臺北高等行政法院判決

原告

甲 ○

被告

臺北縣政府

代表人

乙○○(縣長)

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　丁○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因請求發還土地事件，原告不服內政部中華民國98年2 月26日台內訴字第0970207314號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告依內政部訂定之原墾農民訴求還我土地實施計畫向被告申請發還坐落於臺北縣三峽鎮○○段有木小段160 、180 -1、183-1 、184-2 、184-3 、184-4 、184-5 、187 地號、同鎮○○段東麓小段28地號及同鎮○○段金敏子小段99地號等10筆土地，經被告審查後，認原告未提出申請人身分證明文件及足資證明之權屬文件( 如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等) ，乃以97年8 月18日北地籍字第0970609624號函通知須於1 個月內補正，如逾期未補正或未依補正事項完全補正者，駁回申請。因原告未能遵期補正權屬證明文件，被告乃以97年9 月30日北府地籍字第0970727975號函（下稱原處分）駁回其申請。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：

㈠日治時期，因臺籍原墾農民為殖民地子民，其土地及住家均處於深山荒涼之地，所處位置交通不便，難以獲得資訊，無從主張權利，故所開墾之土地於日治時代被登記在三井株式會社名下，而國民政府遷臺復未做地籍田野調查予以歸還，致原墾農民權益未受合理應有保護。原墾農民訴求還我土地事件，為國民政府遷臺以來最重大土地問題，政府拖延至今仍未解決，應負起責任，從寬處理，不意卻從嚴對待。雖訂定原墾農民訴求還我土地實施計畫，但與原墾民之訴求完全不符，無法解決農民實際問題。且上開行政計畫違反行政程序法第4 、5 、6 、7 、8 、9 、10條等規定。又原墾農民訴求還我土地係基於憲法上之人的價值與人性尊嚴而為，政府卻予以太多限制，應比照原住民保留地開發管理辦法與金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法規定取得土地所有權相同之條件，否則即違反憲法上之平等原則及人性尊嚴原則。

㈡依原墾農民訴求還我土地實施計畫貳、處理原則一規定：「訴求取得土地所有權者，請墾農提出足資證明其權屬文件（如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等）」該「等」字代表還有其他文件可檢附，惟意義為何並不清楚，而地政機關受理墾農訴求發還土地審查及登記注意事項第5 項規定：「申請發還土地之應附文件及填寫說明：㈠應附文件：…3.足資證明擁有產權之證明文件（丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書或其他證明文件等）。……」其他證明文件所指為何，亦未見規範，顯已違反行政程序法第5 條：「行政行為之內容應明確」之規定。況且上開計畫要求提出之證明文件，或因天災地變，或因原墾農民未予保留，致無法及時補正。故該行政計畫實施至今，各縣市政府未曾核准任何一件申請案。政府既有原住民保留地開發管理辦法及金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法之行政先例存在，對於相同或具有同一性事件，被告應遵守行政法上之行政自我拘束原則所拘束，原告自得依據平等原則請求相同給付，被告拒絕原告申請，應屬違反行政自我拘束原則及平等原則，而違法。

㈢上開行政計畫既屬違法、違憲，則被告依該行政計畫作成原處分亦屬違法等情。並聲明求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉原墾農民訴求還我土地實施計畫因違憲、違法，為無效的行政計畫，應予廢止。⒊被告應將坐落臺北縣三峽鎮○○段有木小段160 、180-1 、183-1 、184-2 、184-3 、184-4 、184-5 、187 地號、同鎮○○段東麓小段28地號及同鎮○○段金敏子小段99地號土地因時效完成移轉予原告。

三、被告則抗辯略謂：依原墾農民訴求還我土地實施計畫及地政機關受理墾農訴求發還土地審查及登記注意事項之相關規定，申請發還土地者，應提出足資證明權屬之證明文件。本件原告申請時僅提出土地登記謄本為憑，未檢附其他文件，但該土地登記謄本只可認定各該筆土地屬於上開計畫適用範圍，但非屬規定所指之權屬證明文件。經被告審查後限期命原告補正，原告逾期未補正，被告以原處分駁回其申請，於法並無違誤。至於該計畫是否有原告指摘之違憲、違法之情形，非屬被告權責範圍，被告不便置喙等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件兩造爭執要點如次：

㈠上開原墾農民訴求還我土地實施計畫有無原告所指之違法、違憲情形？

㈡原告依上開計畫規定申請發還上開各筆土地，未提出權屬證明文件且不遵期補正，被告否准其申請，有無違法？

㈢原告主張被告應依政府處理原住民保留地開發管理辦法及金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法之行政先例，以時效完成，將上開各筆土地移轉予原告取得，於法是否有據？

五、本件原告雖以上開情詞主張原墾農民訴求還我土地實施計畫違憲、違法，應屬無效云云。惟查：

㈠按原墾農民訴求還我土地實施計畫乃行政院為因應人民陳情訴求渠等祖先在國民政府來臺之前即墾地使用，而於光復初期辦理總登記時，未依限申請登記，被劃歸公有林地，致未能取得產權，乃召集內政部、農業委員會( 林務局) 等相關部會組成專案小組開會擬議處理原則，遂由內政部依據該處理原則而訂定實施之上開計畫，報經行政院97年2 月21日備查，期藉此計畫之實施，審認墾農提出之證明文件，符合規定者同意發還，以滿足墾農需求，同時減少民眾抗爭等社會成本之付出，並以97年3 月20日內授中辦地字第09707227662 號函各直轄市、縣（市）政府及全國各鄉鎮市公所公告受理墾農申請發還林地產權相關程序。揆之上開計畫之目的及訂定程序，乃行政院責成下級機關內政部為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃，核其性質相當於行政程序法第163 條所稱之行政計畫。

㈡依上開計畫貳、處理原則一：「訴求取得土地所有權者，請墾農提出足資證明其權屬文件（如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等）並填具土地登記申請書送土地所在地之縣（市）政府，依個案予以初審後，將符合規定者轉呈內政部專案小組複審核定後辦理發還。」而內政部為執行該計畫而訂定之地政機關受理墾農訴求發還土地審查及登記注意事項復規定：「一、依據行政院97年2 月21日備查之『原墾農民訴求還我土地實施計畫』辦理。……三、受理機關：土地所在地之縣（市）政府。……五、申請發還土地之應附文件及填寫說明：㈠應附文件：1.原墾農申請發還土地申請書。2.申請人身分證明。3.足資證明擁有產權之證明文件（丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書或其他證明文件等）。……」足認該計畫乃賦予申請人毋須依民法物權篇及土地法暨民事訴訟法等一般實體及程序規定，逕依該計畫所定之特別認定基準及程序，請求主管機關將現屬公有林地之所有權移轉登記予申請人，固然上開計畫非屬法律，但因係對人民授與利益，非干涉人民自由權利，或設定、加重人民義務之規定，亦無限制人民不得依一般實體及程序規定主張其權利，則為滿足解決原墾農民還我土地訴求之迫切性，於法律制定之前，應容認行政機關得依職權作成具有法規範性質之行政計畫，資為辦理之準據，以達成行政目的。

㈢該計畫既授與人民利益，自須斟酌其特殊性，對於人民如何請求，就細節性及程序上之事項，在計畫本身或據以作業之注意事項內予以具體化規定。查上開計畫規定申請人應檢附足資證明其權屬文件( 如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等) ，乃為行政機關處理事務審認事實真偽所必要，核與該計畫所創設之權利不相牴觸，亦未侵犯人民之權益，要難因其內容與規範不同事物之原住民保留地開發管理辦法與金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法之規定互殊，遽謂其違反平等原則，而有違法或違憲之虞。再上開計畫旨在處理原墾農民訴求政府發還日治時期原屬於渠等祖先所有，被不當歸入公有之土地，則是否確有此事實，主管機關不能憑空杜撰，當須相關權屬證明文件以為憑據。而丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等文件，確為日治時期用以證明土地所有權歸屬之常見證件，且為免有掛漏之情形，自應允許申請人除例示之上開文件外，尚得提出其他文件以資證明，故上開計畫及其注意事項除例示外，尚為概括規定，以彌補例示之不足。又所謂其他證明文件乃指與例示之文件具有等同證明效果者而言，因其種類、名稱較為罕見，事實上無從預知，原難逐一枚舉，僅得依個案情形具體審認之，要不能因此即謂該概括規定，違反明確性原則而無效。且申請人主張其就公有林地享有返還請求權，本應就有利於己之權利成立要件事實，負舉證證明之責，尤不能因無從舉證以實其說，即謂該計畫違反人性尊嚴。

㈣稽之前引行政計畫貳、處理原則一關於證明文件之規定，固與金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法第4 條第1 項規定：「前條第一項第二款所稱登記原因證明文件，於本條例第十四條之一第一項係指能證明確係非因有償徵收登記為公有前持有之契據、足以證明取得所有權之有關文件或已依民法完成時效取得之證明文件；於本條例第十四條之一第二項係指能證明確係因軍事原因喪失占有前持有之契據、或足以證明取得所有權之有關文件、已依民法完成時效取得之證明文件或占有期間土地四鄰之土地所有權人二人以上之保證書。」有間，且無類似原住民保留地開發管理辦法第17條：「依本辦法取得之耕作權或地上權登記後繼續自行經營或自用滿五年，經查明屬實者，由中央主管機關會同耕作權人或地上權人，向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記。」之規定，然對照上開行政計畫與金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法及原住民保留地開發管理辦法，彼此間適用之對象、地域及客體等事項，俱屬不同，所規範之事物明顯有別，為符合實質平等，本應斟酌各具體事物差異而為合理區別對待，不能各規範內容互異，即謂上開行政計畫違反平等原則。

㈤是以原告泛稱：該計畫違反行政程序法第4 、5 、6 、7 、8 、9 、10條等規定，且悖離憲法上維護人性尊嚴原則與平等原則，應屬無效云云，有失允洽，不能採取。從而，上開行政計畫既無何違法、違憲之情形，被告自得據以辦理本件原告之申請事項。

六、次查：原告前依原墾農民訴求還我土地實施計畫向被告申請發還上開10筆公有林地，因未提出任何足資證明之權屬文件經被告命於一個月內補正，仍未遵照辦理等事實，有卷附原告申請書、上開各筆土地登記謄本、臺北縣政府地政局97年8 月18日北地籍字第0970609624號函在卷可稽（分見原處分卷第1 至12頁）。原告申請發還上開土地未能提出權屬證明文件，既與規定不符，經被告限期命補正未果，乃駁回其申請，於法自屬有據。

七、原告雖復主張被告應依處理原住民保留地開發管理辦法及金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法之行政先例，准其依時效完成取得上開各筆土地所有權云云。惟原告據以申請之原墾農民訴求還我土地實施計畫，並無得依時效完成發還公有林地予原墾農民之規定。再本件亦非原住民保留地開發管理辦法與金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法所規範之對象，自無援引處理各該辦法之行政先例可言。

八、至於原告請求本院廢止上開行政計畫乙節，因該計畫係屬抽象、對不特定人之行政計畫，乃行政機關對於一般人民所為之一般性措施，類於命令，其對象並非特定之個人，故該計畫本身並非行政處分。上開行政計畫既為行政機關本於職權所頒行，其存廢自屬行政機關之權責範疇，基於權力分立原則，行政法院無從代為決定。再者，行政法院於個案審理時固得審查命令之合法性，而排除適用違法之命令，但並無於判決主文宣告該命令違法或違憲應予廢止之權限，且原告亦無請求廢止一般行政計畫之公法上請求權。是以原告此部分之請求，於法顯屬無據，不能准許。

九、綜上所述，本件原告上開主張各節，均不可採。原處分駁回其申請，適用法律並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求判決如上開聲明所示，為無理由，均應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭