臺北高等行政法院裁定

聲請人

甲○○

聲請人

乙○○

聲請人

丙○

聲請人

丁○○

聲請人

戊○○

聲請人

己○○

聲請人

庚○○

聲請人

辛○○

聲請人

壬○○

聲請人

癸○○

聲請人

子○○

聲請人

丑○○

聲請人

寅○○

聲請人

卯○○

聲請人

辰○○

聲請人

巳○○

聲請人

未○○○

聲請人

戌○○

聲請人

亥○○

聲請人

天○○

聲請人

地○○

聲請人

宇○○

聲請人

宙○○

聲請人

玄○○

聲請人

黃○○

聲請人

Ａ○○

聲請人

Ｂ○○

聲請人

Ｃ○○

聲請人

Ｄ○○

聲請人

Ｅ○○

聲請人

Ｆ○○

聲請人

申○○

兼上一人

法定代理人

酉○○

共同訴訟代理人

詹順貴律師

共同訴訟代理人

洪韶瑩律師

相對人

內政部

代表人

Ｇ○○○○○○住同上

上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止相對人98年12月22日台內營字第0980228891號函之執行，本院裁定如下：

主文

理由

一、按於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行，固為行政訴訟法第116 條第3 項所明定。然由於停止執行係以保護原告勝訴之權利或法律上利益為目的，雖法無明文，解釋上仍以本案訴訟合法為必要。又依同法第4 條所示，撤銷訴訟，乃人民對損害其權利或法律上利益之行政處分，經依訴願程序仍未獲得救濟，請求行政法院予以撤銷或變更之訴訟。如原告未能釋明其權益受行政處分違法侵害者而提起訴訟者，其起訴即屬不備其他要件，法院原應依同法第107 條第1 項第10款後段規定，以裁定駁回其訴。是以，停止執行之聲請人，如無因所聲請停止執行之處分或決定而權利或法律上利益受有損害之情狀，於將來提起撤銷訴訟，其本案訴訟既不合法，於起訴前所為之停止執行聲請，亦屬不備要件，而應予駁回。

二、第按，「左列事項，由縣立法並執行之：……一一　其他依國家法律及省自治法賦予之事項。」為憲法第110 條第11款所揭示。而縣（市）都市計畫之擬定、審議及執行、為縣（市）自治事項，則為地方制度法第19條第6 款所明定。又「本法之主管機關在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由市政府擬定，鎮○○○市○○街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時得由縣（局）政府擬定之。」「鎮○○街之主要計畫由省政府核定，並送內政部備查（嗣修正為內政部核定）。」「都市計畫經發布實施後，為配合中央或省（市）﹝「嗣修正為配合中央、直轄市或縣（市）」﹞興建之重大設施時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更。」「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市) 　( 局）政府應於接到核定或備案公文之日起三十日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理。」行為時都市計畫法第1 條、第13條、第20條、第21條第1 項、第27條第1 項第4 款及第28條分別定有明文。一定區域內之居民自主決定其生活方式，乃地方自治之本質，所謂都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用做合理之規劃（都市計畫法第3 條參照），其目的在於改善居民生活環境（都市計畫法第1 條參照），衡乃典型之地方自治事項，而據前揭法文所示，縣（市）都市計畫之擬定、審議及執行，復經確認定位為縣（市）自治事項，為縣（市）地方自治團體固有之事務，而非國家或上級自治團體所委辦事務，對此事務之執行，由縣（市）政府自行負責達成，當然，也只有縣（市）政府始有權為縣（市）都市計畫之發布及實施，而為其主管機關。如主管機關就都市計畫有所變更，直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，司法院釋字第156 號肯認此具有行政處分性質，苟因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許人民就此提起訴願或行政訴訟以資救濟。至於本案相對人雖亦為都市計畫法所規定之中央主管機關，依前揭法律規定，並有對縣（市）政府所擬之主要計畫變更有核定權，縣（市）政府所擬定之都市計畫變更，須經被告核定，始能生法律效力，然究此「核定」性質，源於地方自治團體對於自治事項，雖以自行負責方式執行之，但仍受法律拘束，地方自治團體是否遵守法律拘束，仍應由國家及上級自治團體予以監督，必要時並予以貫徹，是以，都市計畫法規定，相對人得以「核定」、「不核定」此種預防性之監督方法以防止縣（市）政府都市計畫擬定時有不法行為並確保審查之可能性，並非藉此取代縣（市）政府對於縣（市）都市計畫之擬定、發佈及實施之權能。此「核定」之監督對象為縣（市）政府此等公法人，並以公權力對外為之，在法理上，縣（市）政府如不服此監督決定，參照訴願法第1條第2 項規定，當得對之提起訴願及撤銷訴訟，請求予以撤銷，甚至提起課予義務訴訟，請求法院命被告為認可核定之處分。但縣（市）轄區內之一般人民，即使因縣（市）政府都市計畫之擬定、發布或實施與否，財產事實有所損益，依前述司法院釋字第156 號解釋，縣（市）政府所發布實施之都市計畫，為發布實施之主管機關之行政處分，處分之相對人及利害關係人自可依法對之提起行政救濟，然非得主張因本案相對人對於都市計畫之核定違法而損害其權利或法律上利益。蓋其既非核定處分之相對人，也非利害關係人，以規範保護理論檢驗之，法規授與被告核定權之目的，乃在確保縣（市）政府自治權能之合法行使，核定處分縱有違法，所侵害者仍係地方自治權此等公益，無從容認一般人民逕對之主張違法而損害其權利或法律上利益。

三、本案聲請意旨略以：相對人以98年12月22日台內營字第098022891 號函（下稱系爭處分）核定苗栗縣政府以98年12月4日府商都字第0980210731號函送請核定之「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區主要計畫案」，系爭處分多所違法及謬誤之處，聲請人等已於99年3 月2 日依法提起訴願，本案情況緊急，非即時經行政法院予以處理，即難以救濟，爰依行政訴訟法第116 條第3 項規定，聲請停止裁定系爭處分之執行云云。

四、經核，相對人就苗栗縣政府送請核定之「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區主要計畫案」以系爭處分核定之，揆諸前揭說明，系爭處分核定所涉及者無非苗栗縣政府擬定都市計畫合法性判斷，聲請人顯然不可能釋明其個人權益因系爭處分違法而受侵害，如以系爭處分為標的而提起撤銷訴訟，即屬不備起訴要件而不合法。準此，聲請人以系爭處分為標的而求為停止執行，亦屬要件不備，應予駁回。至於聲請人是否因苗栗縣政府依據系爭處分所為之98年12月30日府商都字第098002210352號公告「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區主要計畫案」而受有權益之損害，則與系爭處分是否可能損害聲請人權益之判斷無涉，附此敘明。

臺北高等行政法院第一庭