臺北高等行政法院判決

原告

台灣自來水股份有限公司第十二區管理處

代表人

廖世宗（代理經理）

被告

交通部

代表人

毛治國（部長）住同上

上列當事人間公路法事件，原告不服行政院中華民國99年8 月30日院臺訴字第0990102356號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）3 萬元，係在40萬元以下，依民國99年1 月13日修正公布，同年5 月1 日施行之行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序。本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行判決，合先敘明。

㈡按「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」行政罰法第3 條定有明文，是以行政罰之處罰對象，不以具備權利能力之自然人或法人為限，應由立法者根據處罰目的決定其處罰之範圍。本件被告係依公路法第72條第1 項而為裁處，其處罰對象為道路挖掘之「申請人」。查原告所屬板橋服務所申請挖掘被告所屬公路總局代養縣道114 線、省道臺3 線道路，被告以該服務所為裁處對象，依前開規定，尚無不合。惟板橋服務所既屬臺灣自來水股份有限公司（下稱「臺灣自來水公司」）之內部單位，則相關實體法上之權利義務仍歸屬於該公司。另依臺灣自來水公司組織規程第6 條規定，該公司為應業務需要，得設各區管理處；再參酌該公司「各區管理處組織規程」第2 條規定，各區管理處就供水區域內新擴建及改善工程規劃、設計施工相關業務事項、各項設備修復改善事項及營運業務之規劃執行，均有獨立職掌，各區管理處並置有經理1 人，承總經理之命，綜理各該區管理處業務（同規程第3 條），顯見臺灣自來水公司分設各區管理處，並以管理處名義獨立對外為業務之執行。本件受處罰人原告所屬板橋服務所為臺灣自來水公司第十二區管理處所轄，因服務所乃各區管理處依業務需要設置之執行單位，雖依行政罰法規定，得為受罰主體，惟尚難認其有當事人能力，原告既依前開組織規程，就其掌理範圍內業務事項有獨立處理權責，且實際上原告亦以管理處名義對外為交易行為，是本件原告所屬板橋服務所因業務涉訟，應認原告有提起行政救濟之當事人能力，併予敘明。

㈢本件原告代表人蘇金龍於訴訟進行中變更為廖世宗，茲據原告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：原告所屬板橋服務所先後於98年3 月31日、98年6 月11日分別因被告所屬公路總局代養縣道114 線51k+662 ～51k+665（下稱「系爭縣道路段」）、省道臺3 線5k+620～5k+621.5段（下稱「系爭省道路段」，並與系爭縣道路段合稱「系爭路段」）之自來水管線漏水，需辦理搶修，經以交通部公路總局第一區養護工程處（下稱「養護工程處」）緊急搶修報備單傳真至養護工程處所屬中和工務段（下稱「中和工務段」）同意辦理，惟遲至98年11月18日、98年11月4 日始填送挖掘公路申請書。被告以原告所屬板橋服務所未依「交通部公路總局受理挖掘公路作業程序手冊」第三、㈡、3 點規定於3 日內補辦申請，視同擅自挖掘公路，而依公路法第72條第1 項規定，以99年1 月25日交授公字第0990003029號函（下稱「99年1 月25日函」），各處罰鍰3 萬元，並發給99年1 月22日交違字第1-6 號及第1-7 號裁處書（下合稱「99年1 月22日裁處書」），旋為補行裁處書用印，以99年2 月2日交授公字第0991000734號函（下稱「99年2 月2 日函」）重行附送99年2 月1 日交違字第1-6 號（更）及第1-7 號（更）裁處書（下合稱「原處分」），並將前開99年1 月22日裁處書作廢，原告不服，提起訴願，經行政院以院臺訴字第0990102356號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：伊所屬板橋服務所因轄管系爭路段之自來水管線破裂漏水，為避免影響用路人安全之重要公益，依公路法第30條之1 第3 項後段之規定，先後於98年3 月31日、98年6 月11日分別傳真緊急搶修報備單至中和工務段申請路面搶修報備同意，並非擅挖，嗣後卻遭被告以伊未於3 日內補辦申挖手續視同擅挖案件，而依公路法第72條第1 項規定，以原處分處伊罰鍰各3 萬元。惟伊於搶修前既已報備獲得同意，雖未於事後即時補正相關資料手續，然被告亦未催告伊限期改善，且公路法並未規定補正期限，縱「交通部公路總局受理挖掘公路作業程序手冊」訂有未於3 日內補辦申挖手續，視同擅挖之規定，惟此僅屬行政規則，並未對外發生法律效力，被告以此作為裁罰依據，除其內容已違反公路法之規範外，亦違反法律保留原則及授權明確性原則等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告則以：原告傳真緊急搶修報備單至中和工務段辦理公路搶修，傳真之報備單上已載明補正許可程序之期限為3 日，惟原告遲至98年11月18日及98年11月4 日始提出申請，依照「交通部公路總局受理挖掘公路作業程序手冊」第三、㈡、3 點規定，伊以原告未於3 日內檢附相關證明資料及搶修施工相片補辦申挖手續，逾期視同擅挖公路處理，而依公路法第72條第1 項規定，以原處分裁處原告各3 萬元罰鍰（共2件），並無違法等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原告所屬板橋服務所98年3 月31日及98年6 月11日傳真緊急搶修報備單影本、原告98年11月4 日及98年11月18日挖掘公路申請書影本、99年1 月25日函影本、99年1 月22日裁處書影本、99年2 月2 日函影本、原處分影本在卷可稽（本院卷第11、18至19頁、答辯卷第22頁、訴願卷後段第44至46頁），堪認為真正。

六、本院之判斷：原告主張「交通部公路總局受理挖掘公路作業程序手冊」所訂未於3 日內補辦申挖手續，視同擅挖之規定，僅屬行政規則，並未對外發生法律效力，被告以此作為裁罰依據，除其內容已違法公路法之規範外，亦違反法律保留原則及授權明確性原則等語，惟為被告所否認，並以前揭情詞置辯。是本件爭點即為：「交通部公路總局受理挖掘公路作業程序手冊」第三、㈡、3 點規定是否違反法律保留原則？茲詳述如下：

㈠按司法院釋字第619 號解釋文揭示：「對於人民違反行政法上義務之行為處以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第23條法律保留原則之意旨（本院釋字第394 號、第402 號解釋參照）。」並於理由書中進一步闡明：「土地稅法第58條雖授權行政院訂定該法之施行細則，但就適用特別稅率之用地，於適用特別稅率之原因、事實消滅時，未依土地稅法第41條第2 項規定申報之情形，是否應予以處罰或如何處罰，則未作明確之授權。土地稅法施行細則第15條規定：『適用特別稅率之原因、事實消滅時，土地所有權人應於30日內向主管稽徵機關申報，未於期限內申報者，依本法第54條第1 項第1 款之規定辦理』，將非依土地稅法第6 條及土地稅減免規則規定之標準及程序所為之地價稅減免情形，於未依30日期限內申報適用特別稅率之原因、事實消滅者，亦得依土地稅法第54條第1項第1款 之規定，處以短匿稅額3 倍之罰鍰，顯以法規命令增加裁罰性法律所未規定之處罰對象，復無法律明確之授權，核與首開法律保留原則之意旨不符，牴觸憲法第23條規定，應於本解釋公布之日起至遲於屆滿1 年時失其效力。」另司法院釋字第638 號解釋理由書亦謂：「行政罰之處罰，以違反行政法上義務為前提，而實施處罰構成要件行為之義務主體，自屬依法處罰之對象。……是行政處罰之處罰對象規定，亦涉及人民權利之限制，為符合法治國家處罰法定與處罰明確性之要求，除有法律或法律具體明確授權之法規命令為依據外，不得逕以行政命令訂之。」亦即凡對於人民違反行政法上義務之行為處以裁罰性之行政處分，其處罰之構成要件、法律效果及處罰對象，應由法律定之，若法律授權以法規命令為補充規定者，其授權之目的、範圍及內容必須具體明確，是如欠缺法律具體明確之授權，而以法規命令或行政規則增加裁罰性法律所未規定之處罰對象，即違反憲法第23條所規定法律保留原則之意旨及法治國家處罰法定與處罰明確性之要求。

㈡次按公路法第30條之1 第3 項、第4 項規定：「（第3 項）管線機構或其他工程主辦機關（構）為埋設管線或其他工程，必須挖掘公路時，應依前條第二項規定申請公路主管機關許可，並繳交許可費，始得施工。但緊急搶修，得以電話或傳真先行告知該管公路主管機關後，迅即辦理，並於事後補正許可程序。（第4 項）前項管線機構必須挖掘公路時，除國道施工及緊急搶修外，應擬訂挖掘施工交通維持計畫，送所在地直轄市、縣（市）政府審查同意。」第72條第1 項前段並規定：「擅自使用、破壞公路用地或損壞公路設施者，處新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰……。」固規定挖掘公路埋設管線應依公路法第30條第2 項檢附申請書及工程計畫書向公路主管機關申請許可並繳交許可費後始得施工，否則公路主管機關得依公路法第72條第1 項前段規定裁處。惟因考量管線因事故需作緊急搶修，由於具有時效性，應可由管線單位先以電話或傳真告知該管公路主管機關後迅即搶修，並於事後補正許可程序，以維護公共安全（公路法第30條之1 第3 項立法理由參照）。顯見基於公共安全及時效性，管線單位因事故需作緊急搶修時，如已先以電話或傳真告知該管公路主管機關並獲同意後所為之挖掘公路搶修行為，即與未經申請公路主管機關許可擅自挖掘公路之情形有異，而不得任意依公路法第72條第1 項前段規定加以裁罰。此外，公路法第30條之1 第3 項雖規定管線單位應於緊急搶修後補正許可程序，惟未規定補正之期限以及未於期限內補正許可程序即應「視同擅自挖掘」或有何處罰之法律效果，亦未具體明確授權主管機關另以命令定之，則公路主管機關即不得另以法規命令或行政規則將違反公路法第30條之1 第3 項但書所定應履行補正許可程序義務之管線單位，增列為公路法第72條第1 項前段所未規定之處罰對象，否則即違反憲法第23條所規定法律保留原則之意旨及法治國家處罰法定與處罰明確性之要求。

㈢又按被告所屬公路總局為提昇交通服務品質，○○○區○路面平整，並兼顧管線機構因業務上需要，必須挖掘道路埋設管線，乃於97年10月間修訂「交通部公路總局受理挖掘公路作業程序手冊」，明確劃分路權管理單位與使用公路用地埋設管線機構之權責，藉以提高行政效率而達服務便民之目標（該手冊之「緣起」參照），故該手冊屬於兼具行政程序法第159 條第2 項第1 款及第2 款性質之行政規則。而「交通部公路總局受理挖掘公路作業程序手冊」第三、㈡、3 點規定：「緊急搶修案件申挖單位須先以電話或傳真路權管理單位報備，並於3 日內檢附相關證明資料及搶修施工相片辦理申挖手續（假日順延），逾期視同擅挖公路處理。」其中前段關於應於3 日內補正申請許可程序之規定，係為執行公路法第30條之1 第3 項後段之細節性、技術性次要事項，基於職權所為之必要規範，揆諸司法院釋字第443 號解釋理由書意旨，固非法所不許。惟其後段關於「逾期視同擅挖公路處理」之規定，將已先以電話或傳真告知該管公路主管機關並獲同意後所為之「合法」挖掘公路搶修行為，於未依3 日期限內補正許可程序者，「視同擅自挖掘公路」之違法行為，而得依公路法第72條第1 項前段之規定，處以3 萬元以上15萬元以下之罰鍰，顯係以行政規則增加公路法第72條第1 項前段所未規定之處罰對象，復無法律明確之授權，揆諸前揭司法院釋字第619 號解釋及釋字第638 號解釋理由意旨，業已違反憲法第23條所規定之法律保留原則及法治國家處罰法定與處罰明確性原則甚明，且不因上開規定曾經被告核備、公告、宣導或原告業已知悉，而改變其為行政規則之性質或阻卻其違憲性。是依司法院院解字第4012號解釋意旨，本院得逕認為該「逾期視同擅挖公路處理」之規定部分無效而不予適用。

㈣末按「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；……」、「……直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者，不在此限。……前項罰鍰之處罰，最高以新臺幣10萬元為限；並得規定連續處罰之。……」地方制度法第25條、第26條分別定有明文。次依地方制度法第28條第2 款規定：「下列事項以自治條例定之：……二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。……」可知，直轄市或縣（市）得就其自治事項範圍內，經地方立法機關即直轄市或縣（市）議會通過自治條例，對於違反地方自治事項之行政法上義務者，規定處以最高額10萬元以下之罰鍰或其他種類之行政罰，並得規定連續處罰，而剝奪或限制直轄市或縣（市）居民之權利。本件被告所舉「桃園縣道路挖掘管理自治條例」雖亦有類似「交通部公路總局受理挖掘公路作業程序手冊」第三、㈡、3.點之規定，而分別於第11條、第27條規定：「管線因臨時損壞或故障，需緊急搶修時，應通知管理機關及管區派出（分駐）所備案後施工，並應於3天內檢具相關證明資料與搶修前後照片，向管理機關補申請核發許可證。未依前項規定辦理者，視同擅自挖掘。」惟上開規定係桃園縣議會就其自治事項，經由法定程序通過自治條例，對於違反該條例第1 項規定之行政法上義務者，所規定之法律效果，自與憲法第23條所規定之法律保留原則及法治國家處罰法定與處罰明確性原則無違，此與「交通部公路總局受理挖掘公路作業程序手冊」第三、㈡、3.點既非法律、亦非自治條例，又無法律明確之授權，而無任何民主正當性基礎之行政規則，顯不相同；況上開條例適用範圍僅限於桃園縣行政區域內之縣道、鄉道○市區道路○○○巷道（同條例第3 條第1 項參照），並不包括系爭路段，且該條例所定之道路挖掘管理機關為桃園縣政府或其所委託之鄉鎮市公所（同條例第5 條參照），而非被告，是被告據以比附援引，顯無足取。至於被告另舉之「臺北縣道路挖掘管理自治條例」第16條則係規定：「（第1 項）因公共安全或民生需求，須緊急搶修管線或其他工程而挖掘道路者，應先通知主管機關及警察機關；並應於施工3 日內，向主管機關補行申請許可。（第2 項）主管機關認其申請不符合前項要件者，就第8 條第1 項之管理費用，得加2 倍至5 倍收取之。」亦未規定「逾期申請，應視同擅自挖掘處罰」，而係加倍收取管理費用，此與「交通部公路總局受理挖掘公路作業程序手冊」第三、㈡、3.點之規定，亦不相同，尤不足以作為上開規定合憲性之論據。

㈤綜上所述，原告所屬板橋服務所先後於98年3 月31日、98年6 月11日分別因被告所屬公路總局代養系爭路段之自來水管線漏水，需辦理搶修，經以養護工程處緊急搶修報備單傳真至中和工務段同意辦理後，雖遲至98年11月18日、98年11月4 日始填送挖掘公路申請書補行申請，違反「交通部公路總局受理挖掘公路作業程序手冊」第三、㈡、3 點有關應於3日內補辦申請之規定，惟因上開有關「逾期視同擅自挖掘公路處理」之規定，違反憲法第23條所規定之法律保留原則及法治國家處罰法定與處罰明確性原則而無效，被告自不得依上開規定據以裁罰。是被告以原告擅自挖掘公路為由，而依公路法第72條第1 項規定，以原處分裁處原告各3 萬元罰鍰（共2 件），洵屬違法。訴願決定未加糾正，仍予維持，亦有違誤。原告訴請撤銷，均無不合，應予准許。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第233 條第1項 、第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭