臺北高等行政法院判決

          附件9）。
        ⑷按「海岸巡防機關情報人員派免遷調作業規定」（附
          件10）三、情報體系人員派免遷調作業權責劃分如下
          ：（一）……（二）海岸巡防總局：1、……6、所屬
          查緝員或科員以下職務外補作業及核定。亦即，原告
          等欲任職查緝員之任免核定權責，為被告之上級機關
          岸總局。依循外補查緝員作業程序應由被告甄審會決
          議並由局長同意後，將建議人員轉呈岸總局，經岸總
          局視海岸巡防任務推行及用人實需核定，再行函發商
          調原服務機關。本案因簡化程序未先將被告建議人員
          轉呈岸總局同意，而逕行函發商調，致使未能注意上
          級監督機關海巡署就情報體系人員任用資格修正，俟
          被告函發建議岸總局同意外補事宜後，始得知前開修
          正並立即憑辦。
        ⑸由於原告等未具上開資格，為慎重其事，而對近終結
          的陞遷程序予以中止，被告並於96年8月3日北局人字
          第0960011704號等函請原任服務機關轉知前揭查緝員
          職務進用派任作業程序停止辦理（附件11）。原告不
          服，遂於96年9 月10日向被告提出申請核發派令，被
          告於96年9 月27日北局人字第0960014587號函轉知復
          審人，說明因海巡情報體系人員派免遷調作業及整體
          任務推行需要，業已停止辦理外補作業。
        ⑹依據行政程序法第111 條第1項第6款所為之規定，缺
          乏事務權限之行政處分無效。茲以被告實無該相關職
          缺之派任權，原告亦無從請求被告強行核發核任職查
          緝員之派令。
      ⒍有關被告查緝員之編制員額為105 人，目前現有查緝員
        總計83人，另保留98年海巡特考分配員額計10人，尚餘
        缺額12人。（詳如98年2月3日答辯狀附表）
      ⒎綜上所述，被告對系爭調任事件之處理，並無違法或不
        當，原告等提起本訴誠欠缺權利保護要件外，實體上亦
        無理由，請判決如答辯聲明。
　　㈢被告海岸巡防總局主張之理由：
      ⒈查機關職務出缺若欲外補，除須完成公務人員陞遷法之
        甄選及商調作業程序外，尚須完成派令核發之任用程序
        ，始屬完備。在未完成派令之核發前，尚屬甄選作業程
        序，為機關內部用人選擇權作為階段。
      ⒉就原告要求被告機關所屬北部地區巡防局核發原告擔任
        查緝員派令乙節，說明如後：
        ⑴查被告暨所屬機關係屬軍文併用機關，文職人員之任
          免遷調除依據公務人員任用法、公務人員陞遷法等相
          關規定外，另須按照行政院海岸巡防署（以下簡稱海
          巡署）所訂之「行政院海岸巡防署暨所屬機關人員遴
          用原則」辦理，其中遴用原則第一點目的即開宗明義
          說明：在海巡人員專屬之人事制度未律定前，特訂定
          本原則，俾使本署及所屬機關人員之遴用有所依循。
          由此可知，在無違公務人員任用法及陞遷法相關規定
          下，被告暨所屬各地區巡防局均遵照海巡署訂定之相
          關規範辦理。
        ⑵上開遴用原則第五點一般規定（四）情報體系人員之
          遴用，依海巡署訂頒之「情報體系人員派免遷調作業
          規定」辦理。是以，被告暨所屬各地區巡防局情報體
          系人員之派免遷調尚須合符海巡署所訂定之「海岸巡
          防機關情報人員派免遷調作業規定」，而該作業規定
          中有關各地區巡防局查緝員職務外補作業及核定係屬
          本總局權責，亦即被告海岸巡防總局為各地區巡防局
          擬任外補查緝員之權責機關，據此，各地區巡防局須
          將外補職缺、徵才條件陳報本總局同意後，始得辦理
          上網徵才及面試等人事甄審程序，並將甄審會結果簽
          奉該局局長同意後，再陳報被告海岸巡防總局，由被
          告海岸巡防總局視其所建議人選就海岸巡防任務推行
          、整體用人政策及業務實需等資審後再行辦理商調及
          核發派令作業。
      ⒊查海巡署於96年5月4日署人計字第0960006048號書函，
        請被告海岸巡防總局就人力需求及缺額等因素提列97年
        海巡特考職缺，被告海岸巡防總局為應該項考試，於96
        年6月4日檢送被告暨所屬機關列報97年公務人員特種考
        試海岸巡防人員考試職缺管制表，並明訂海巡署預定97
        年3月請辦97 年度公務人員特種考試海岸巡防人員考試
        ，請各機關自即日起確依旨揭員額管制進用，未經被告
        海岸巡防總局同意不得調整職缺或進用人員。被告機關
        所屬北部地區巡防局未依上開規定陳被告海岸巡防總局
        同意，逕行函發商調，未符前揭規定。被告北部地區巡
        防局在得知海巡署於96年7月6日公務電話紀錄指示「由
        於本署開放警職人員僅具警專學歷即可改敘文職派任薦
        任查緝員，致警政機關警職人員動輒關說請調至本署，
        徒增困擾，失去本署照顧海巡機關所屬人員立意；即日
        起，非本署警職人員未具警大學歷者不得派任查緝員」
        ，為慎重其事，旋即於96年8月3日函請原任服務機關轉
        知前揭查緝員職務進用作業程序停止辦理。
      ⒋因外補查緝員之權責係屬被告海岸巡防總局，依據行政
        程序法第11 0條第1項第6款規定，缺乏事務權限之行政
        處分無效。是以，原告以被告北部地區巡防局96年9 月
        27日北局人字第0960014587號無效之行政處分為訴訟標
        的，請求核發查緝員之派令，於法尚有未合。
　　理  由
一、按公務人員任用法第22條規定：「各機關不得任用其他機關
    人員。如業務需要時，得指名商調之。但指名商調特種考試
    及格人員時，仍應受第十三條第五項及第十八條第三項規定
    之限制。」同法施行細則第21條規定：「本法第二十二條所
    稱如業務需要時，得指名商調之，指各機關職務出缺，如因
    業務需要，需任用其他機關人員時，應經該機關依公務人員
    陞遷法規規定辦理後，詳細敘明擬調人員之職稱、姓名及擬
    任之職務，函商原服務機關同意，始得調用。」次按行政院
    人事局89年1月28日臺89局力字第001613號函略以：「……
    三、茲以實務作業上，各主管機關對於人事任免權責，因職
    務不同，訂有不同層級之授權規定……規定公務人員商調作
    業程序如次：（一）擬任機關擬商調其他機關現職人員時，
    由擬任機關或擬任機關之任免權責機關逕函當事人原服務機
    關辦理商調……。」復按海岸巡防機關情報人員派免遷調作
    業規定（以下簡稱情報人員作業規定）三：「情報體系人員
    派免遷調作業權責劃分如下：（一）……（二）海岸總局：
    1.……6.所屬查緝員或科員以下職務外補作業及核定。」
二、本件原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○等因應被告北巡
    局所舉辦機動查緝隊查緝員職缺之面試甄選錄取，並經服務
    機關同意過調被告機關北巡局，原告4 人乃於96年9 月6 日
    請求派任被告機關北巡局查緝員，經被告機關北巡局以96年
    9 月27日北局人字第0960014587號函復以，被告機關前辦理
    之機動查緝隊查緝員職缺外補作業，因配合岸巡總局對於情
    報體系人員派免遷調作業及整體任務推行需要，業已停止辦
    理外補。原告等不服，提起復審遭決定駁回各情，有被告北
    巡局徵才公告、行政院人事行政局徵才公告被告機關北巡局
    96年5 月24日北局人字第09600076895 號函、高雄縣政府警
    察局96年5 月29日高縣警人字第0960022194號函、被告機關
    北巡局96年8 月3 日北局人字第0960011704號函、被告機關
    北巡局96年8 月9 日北局人字第0960011706號函、原告於96
    年9 月6 日申請書、被告機關北巡局96年9 月27日北局人字
    第0960014587號函、復審決定書等附原處分卷及本院卷內可
    稽。
三、原告循序起訴意旨略以：按憲法第18條保障人民服公職之權
    利，包括公務人員任職後依法令晉敘陞遷之權，此有司法院
    釋字第611 號解釋意旨可參。故依法陞遷亦屬公務員服公職
    權利之保護範圍，雖然由服公職權無法導出公務員有請求陞
    任特定職位之權，陞遷法亦未賦予陞遷申請人請求陞遷之權
    。但機關對於陞遷評分之判斷及裁量權之行使，皆不得有恣
    意濫用或其他違法情事；又基於公務員服公職所衍生的依法
    陞遷權，則應承認升遷申請人有「無瑕疵裁量及判斷決定請
    求權」；故升遷法第15條規定：「公務人員對本機關辦理之
    陞遷，如認有違法致損害其權益者，得依公務人員保障法提
    起救濟。」若陞遷決定有瑕疵，導致公務員之無瑕疵裁量及
    判斷決定請求權有受到侵害之可能性，即應容許公務員提起
    救濟，公務員得請求機關重為無判斷或裁量瑕疵之決定。原
    告4 人均係公務人員高等考試或相當等級特種考試、升官等
    考試或訓練相關類科及格之現職人員，於96年3 月28日至同
    年4 月5 日間，應行政院人事行政局網上徵才公告，參與被
    告北巡局資格條件審核及面談甄選之審試程序，嗣經被告北
    巡局人事室人員通知錄取，繼於同年5 月間經被告北巡局先
    後行函至原告等之現服務機關，以被告任務需要商調各該原
    告擔任被告北巡局之查緝隊員，復分別蒙原告現服務機關之
    同意函復；原告相信自已的前途已定，也譜出明確的生涯規
    劃方向，詎等待派令數個月之後，被告竟函知原告之服務機
    關「茲因本局任務需求及職缺考量，相關職務調整作業已簽
    奉暫緩辦理」，由於該函示內容，就原告之派任與否不明，
    乃原告於96年9 月6 日聯合向被告北巡局申請核發派令，並
    請被告北巡局為明確之准否行政處分，豈料被告北巡局以本
    件行政處分拒予派遷，因此否准處分對原告等之公務人員權
    利有重大影響，為請求被告機關依法派任，洵屬有據；況被
    告機關北巡局就本件查緝員之派補案，已事先簽請被告海岸
    巡防總局同意辦理，已獲總局授權（含發函商調），係屬有
    權核發派令機關，竟拒予核發，為圖排擠警方人士充任，拖
    延人事派調程序，嗣再舉「海岸巡防機關情報人員派免遷調
    作業規定」，「有關查緝員職務外補作業及核定之任免權責
    機關為岸巡總局，並應由該總局函當事人原服務機關辦理商
    調。」作為無法核發派令的理由，原告於訴訟中乃一併追加
    有權核發系爭派令之海岸巡防總局為被告機關；又該作業要
    點是在商調完成後才訂定：從上網公告、辦理甄選、首長圈
    選、商調程序等過程，參照上開作業規定之訂定，兩相加以
    觀察，可知該作業規定，是針對獲錄取的原告等人之警方背
    景，欲加以排擠而來，顯見該作業要點之規定，與法律授權
    之目的有違，法規之訂定，濫權至極，依法應不生效力，故
    被告機關仍係核發派令之政府機關，爰請求如先位之聲明；
    又該作業規定是在進行徵才公告時即已規定，被告北巡局在
    此種狀況下，既無權責進行遷派程序，竟然公開違法，進行
    商調程序，亦應依法圖補救之道，故原告請求如備位之聲明
    云云。
四、關於被告海岸巡防總局部分：
（一）按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經
      被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」、「被
      告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視
      為同意變更或追加。」行政訴訟法第111 條第1 項、第2
      項定有明文。本件訴訟中因涉系爭查緝員派任權責，原告
      於訴訟中乃追加海岸巡防總局為被告；被告於訴之追加無
      異議，而為本案之言詞辯論，依法應視為同意追加，合先
      敘明。
（二）「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所
      定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損
      害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機
      關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民
      因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為
      其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得
      向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定
      內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5 條定有明文。
      是原告請求之內容，如屬依法申請之案件，則原告於起訴
      前如未先向中央或地方機關為申請，亦未提起合法訴願，
      則原告逕向行政法院提起課予義務訴訟，核亦屬起訴不備
      要件，行政法院同應依行政訴訟法第107條第1項第10款後
      段之規定，裁定駁回之。查原告訴訟中主張伊等經被告北
      巡局公開徵才，經書面審查資格及面談甄選通過錄取，乃
      申請被告機關海岸巡防總局核發查緝員之派令，係屬請求
      機關核派特定職務之任用申請案件，依上說明，程序上原
      告應於起訴前先向該機關為申請，倘該機關為否准處分或
      於法令所定期間內應作為而不作為，原告認為其權利或法
      律上利益受損害者，經復審程序後，始得向本院提起請求
      該機關應為行政處分或應為特定內容行政處分之訴訟。茲
      原告等於96年9月6日固曾聯名向被告北巡局申請核發派令
      ，並副知行政院海岸巡防署、海岸巡防總局、臺灣基隆地
      方法院、臺北縣政府警察局、內政部警政署保安警察第一
      總隊、高雄縣政府警察局岡山分局等機關；原告申請書係
      向被告北巡局請求核發系爭派令，副本固亦抄送被告海岸
      巡防總局，惟尚難逕謂已向被告海岸巡防總局依法提出申
      請；原告未向被告海岸巡防總局提出申請，亦未獲該總局
      為准否之答覆；遑論以該總局為原處分機關而提起復審。
      從而，原告逕以海岸巡防總局為被告，核屬起訴不備要件
      ，原應裁定駁回，惟本院以程序上更為慎重之判決程序為
      之。
五、關於被告北巡局部分：
    本件兩造之爭點為：北巡局查緝員之派任權責究屬何機關？
    北巡局向原告之原服務機關行文商調，是否有效？原告申請
    被告機關核發原告擔任北巡局查緝員之派令，有無理由？經
    查：
（一）行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發
      生法律效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語
      、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有
      異，此觀司法院釋字第423 號解釋意旨即明。復參照最高
      行政法院77年判字第2054號判決意旨，行政機關對於公務
      人員請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之
      事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對
      公務人員發生法律上之效果者，自難謂非行政處分，即得
      為行政爭訟之標的。原告於96年9 月6 日向被告北巡局請
      求核發查緝員職務之派令，經被告北巡局於96年9 月27日
      北局人字第0960014587號函復以，被告北巡局前辦理之機
      動查緝隊查緝員職缺外補作業，因配合岸巡總局對於情報
      體系人員派免遷調作業及整體任務推行需要，業已停止辦
      理外補等語；被告上揭函覆已有否准原告申請之表示，而
      發生具體請求遭否准之法律效果，核屬行政處分，原告對
      之提起復審，遭復審駁回後，循序提起本件行政訴訟，程
      序上尚無不合。
（二）查被告機關海岸巡防總局暨所屬機關係屬軍文併用機關，
      文職人員之任免遷調除依據公務人員任用法、公務人員陞
      遷法等相關規定外，另須按照行政院海岸巡防署所訂之「
      行政院海岸巡防署暨所屬機關人員遴用原則」辦理，其中
      遴用原則第一點目的即開宗明義說明：在海巡人員專屬之
      人事制度未律定前，特訂定本原則，俾使本署及所屬機關
      人員之遴用有所依循。準此，本於行政自我拘束原則，在
      無違公務人員任用法及陞遷法相關規定下，被告海岸巡防
      總局暨所屬各地區巡防局均遵照海巡署訂定之相關規範辦
      理，自屬正當。上開遴用原則第五點一般規定（四）情報
      體系人員之遴用，依海巡署訂頒之「情報體系人員派免遷
      調作業規定」辦理。是以，被告暨所屬各地區巡防局情報
      體系人員之派免遷調尚須合符海巡署所訂定之「海岸巡防
      機關情報人員派免遷調作業規定」，而該作業規定中有關
      各地區巡防局查緝員職務外補作業及核定係屬被告海岸巡
      防總局權責，亦即被告海岸巡防總局為各地區巡防局擬任
      外補查緝員之權責機關。茲本件被告北巡局應人員編制及
      任務需要，經檢討於96年2月13日北局人字第0960002808
      號依人事任免權責函請被告海岸巡防總局同意16名員額之
      查緝員外補進用案，總局經檢討後於96年3 月21日岸人規
      字第0960003514號函同意上開職缺中10員採外補文職人員
      方式進用各情，此為兩造所不爭，並有被告北巡局96年2
      月13日北局人字第0960002808號函及被告海岸巡防總局96
      年3 月21日岸人規字第0960003514號函附本院卷內可稽。
      準此可知，被告北巡局業將系爭查緝員外補進用案，報請
      被告海岸巡防總局核准同意辦理，換言之，擬任機關即被
      告北巡局已獲權責機關即被告海岸巡防總局授權辦理系爭
      查緝員外補進用作業程序甚明。被告北巡局乃自96年3 月
      28日至4 月5 日期間經由行政院人事行政局全球資訊網機
      關徵才網站刊登辦理公開徵才，預定進用查緝員名額包括
      台北機動查緝隊3 名、基隆機動查緝隊4 名、桃園機動查
      緝隊1 名及連江機動查緝隊2 名（有徵才公告及被告海岸
      巡防總局96年3 月21日岸人規字第0960003514號函附同意
      外補文職人員人數表附卷可佐），經被告北巡局統計受理
      報名應徵人員共計24人，其中書面資格審查有4 員因不合
      應徵條件外，其餘20員分別經由甄選面試及被告96年5 月
      14日召開96年考績暨甄審委員會第4 次會議討論結果建議
      遴用查緝員名單共計9 員，被告北巡局乃發函原告等人之
      原服務機關指名商調，經原告等人之原服務機關回覆同意
      商調。
（三）次查行政院人事行政局89年1 月28日臺89局力字第001613
      號函釋，關於公務人員商調作業程序，各主管機關對於人
      事任免權責，因職務不同，訂有不同層級之授權規定……
      ，為期統一作業，規定公務人員商調作業程序如次：（一
      ）擬任機關擬商調其他機關現職人員時，由擬任機關或擬
      任職缺之任免權責機關逕函當事人原服務機關辦理商調…
      …。又依據銓敘部89年1 月13日八九法二字第1836806 函
      釋訂定公務人員商調作業程序，以簡化商調作業提升行政
      效率，因此各主管機關對於人事任免權責，因職務不同，
      訂有不同層級之授權規定，致人員商調程序作業繁簡有別
      。…擬任機關擬商調其他機關現職人員時，由擬任機關或
      擬任職缺之任免權責機關逕函當事人原服務機關辦理商調
      ，有各該機關函釋附本院卷內可參。準此，參據上揭人事
      及銓敘主管機關之函釋意旨，擬任機關擬商調其他機關現
      職人員時，由擬任機關或擬任職缺之任免權責機關逕函當
      事人原服務機關辦理商調。換言之，商調程序之辦理，得
      由擬任機關或擬任職務之任免權責機關為之。本件被告北
      巡局係屬系爭查緝員之擬任機關（此為被告機關所不爭）
      ，依上說明，其辦理系爭查緝員外補進用作業，既已事前
      報經被告海岸巡防總局同意，則擬任機關被告北巡局於辦
      理上網徵才及面試等人事甄審程序後，行文原告等人之原
      服務機關辦理商調程序，且經原服務機關函覆同意原告等
      人之商調案，尚難謂擬任機關即被告北巡局所為商調程序
      不生效力。惟完成商調程序後之核發派令（任用）程序，
      係屬擬任職務之權責機關即被告海岸巡防總局之權責，被
      告北巡局無權核發系爭查緝員之派令。被告北巡局原應將
      原告等人之申請任用核派案，簽請被告海岸巡防總局依法
      核辦，始為正辦，不得逾越權限代其上級機關海岸巡防總
      局即系爭查緝員職務之任免權責機關以系爭函覆否准原告
      申請。
（四）從而，原告起訴於請求被告北巡局應就原告民國96年9月6
      日核派原告擔任查緝員之申請案，簽請被告海岸巡防總局
      依法為行政處分部分，尚屬有據，應予准許。又被告北巡
      局非系爭查緝員職務之任免權責機關，原告請求被告北巡
      局直接核發系爭查緝員之派令，即非有據，應予駁回；又
      上揭擬任機關即被告北巡局行文原告當時原服務機關之商
      調程序，既非不生效力，則原告另聲明請求被告北巡局應
      簽請「海岸巡防總局」補行各該原告現服務機關間之商調
      程序，亦無此必要（至原告等人原服務機關同意該商調案
      後，迄今原告服務機關如有異動情形，自應另由任免權責
      機關依法核處），無從准許；再者，本件原告申請核派系
      爭查緝員案，經被告北巡局簽請其上級機關海岸巡防總局
      核辦後，自應由任免權責機關依法妥為行政處分，併予指
      明。
六、綜上所述，原告之訴關於被告海岸巡防總局部分，因未經申
    請及復審程序，核屬起訴不備要件，於法未合，本院以程序
    上更為慎重之判決程序駁回之。關於被告北巡局部分，因核
    發派令（任用）程序，係屬擬任職務之權責機關權責，被告
    北巡局並無權限核處，被告北巡局原應將原告等人之申請任
    用核派案，簽請被告海岸巡防總局依法核辦，而不得逾越權
    限代其上級機關海岸巡防總局（任免權責機關）以系爭96年
    9 月27日北局人字第0960014587號函覆否准原告申請，復審
    決定未予糾正，仍予維持，亦有違誤，原告起訴請求撤銷復
    審決定及原處分；並請求被告北巡局應就原告民國96年9 月
    6 日核派原告擔任查緝員之申請案，簽請被告海岸巡防總局
    依法為行政處分部分，為有理由，應予准許。至原告其餘請
    求，尚屬無從准許，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘主張或陳述，與判決結果
    無影響，不再一一論述。
八、據上論結，本件原告之訴一部為不合法，一部為有理由，一
    部為無理由，爰依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、104
    條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　年　　3 　　月　　12　　日
              台北高等行政法院第六庭
                      審 判 長法  官   闕銘富
                              法  官　 陳鴻斌
                              法  官　 許瑞助
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上
訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　98　　年　　3 　　月　　12　　日
                              書記官   吳芳靜