之特定構成要件事實存在，行政機關即應為特定法律效果之行為；後者則係特定構成要件事實雖存在，但行政機關有權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之處分。

（2）按原住民族工作權保障法第12條第1 項、第3 項規定：「（第一項）依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。…（第三項）得標廠商進用原住民人數未達第一項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」同法第24條第2 項：「前項及第十二條第三項之代金，依差額人數乘以每月基本工資計算。」政府採購法第98條規定：「得標廠商其於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」其施行細則第107 條第1 項前段規定：「本法第九十八條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第十二條第一項規定辦理…」暨修正前身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項前段：「本法第三十一條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月一日參加公、勞保人數為準。」另政府採購法施行細則第108 條第2 項規定：「前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足一月者，每日以每月基本工資除以三十計。」

（3）是依上開條文之規範，被告對於計納代金之方式，並無裁量空間，是屬羈束處分，故不論標案是否為營利性質、原告是否屬營利事業機構等，在所不問。原告既有原住民族工作權保障法第12條之特定構成要件事實存在，即應依法繳納代金。況該等條文係為協助促進原住民就業及經濟發展，以作為保障原住民族工作權之政策工具，故得標廠商須依法僱用或繳納不足額之代金屬強行規定，原告非得自行解釋法令認非屬營利單位，即主張免除法定僱用義務。

２、原告標得政府採購案後，即應善盡注意相關義務：

（1）憲法增修條文第10條第12項揭示保障扶助原住民族經濟暨促進其發展之規定，屬憲法揭示之重大公益，乃於原住民族工作權保障法具體規定得標廠商國內員工總人數逾百人者，必須僱用一定比例原住民，若未僱足即應繳納代金。如此有助於保障原住民工作權及生存權，亦得促進原住民就業之目的。

（2）且法律一經公布施行，除有例外或排除之規定外，受規範之對象即應遵行，故原住民族工作權保障法公布施行後，依政府採購法得標之廠商即應遵行原住民族工作權保障法第12條之規定，而負有法定比例僱用原住民之義務。是原告既有依法得標之事實，即應按政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條規定，於履約期間內負有法定義務。

（3）基於政府採購程序追求公平、公開原則，原告本應於參與政府採購案時，就相關成本、人員編制及職務類缺予以綜合考量、風險評估，以達促進原住民就業之目的；且得標廠商違反法律上應僱用原住民之義務者，依原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條等規定應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上係特別公課，不以故意過失為要件，目的在促進原住民族就業，是得標廠商於政策執行上有困難或力有未逮時，方由被告就義務人繳納之代金代負其教育、訓練、輔導就業等應盡而未盡之義務，皆可達成促進原住民就業之目的。

理由

一、本件原告代表人於訴訟進行中由林壽宏變更為甲○○、被告代表人由夷將．拔路兒變更為乙○○，茲據兩造現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、原告起訴主張：政府採購法係為建立政府採購制度與原住民族工作權保障法係為促進原住民就業等目的有所不同，是政府機關、公立學校等雖依政府採購法得標，應排除原住民族工作權保障法第12條規定之適用，始符原住民族工作權保障法之立法意旨。而原告並非營利事業機構，應不在原住民族工作權保障法第12規定範圍內，且因學校工作性質較為特殊，致僱用足額原住民有事實上之困難，為此，依提起本件行政訴訟，求為判決如訴之聲明所示云云。

三、被告則以：原告依政府採購法標得系爭採購案，於履約期間僱用員工總人數逾1 百人，而進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，被告依同條第3 項規定追繳原住民就業代金，並無不合。且被告對於計納就業代金之方式屬羈束處分，並無裁量空間，是不論標案是否為營利性質、原告是否屬營利事業機構等，並無二致。而基於政府採購程序追求公平、公開原則，原告本應於參與政府採購案時，就相關成本、人員編制及職務類缺予以綜合考量、風險評估，以達促進原住民就業之目的，且原住民就業代金，性質上係特別公課，並不以故意過失為要件等語，資為抗辯。

四、本件如事實概要欄所述之事實及原告自94年4 月至95年9 月止，原告員工總人數、應僱用原住民人數、實際僱用原住民人數如卷附第38、39頁之政府採購履約期間內僱用原住民人數未達法定標準及應繳納代金一覽表所載等情，為兩造所不爭執，且有原處分書暨附件、政府採購履約期間內僱用原住民人數未達法定標準及應繳納代金一覽表、得標資料、被告96年2 月13日原民衛字第0960006262號函、96年3 月14日原民衛字第0960010032號函、96年8 月10日原民衛字第0960037763號函、臺南市政府96年3 月14日南市建農字第09640031460 號函、臺南市環境保護局96年3 月20日環行字第09600076930 號函、行政院青年輔導委員會96年4 月11日青秘字第0965000046號函、內政部營建署雪霸國家公園管理處96年3月13日營雪秘字第0960000937號函、行攻院衛生署中醫藥委員會96年3 月27日衛中會秘字第0960002771號函及所檢送各機關（構）及學校辦理政府採購決標資料調查表等件分別附本院卷（含被告答辯附件卷）可稽，洵堪認定。

五、至於兩造爭執原告是否屬依政府採購法得標之廠商，被告以原處分就原告於系爭採購案履約期間僱用原住民人數不足一事追繳就代金是否適法等項，本院判斷如下：

（一）按「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」、「政府機關、公立學校、公營事業（以下簡稱機關）辦理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」、「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」、「得標廠商其於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用殘障人士及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，應繳納代金。」為政府採購法第2 條、第3條、第8 條、第98條所明定。又「（第一項）依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。…（第三項）得標廠商進用原住民人數未達第一項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」、「前項及第十二條第三項之代金，依差額人數乘以每月基本工資計算。」亦經原住民族工作權保障法第12條第1 項及第3 項、第24條第2 項定有明文。經查：

１、本件系爭採購案乃關於臺南市政府「台南市九十四年度河川守望相助巡守隊計畫（環保局）」等10件採購案（詳如卷附第38頁之得標明細所示）上開各採購案乃依政府採購法規定辦理之招標一節，則有臺南市政府、臺南市環境保護局、行政院青年輔導委員會、內政部營建署雪霸國家公園管理處、行攻院衛生署中醫藥委員會等機關出具之各機關（構）及學校辦理政府採購履約情形調查表附被告答辯附件卷第69頁至107 頁足憑，是原告就臺南市政府等機關依政府採購法招標之「台南市九十四年度河川守望相助巡守隊計畫（環保局）」等採購案，參與投標並標得該案，自為政府採購法所稱之「得標廠商」。而原告既係依政府採購法標得系爭採購案之得標廠商，其決標期日及簽約日復均在原住民族工作權保障法公布施行之後，自負有依政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條第1 項規定進用一定比例原住民之公法上義務。又原住民族工作權保障法第12條第1 項規定所指之依政府採購法得標之廠商，並未排除財團法人組織型態私立學校之適用（政府採購法第8 條規參照），是原告主張伊非營利事業機構，應不在原住民族工作權保障法第12規定範圍內云云，要難憑採。

２、次按「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」為憲法增修條文第10條第12項所明定，而基於上開憲法增修條文所規定之基本國策，立法院分別於87年5 月27日及90年10月31日制訂政府採購法第98條「得標廠商於其國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」、原住民族工作權保障法第12條第1 項、第3 項「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。…得標廠商進用原住民人數未達第一項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」等規定，以促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活（原住民族工作權保障法第1 條之立法目的參照）。依據上開條文，員工總人數逾100 人以上之得標廠商，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1%，否則應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，此項有關得標廠商於履約期間僱用一定比例原住民之限制，係為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活之考量所為之特別規定，屬立法裁量範圍，被告據之追繳就業代金自無違反比例原則之可言，而原告依政府採購法標得之採購案，是否可得提供原住民就業機會，亦非被告依法行政所得審酌，從而，原告主張本件另被告應考量以員工總人數作為應僱用原住民人數之計算基準，可能造成追繳代金金額超過採購案金額，及政府機關、公立學校等因受預算員額限制，於履約期間僱用原住民之可能性、學校兼具廠商身分，則平時除應依原住民族工作權保障法第4 條規定僱用原住民外，履約期間另應依同法第12條規定僱用原住民，則未足額僱用時將產生必須雙重繳納代金情形及原告並非營利事業機構，且因學校工作性質較為特殊，致僱用足額原住民有事實上之困難，故得標廠商之定義，不宜逕以政府採購法第8 條定之，原處分應予撤銷云云，洵難憑採。

（二）末查，有關得標廠商違反法律上應僱用原住民之義務者，依原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條等規定，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課。而本件已開徵就業代金部分之費率類別，既由主管機關依預算法之規定，設置單位預算「原住民族綜合發展基金」加以列明，編入中央政府年度總預算，經立法院審議通過後實施，且主管機關徵收後，妥為管理運用，符合立法所欲實現之輔導原住民就業政策目標，參酌司法院釋字第426 號解釋意旨，即與憲法尚無違背。又特別公課之性質究與行政罰有別，無涉可責性或歸責性，故僅需得標廠商符合法律所規定之構成要件，即負有繳納代金之義務，不問是否具違章行為之故意過失。因此，原告稱本件系爭採購案僱用原住民確有事實上之困難，並非故意違規，原處分應予撤銷云云，亦無可取。

六、綜上所述，原告依政府採購法標得系爭採購案，於94年4 月8 日至95年9 月30日履約期間內，其國內僱用員工總人數已逾100 人，於履約期間僱用原住民人數不及其總人數百分之一，從而，原處分依原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條等規定，按月向原告追繳原住民就業代金合計427,680 元，其認事用法尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定、原處分，核無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段之規定，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭