臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　99年5月6日辯論終結

原告

五王糧食股份有限公司

代表人

甲○○（董事長）

訴訟代理人

謝裕律師

被告

乙○○○○○

代表人

丙○○（處長）

訴訟代理人

李志澄律師

複代理人

林國明律師

上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國98年9 月25日訴0000000 號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

甲、程序部分：按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。（第2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111 條第1 項及第2 項分別定有明文。本件原告於民國（下同）98年12月15日起訴時聲明：撤銷申訴審議判斷及原處分。嗣於本院99年3 月16日追加聲明：「被告應退還原告押標金新臺幣（下同）150 萬元。」為被告無異議，並為本案之言詞辯論者，視為同意原告訴之追加，揆諸前開規定，爰予准許，先此敘明。

乙、實體部分：

一、事實概要：被告（招標機關）辦理金門酒廠實業股份有限公司（以下簡稱金門酒廠）「98年穀殼496 萬8 千公斤」之採購案，計有原告（申訴廠商）、合成碾米工廠、玉豐糧食股份有限公司（以下簡稱玉豐公司）參與投標。被告於98年5 月26日開標，發現原告、合成碾米工廠投標標價清單之「單價」未填寫，致其投標為無效，而玉豐公司之代表人翁石貴除代表原告出席開標，並代原告及合成碾米工廠領取退還之押標金，乃依98年6 月25日物一字第0980002809號函，認定原告有政府採購法第50條第1 項第5 款規定之情形，爰依金門縣政府暨所屬機關學校及公營事業機構採購投標須知（以下簡稱系爭投標須知）第52條第8 款經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，沒收所繳納之押標金新臺幣（下同）150萬元。原告不服，提出異議，經被告以原告有政府採購法第50條第1 項第5 款及第7 款事由，以98年7 月10日物一字第0980003048號函駁回其異議。原告復向行政院公共工程委員會（以下簡稱工程會）申訴，復遭工程會以98年9 月25日訴0000000 號採購申訴審議判斷駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠、被告依工程會95年7 月25日工程企字第09500256920 號、91年11月27日工程企字第09100516820 號、97年2 月14日工程企字第09700060670 號函釋而以政府採購法第31條第2 項第8 款及系爭投標須知第52條第8 款規定沒收原告繳納之押標金，此行政行為顯非適法：

１、按政府採購法第31條第2 項第8 款、系爭投標須知第52條第8 款之規定，可知機關得沒收廠商押標金之要件為：廠商有違反法令之行為、廠商之違反法令行為經主管機關認為有影響採購公正之情事。再者，由於上揭規定係行政機關剝奪人民財產權之依據，故所謂違反法令行為，應指投標廠商故意為影響採購公正而為法令所禁止之行為，若投標廠商僅是一時疏失而造成價格文件不符規定情事，此縱或由開標結果觀之似有影響採購公正之嫌，惟因非廠商之故意所為，應認欠缺可責性而不得據以沒收廠商之押標金。

２、工程會雖於91年11月27日以工程企字第09100516820 號函示：機關辦理採購有「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」，得依政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理；95年7 月25日以工程企字第09500256920 號函示：機關辦理採購，有3 家以上合格廠商投標，開標後有2 家以上廠商有「資格、規格或價格文件未附或不符合規定」，致僅餘1 家廠商符合招標文件規定者，得依政府採購法第48條第1 項第2 款「發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者」或第50條第1項第7 款「其他影響採購公正之違反法令行為」處理；97年2 月14日以工程企字第09700060670 號函示：不同廠商參與投標，而由同一廠商代表出席開標等會議係屬政府採購法第50條第1 項第7 款之情形。惟工程會上揭3 函釋，係針對政府採購法第48條第1 項第2 款所定「機關不予開標決標之情形」及同法第50條第1 項第5 款、第7 款所定「不予投標廠商開標或投標之情形」為解釋，並非對政府採購法第31條第2 項第8 款所定「押標金不予發還之情形」為解釋；故被告援引工程會上開3 個函文而依政府採購法第31條第2 項第8款規定沒收原告所繳押標金150 萬元，顯有違法不當。又上揭函釋皆僅載示採購過程有「某些情形」發生時，機關「得」依政府採購法第48條第1 項第2 款或第50條第1 項第5 款、第7 款規定辦理，並非函示機關「應依」該等規定辦理；亦即投標廠商所為某些行為係一時疏失而非故意影響採購公正所肇致時，採購機關尚不得遽依該等規定辦理。

３、原告參與系爭採購案招標時，疏未於「投標標價清單」上填寫單價數額之行為，此並非違反法令之不法行為，充其量僅能認原告違反「投標標價清單」之填寫規定而已。委託他人領回押標金之委託行為，亦非違反法令之不法行為甚明，蓋系爭採購案招標文件非惟未有禁止之規定，甚至備有授權書及規定應於退還押標金申請單上申請廠商需填寫領取人之資料供被告查核。從而，被告以原告有「未於投標標價清單上填寫單價數額」及「委託他人領取押標金」情事逕認係影響採購公正之違反法令行為，顯與政府採購法第31條第2 項第8 款及系爭投標須知第52條第8 款規定之要件不符；被告未舉證證明原告上揭行為違反何種法令？如何影響系爭採購之公正？其遽因原告漏未在標價清單上填寫單價數額及委託翁石貴領取押標金，即沒收原告所繳押標金，此殊為違法不當之行政處分，實至彰然。而系爭採購案開標時，被告一發現原告及合成碾米工廠（即翁陳素惠）2 家投標廠商均未於「投標標價清單」上填寫單價數額後，即宣布此2 家廠商之投標為無效標，並隨即宣告流標及沒收此次參與投標廠商全部所繳之押標金。是以被告依政府採購法第31條第2 項第8 款及系爭投標須知第52條第8 款規定沒收原告所繳押標金時，顯無先經其主管機關即工程會認定原告之「漏填單價數額」及「委託他人領取押標金」之行為係屬影響採購公正之違反法令行為；從而，被告沒收原告所繳押標金之行政處分，顯非依法而為之違法行政行為甚明。

４、又被告發現系爭採購案之招標，由於僅3 家廠商參與投標，而原告及合成碾米工廠卻未於「投標標價清單」上填寫單價數額造成無效標，致餘1 家廠商符合招標文件規定而流標，因而擬制臆測原告、合成碾米工廠及玉豐公司3 家廠商有「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為價格之競爭」之違反法令行為（政府採購法第87條第4 項規定參照），宣告沒收3 家廠商所繳之押標金各150 萬元；然被告上揭擬制臆測之情節，非惟不合邏輯法則，亦與實際事實不符：

⑴、被告上揭擬制臆測之情節，係以結果推衍而得，此推斷方式已生邏輯法則之謬誤，不足為採。按政府採購法第87條第4項所定之「意圖影響決標價格而協議不為價格之競爭」之不法投標模式，以參與競標之廠商均參與不為價格競爭之協議始能達到目的；然系爭採購案採公開招標方式為之，且廠商亦得以電子資料傳輸方式為投標，加之國內糧商數目甚多，農產品係完全自由競爭之開放市場，本採購案究竟會有多少廠商參與投標，任何人於客觀上皆無法事先預知，尤不可能預知僅原告、合成碾米工廠及玉豐公司3 家廠商參與投標而已；從而，原告若與該2 家廠商協議不為價格競爭之合意，於邏輯論理法則應無達成影響決標價格之可能，故被告擬制之情節，即與事實不能相符。縱或原告得預知僅有合成碾米工廠、玉豐公司及原告3 家廠商參與系爭採購案之投標（事實上不可能），然依系爭投標須知第55條及第57條規定，本採購案係以總價決標及最低標為決標原則，故原告等3 家廠商若協議不為價格之競爭而意圖影響決標價格，理應由2 家廠商將總價及單價填寫高於該預定得標廠商之價額，如此即可不著痕跡達到協議之目的，殊不可能以不填寫單價數額而造成無效標致流標之方式為之，蓋此方式非惟達不到預期目的，反而必然造成流標而徒費時間及精力而已。被告擬制原告等3 家廠商意圖影響決標價格而協議由原告及合成碾米工廠2 家廠商不填寫單價數額造成價格文件不符規定而成無效標，致僅餘玉豐公司之投標文件符合規定而流標情事，此顯違經驗法則及邏輯論理法則，與事實完全悖離。

⑵、原告確有投標意願，投標金額與其他2 家廠商之投標金額均顯著不同，絕非無投標意願而配合不為價格競爭投標情事。原告之所以漏未於「投標標價清單」上填寫單價數額，純係因循往昔經驗習慣所致之疏失，非刻意而為，蓋有關一定數量穀殼（粗糠）之採購，無論臺灣菸酒公司各酒廠或被告之採購，向來皆未規定應填寫單價數額，尤無規定未填寫單價數額者即視為無效標之情事，故原告參與一定數額穀殼採購案之投標，一直皆未特別注意是否填寫單價數額，被告此次採購案改變往昔之規定卻未特別聲明促請參與投標者注意，僅於「投標標價清單」上予以附註規定，致原告人員仍因循往昔經驗習慣而漏未於標價清單上填寫單價數額；事實上，單價數額甚易由總價除以數量而計算得知，應無漏填即會造成開標困難或影響採購作業之情事，故原告漏未填寫單價數量乙事，殊不得遽為推斷係原告意圖影響決標價格不為價格之競爭而刻意不為填寫。又原告雖委託翁石貴出席開標程序及委由其領回押標金，惟合成碾米工廠係委託另外之人參與開標，且原告及合成碾米工廠皆自行申請退還押標金，是以本採購案並無被告所稱「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」、「不同廠商（即3 家廠商）參與投標而由同一廠商代表出席開標等會議」之情事。從而，被告以原告漏未於「投標標價清單」上填寫單價數額及委託翁石貴出席開標程序、領取押標金情事遽為推斷原告係意圖影響決標價格而不為價格競爭之情事，有違經驗法則，且與實際事實完全不符。

５、基上所述，本件原告參與系爭採購案投標時，疏未於「投標標價清單」上填寫單價數額及委託翁石貴出席開標、領取押標金之情事，此應無構成政府採購法第31條第2 項第8 款或系爭投標須知第52條第8 款所定「有影響採購公正之違反法令行為」之要件甚明，被告依上揭規定沒收原告所繳納之全部押標金，顯為違法不當之行政處分，誠彰彰明甚。

㈡、原告疏未於「投標標價清單」填寫單價數額及委託翁石貴出席開標程序及領取押標金情事，此等行為本身均非違反法令之行為，亦無影響採購公正性之可能，被告以原告有上揭行為即沒收原告之押標金，顯有誤斷枉斷之不當情事：

１、系爭採購係採公開招標且廠商並得以電子資料傳輸方式為投標，農產品市場復為完全開放之自由競爭市場，故客觀上任何人皆無法事先預知究竟會有多少家廠商參與投標；從而，系爭採購案事後僅有玉豐公司、合成碾米工廠及原告3 家廠商參與投標情事，此絕非原告所能事先知悉。系爭採購案係以總價決標及最低標得標之方式辦理，並非採「單價決標」；且系爭採購案為「一定數量單一項目」之農產品採購，是以標單或標價清單是否填寫單價數額，此應為毫無意義之事，亦不可能影響採購公正性，更何況單價可由總價與數量相除後輕易計算得知，是以有關「一定數量穀殼（即粗糠）」之採購案，國內採購機關向來即無規定應填寫單價之要求，尤無規定未於標價清單上寫單價數額即構成無效標之情事，此於重大工程採購案亦無此情事之規定，被告此次將「一定數量穀殼」採購案於「投標標價清單」以附註規定投標廠商應填寫單價，未填寫者即為無效標，此殊有設陷沒收廠商押標金之嫌。由於「一定數量穀殼」之採購案從無辦理採購機關會規定應於標單或標價清單上填寫單價數額之情形，故原告辦理填寫投標文件之人員因循往昔之經驗習慣，疏未於標價清單上填寫單價數額致造成無效標之情事，被告不能單純憑據原告此行為即遽認係意圖影響採購公正之違反法令行為，理應進一步查明原告是否與其他廠商相互達成協議約定不為價格競爭而故意不填寫單價數額，藉此意圖影響決標價者，若是，此時方可認原告上揭未填單價數額行為屬「有影響採購公正之違反法令行為」而據沒收原告之押標金；若為否定，被告即不能單憑該行為而沒收原告之押標金，否則即為非法之行政行為甚明。被告徒以原告疏未於標價清單上填寫單價金額，但並未查明原告是否與其他廠商有相互達成協議約定不為價格競爭情事，即遽為沒收原告之押標金，其行政行為顯為違法不當。

２、系爭投標須知並無禁止投標廠商授權他人代理出席開標及領取退還押標金之規定，相反地，系爭採購案投標文件中即有空白「授權書」，由投標廠商授權他人處理開標程序之所有事宜，亦有空白「退還押標金申請單」，此申請單由投標廠商為申請人，但可填寫領取人之姓名、身分證統一編號等資料由該自然人領取，準此可知系爭採購案係准許投標廠商委託他人出席開標及領取退還之押標金情事甚明。事實上，被告前所辦理之採購案亦有投標廠商委託授權他人出席開標情事，被告並無因而據為沒收該採購案押標金之情事。況代理人與本人亦分屬兩個權利主體，翁石貴雖係玉豐公司之負責人，但亦不能將翁石貴與玉豐公司視為同一人或同一廠商。金門縣與臺灣本島距離遙遠，原告所在地（嘉義縣義竹鄉）與金門縣間並無直接通達之交通工具可為搭乘，交通十分不方便。當原告所屬人員無暇出席系爭採購案之開標程序，在得知翁石貴以玉豐公司負責人身份出席系爭採購案開標時，原告乃委託翁石貴順便代表原告出席開標及作為退還押標金之領取人，應為事理之常，殊不得據此即率爾認定此舉有影響採購公正之違反法令行為，理應審究原告是否無意參與投標意圖作假性競爭而有影響採購公正之違反法令行為，茲被告完全未有任何事證足資認定原告係意圖作假性競爭影響採購公正而委託翁石貴代理出席開標程序，遽認原告有政府採購法第50條第1 項第7 款規定之情形，進而沒收原告之押標金，此殊有權利濫用而違「禁止恣意原則」之情事。

３、原告於系爭採購案開標時雖委託翁石貴出席開標程序，且於「退還押標金申請單」填寫翁石貴為押標金之領取人，然此等行為本身絕非違反法令之行為，亦非必然會影響採購公正性之情事，除非被告經查證發現原告與其他投標廠商間有意圖影響決標價格而相互達成協議約定不為價格競爭情事，是以押標金皆由其中1 家廠商繳納並申請退還領回，開標時亦委託該家廠商人員出席，在此情形下方得認為該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，尚不能僅憑廠商委託參與投標廠商之人員出席開標及領取押標金乙節，即遽為擬制上情而沒收該廠商所繳納之押標金。被告僅以原告於開標時委任玉豐公司代表人翁石貴順便出席開標及領取押標金之事實即沒收原告所繳納押標金，顯有違法。更何況系爭採購案押標金皆由3 家廠商各自繳納及申請退還，原告雖委託翁石貴出席開標程序，但合成碾米工廠則係委託林木松出席開標，並無委託同一家廠商代表出席情事，此等情事皆與工程會91年11月27日工程企字第09100516820 號及97年2 月14日工程企字第09700060670 號函釋情形不同，被告援引上揭函釋辯稱其沒收原告押標金為合法行政行為，此亦為無稽。承上所述，被告徒以原告疏未於投標標價清單上填寫單價數額及委託翁石貴代表出席開標程序、領取押標金，即遽為沒收原告所繳押標金150 萬元，此誠有率斷而違反「禁止恣意原則」情事，其非依法行政之適法行政行為，亦甚灼然。

㈢、系爭採購案原告代表人雖與其他2 家廠商代表人有親戚關係，且該2 家廠商代表人亦為原告之股東，惟尚不能據此認為原告上揭行為即意圖影響採購公正之違反法令行為：

１、本件參與系爭採購案投標之3 家廠商，其中玉豐公司代表人翁石貴係原告代表人甲○○之胞兄，且為原告之股東；合成碾米工廠經營者翁陳素惠則為甲○○之弟媳，亦為原告之股東。惟此不當然可直接推論此3 家廠商必有重大異常關聯及於投標時所為行為皆為影響採購公正之違反法令行為，尚應有發現其他客觀事實足資證明彼等間有意圖影響採購公正性而相互達成協議約定不為價格競爭情事時，方能斷定違法而沒收彼等所繳押標金，殊不能以參與投標廠商代表人間有親戚關係或投資為股東之關係，即遽為論斷彼等所為投標行為皆屬意圖影響決標價格之違反法令行為。

２、事實上，原告係由公司代表人甲○○先父翁登崑所實際出資設立經營，其子女家族成員大抵皆登記為原告之股東，且幫忙農產糧食生意之經營，故在甲○○之先父、先母往生後，兄弟姊妹或兄嫂、弟媳各自設立糧食公司或碾米工廠經營以為維生，此為極其平常之事。況原告股東中尚有國內知名食品公司義美食品股份有限公司為重要投資股東。按現代分工精密之商業經濟活動，每多垂直或水平整合之各廠商共同經營同一或類似之營業內容，以求更具效率之運作並創造各企業廠商間之最大利潤，故於同一投標採購案，為求集團間或上下游廠商間均能獲取商業利益，如分別或共同以各廠商之名義參與投標以獲取最大之得標機會，此自難謂不具有正當之事由，而與所謂影響採購公正之違反法令行為有間。本件採購案既採公開招標，且並得以電子資料傳輸方式為投標，農產品市場又係完全開放之自由競爭市場，究有多少家廠商參與系爭採購案投標，任何人皆不可能事先知悉。再者，在採購案中若「意圖影響決標價格而協議不為價格競爭」之不法投標模式，以參與競標之廠商均參與不為價格競爭之協議始能達到目的；本件採購案既無人能預知會有多少家廠商參與投標，尤不可能預知僅會有玉豐公司、合成碾米工廠等3家廠商參與投標，被告以事後結果僅有原告等3 家廠商參與投標及3 家廠商代表人間有親戚關係、股東關係等事實而斷定原告有影響採購公正之違反法令行為，此即與邏輯法則有悖，更與事實不符。從而，被告以3 家投標廠商代表人間有親戚關係、股東關係而推斷原告之投標行為係屬意圖影響採購公正之違反法令行為，並據而沒收原告所繳押標金，此顯非適法，應昭然若揭等情。並聲明求為判決：⒈撤銷被告98年6 月25日物一字第0980002809號函、98年7 月10日物一字第0980003048號函、工程會98年9 月25日訴0000000 號採購申訴審議判斷。⒉被告應退還原告押標金1,500,000 元。

三、被告則以：

㈠、本件投標標價清單第4 條已明文規定「投標廠商均應逐一填寫單價及本項總價」，否則依第5 條規定視為無效標，而合成碾米工廠及原告之投標金額為2,638 萬元及2,632 萬8,600 元，較玉豐公司之投標金額2,722 萬4,640 元為低，卻因未於投標標價清單填寫單價而成為無效標，致僅餘玉豐公司符合招標文件規定，已有足以影響採購公正之違反法令行為。本件投標標價清單已明文規定應填寫單價，否則為無效標，原告所舉其他類似標案與本件並不相同，自不得以此主張單價有無填寫並不影響投標行為。被告之認定係依據工程會之函釋所為，該函釋亦無違反政府採購法第50條第1 項第5、7 款規定，被告所為認定並無違反行政程序法之相關規定，原告主張被告之認定有違禁止恣意原則云云，顯無可採。再系爭投標須知第52條第8 款亦有相同於政府採購法第31條第2 項第8 款之規定。按工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函釋意旨，原告與合成碾米工廠、玉豐公司之投標文件內容有重大異常關聯，已如上述，且經工程會認定有影響採購公正之違反法令行為，故被告依法不予發還押標金，並無違誤。

㈡、且玉豐公司之代表人翁石貴除代表原告出席開標，又代理合成碾米工廠、原告領取退還之押標金，參工程會91年11月27日工程企字第09100516820 號、97年2 月14日工程企字第09700060673 號函釋意旨，原告等3 家投標廠商之行為，亦符合政府採購法第50條第1 項第5 、7 款之規定。原告雖主張代表出席開標及代理領取押標金，係事理之常，且本件係由各家廠商申請退還押標金，非同一人申請退還云云，惟原告係一資本額高達2 億餘元之公司，豈有可能公司人員皆無暇出席投標，而玉豐公司之代表人卻能出席。甚且，原告及合成碾米工廠縱無法出席開標，僅係放棄減價等權利（參系爭投標須知第79條第3 項規定），並非因此喪失投標資格，而原告及合成碾米工廠若無法親自領取退還押標金，亦由被告另行處理，實無必要以金門、嘉義地區遙遠而委由同一人代為出席及代為領取退還押標金。又工程會函釋「押標金由同一人或同一廠商申請退還者」，應包含同一人代理領取退還之押標金，否則如僅係指同一人申請退還，因僅有投標廠商始得申請退還，則該函釋幾無適用之可能，原告主張非同一人申請退還，而不符該函釋內容云云，亦無可採。且本件合成碾米工廠、玉豐公司亦對被告沒收押標金之處分提起行政訴訟，經鈞院98年度訴字第2602、2603號判決，駁回合成碾米工廠、玉豐公司之請求，亦顯見原告之主張並無理由。

㈢、被告係認為原告等3 家廠商之投標行為，違反政府採購法第50條第1 項第5 、7 款之規定及工程會相關函釋，並未認定原告等構成政府採購法第87條第4 項規定，原告主張被告「擬制臆測」云云，實無可採。又原告等3 家廠商負責人之親戚關係為何，並非被告作成原處分之理由，被告亦非以其等負責人具有親戚關係，即認定其等投標行為有違反政府採購法之規定，原告主張被告以廠商負責人具有親戚關係而推斷有違反法令行為云云，尤無理由。綜上所述，原告與合成碾米工廠、玉豐公司之投標文件內容有重大異常關聯，被告依法不予發還押標金，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，有工程會98年9 月25日訴0000000 號採購申訴審議判斷書、系爭投標須知、被告98年7月10日物一字第0980003048號、98年6 月25日物一字第0980002809號函、被告開標/ 議價/ 決標/ 流標/ 廢標紀錄、中文公開招標公告資料；合成碾米工廠、玉豐公司及原告分別寄送被告之投標文件（包括標單、授權書、投標廠商聲明書、退還押標金申請單、保證金支票、廠商切結書、投標標價清單、廠商營利事業登記證）、廠商簽到表、公司變更登記表等件影本附卷可稽（見原處分卷第2-11、21-31 、38-39、43-44 、51頁；本院卷第85-93 、98-105、109-117 、125-132 頁），且為兩造所不爭，洵堪認定。是本件爭點厥在：被告以政府採購法第31條第2 項第8 款及投標須知第52條第8 款規定，沒收原告所繳納之押標金，是否適法？

㈠、按「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」、「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」、「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：…八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」、「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：…五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。…七、其他影響採購公正之違反法令行為。」政府採購法第1 條、第8 條、第31條第2 項第8 款、第50條第1 項第5款、第7 款分別定有明文。又「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳（無押標金者不適用）：…㈧其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」金門縣政府暨所屬機關學校及公營事業機構採購投標須知第52條第8 款著有規定。揆其立法目的，乃在防止投標廠商間製造假性競爭行為，以致無法進行實質競標之採購公正目的。

㈡、次按「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：…二、押標金由同1 人或同1 廠商繳納或申請退還者。」、「機關辦理採購，有3 家以上合格廠商投標，開標後有2 家以上廠商有下列情形之一，致僅餘1 家廠商符合招標文件規定者，得依政府採購法第48條第1 項第2 款『發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者』或第50條第1 項第7 款『其他影響採購公正之違反法令行為』處理：…三、資格、規格或價格文件未附或不符合規定。…五、其他疑似刻意造成不合格標之情形。」、「…二、機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法（以下簡稱本法）第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」、「機關辦理採購，不同投標廠商參與投標，卻由同一廠商之人員代表出席開標、評審、評選、決標等會議，屬政府採購法第50條第1 項第7 款規定情形。」乃分經工程會91年11月27日工程企字第09100516820 號、95年7月25日工程企字第09500256920 號、92年11月6 日工程企字第09200438750 號、97年2 月14日工程企字第0970006070號函釋在案。核乃工程會基於其主管權責，行使政府採購法所授與之裁量權，合乎立法本旨及授權目的，且未逾授權範圍，自得為辦理相關案件者所適用。是押標金由同1 人或同1廠商申請退還，乃屬政府採購法第50條第1 項第5 款規定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」範疇，此且經主管機關工程會認定為影響採購公正之違反法令行為；又採購案有3 家以上合格廠商投標，開標後有2 家以上廠商有價格文件不符合規定等疑似刻意造成不合格標之情形，致僅餘1 家廠商符合招標文件規定者，暨不同投標廠商參與投標，卻由同一廠商之人員代表出席開、決標等者，亦同。

㈢、承前所述，系爭採購案總計原告、合成碾米工廠及玉豐公司3 家廠商投標；卷附制式投標標價清單第4 、5 點且明載：「四、本清單所列各項目之單價及本項總價欄位，不論數量多寡，除小計、合計及總計之單價欄位外，投標廠商均應逐一填寫單價及本項總價。」、「五、未依上開規定填寫者，視為無效標。」等文（見本院卷第92頁）。詎被告於98年5月26日開標時，竟發現原告、合成碾米工廠投標標價清單之「單價」欄位均未填寫，致彼等投標均為無效，而致僅有玉豐公司合格。因原告及合成碾米工廠均事先指定由玉豐公司代表人翁石貴代為領取倘未得標所應退還之押標金（開標當日合成碾米工廠業委託林木松出席，然仍由翁石貴領取應退還之押標金）；原告更授權翁石貴處理上開標案所有之投、開、決標過程事宜（見本院卷第89、111 、113 頁退還押標金申請單及授權書影本）；參諸系爭參與投標之原告代表人甲○○與玉豐公司代表人翁石貴為兄弟，合成碾米工廠負責人翁陳素惠又係原告代表人甲○○弟媳，暨系爭標案公告之採購金額高達35,769,600元（見原處分卷第64頁招標公告），「單價」欄位係絕對應填載事項業於標單上明載，難為原告及合成碾米工廠諉為未視等情，足徵原告及合成碾米工廠未填寫系爭標案標單「單價」欄位，當非一時疏失所致，而係出於事先籌劃。此外，原告復未舉出具體事證證明其漏載「單價」欄位係出於疏失，則原告有上揭主管機關工程會認定之影響採購公正之違反法令行為，洵堪認定。從而，被告認原告有政府採購法第50條第1 項第5 款、第7 款規定情事，合乎同法第31條第2 項第8 款及系爭投標須知第52條第8款要件，而沒收原告所繳納之押標金150 萬元，自屬適法有據；並無原告指摘之權利濫用，而違禁止恣意原則情事。原告未視其授權書明載授權翁石貴處理事務範圍包括系爭標案之投標事宜，而委託共同參與投標廠商代表人全權處理系爭標案，顯然有悖商業競爭常態，對採購公正難謂無影響，猶主張：其係因循習慣而漏未填載上開單價欄位，並非蓄意使文件不符規定；且其委託翁石貴出席開標程序及領取押標金行為，並非違反法令之行為，亦無影響採購公正性之可能云云，自無可採。

㈣、另原告主張：上述工程會91年函釋係規定「同一廠商申請退還者」，原告及合成碾米工廠均係自行申請退還，僅由翁石貴代為領取；且上開91、95、97年函釋乃分別針對政府採購法第48條第1 項第2 款、第50條第1 項第5 款、第7 款為解釋，並非針對同法第31條第2 項第8 款規定為解釋；又未強制機關應依函釋辦理，是被告援引該等函釋為據，顯屬違法；另被告擬制臆測原告與合成碾米工廠及玉豐公司3 家廠商有政府採購法第87條第4 項規定情事，亦與實際事實不符云云。惟按上揭91年函釋所稱「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」自係指實際繳納或取回者而言，而非形式上之繳納或申請退還者，倘係指同一人申請退還，則因僅繳納之投標廠商始得申請退還，豈非致該函釋無適用之可能；是被告援引上揭91年函釋即認系爭押標金由同1 家廠商（玉豐公司）領回，符合政府採購法50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」情形，而合乎工程會以上述92年函釋所認屬同法第31條第2 項第8 款規定之「影響採購公正之違反法令行為」範疇。又被告援引之上述95、97年有關「影響採購公正之違反法令行為」固係對政府採購法第48條第1 項第2 款、第50條第1 項第7 款之解釋，而非直接解釋同法第31條第2 項第8 款規定；然政府採購法主管機關工程會既認該等函釋所述情事係屬「影響採購公正之違反法令行為」，則被告予以援用，自亦符同法第31條第2 項第8 款所規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」要件。而91、95年函釋就所述事實既賦予採購機關得適用之明文，則被告予以適用，自無何違反法令可言；而本件係因被告認有政府採購法第48條第1 項第2款規定：「發現有足以影響公正之違法或不當行為者」情形，始未予決標（見本院卷第123 頁廢標紀錄），是原告尚不得以系爭標案未予決標，為未生影響採購公正之論據。再被告既並未認定原告與其他投標廠商等構成政府採購法第87條第4 項規定行為，亦無原告所謂「擬制臆測」情事存在。故原告上開主張，容有誤解，均無可採。

五、綜上所述，原告之主張均無可採。被告不予發還系爭押標金，於法並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤。原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。

七、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭