臺北高等行政法院判決

99年7月15日辯論終結

原告

甲○○

被告

臺北市政府警察局

代表人

乙○○○○○○住同上

訴訟代理人

丙○○

　蔡曉雯

上列當事人間申請閱覽卷宗事件，原告不服臺北市政府中華民國99年3月19日府訴字第09900066800號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告原任職被告所屬少年警察隊隊長，於91年8月26日經被告91年第12次人事小組會議暨91年第14次人事甄審委員會會議決議（以下簡稱系爭2次會議決議），調任被告所屬秘書室秘書，並經臺北市政府以91年8月26日府人二字第09119524500號令（以下簡稱北市府91年8月26日令）核定發布。迨95年4月2日，原告辦理自願退休在案。嗣原告於98 年12月23日，向被告以個人資料查詢及學術研究為由，申請閱覽、抄錄及複製上開2次會議紀錄。經被告審查結果，認上開檔案內容涉及人事及薪資資料，乃依檔案法第18條第5款規定，於98年12月30日以北市警人字第09836042600號書函（以下簡稱原處分）否准所請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠原告因被告基於不實事件予以降調職務，影響權益至鉅，而被告91年度第12次人事小組會議紀錄，與91年度第14次人事甄審委員會議紀錄，足以釐清被告錯誤作為真相，為維護原告權益，有加以調閱之必要。

㈡原告原任秘書（第二序列）職務滿3年半左右，經公開考試成績特優，才得以調升刑警大隊副大隊長（第三序列），而後逐次調升副分局長（第三序列）、少年隊長（第三序列）。直到因被告錯誤作為才被降調秘書（第二序列），先此陳明。

㈢原告被降調處分案略以，91年8月24日晚間11時許，中時電子報上率先刊載臺北市少年隊被檢舉提供辦案線索之民眾疑涉白嫖陰陽人事宜。同年8月26日因考慮本案可能影響約百日後投票之市長選情，乃作成原告調職處分之決議。同年8月27日經地檢署、警政署會同被告清查確定為烏龍事件，媒體稱為「白嫖烏龍案」。

㈣被告人事小組或人事甄審委員會會議，依慣例對委員發言都需詳細記錄，並有錄音存證。原告降調案因涉及當時市長選舉沸沸揚揚，有犧牲幹部成全自我之報導傳言，加上原告僅因所屬同仁辦案工作連帶申誡1次即被降調職務，在警界幹部升調作業上絕無僅有，乃成為社會各界關注的焦點。於當時小小少年隊長職務交接，竟有多臺電視臺派出SNG車轉播，可見事涉敏感，被告相關人事作業必留有完整紀錄可稽。惟於調閱相關檔案過程中，意想不到被告、臺北市政府何以大力悍拒，愈發讓人認為被告該等紀錄是否有不實記載或有不敢面對事實之情事。

㈤續上所述，在當時警界即盛傳，原告降調處分案，係由臺北市政府長官指示，被告配合，因該事件有關選舉勝負而干預原本須保持中立的警察人事作業，此其一。另盛傳指出，部分出席人事甄審委員，以其辦案經驗，從地檢署、警政署和被告調查「烏龍白標案」的作為和進度，深知捏造成分居多，為求人事作業之公平正義，及警界儲才之不易，仗義直言希望降調處分案不急於一時，暫緩1至2日為宜；否則被告恣意而為，則其破壞人事體制之危害，恐遠大於員警因辦案疏失對警譽的損傷。以上相關傳言是否屬實，皆可由該等檔案予以釐清或證實。

㈥原告秉承政府一向講究人事作業公開透明之呼籲，申請調閱與原告權益相關之檔案，政府機關自應以「得」調閱之裁示為當。詎料被告以為維護陞遷作業之公平正義及機關首長用人權限，而就本案陞遷評定過程仍應「嚴守祕密」為由，拒絕原告調閱檔案。殊不知被告所持仍應「嚴守祕密」才能維護機關首長用人權限之理由何在？是否與公開透明原則相牴觸？此不無「此地無銀三百兩」之啟人疑竇。

㈦原告曾當面請教時任人事主管楊啟庸，其不予正面回應，其維護被告作業作為乃情理中事。茲人事更迭，且臺北市政府口口聲聲苦民所苦，但不料此一調閱檔案小事，臺北市政府和被告本可輕易解決，竟然予以悍拒，且推給行政訴訟解決，如此，徒增浪費國家整體資源。就此，惟或許檔案中確有難以為外界說明之事由。

㈧原告必須調閱該等檔案，否則無從行使恢復原告名譽及維護相關權益之作為，蓋因曾徵詢原告是否為降調處分，被告回答語焉不詳，徵詢基於何理由降調處分，被告回答更見故意迴避之能事。茲由被告此等作為，合理懷疑該等檔案資料是否記載與事實不符，或應記載而未予記載等情。並聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉被告應作成准予閱覽、抄錄、複製卷宗臺北市政府警察局91年度第12次人事小組會議記錄及91年度第14次人事甄審委員會會議紀錄之處分。

三、被告則以：

㈠按檔案法第1條、第2條、第17條、第18條第5款規定，政府資訊公開法第2條規定，警察人員陞遷辦法第8條第2項規定，且「……說明：……二、按政府資訊公開法（以下簡稱本法）第3條規定……另依檔案法第2條第2款規定，所謂『檔案』係指『各機關依照管理程序而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件』。準此，本法所定義之『政府資訊』，其涵蓋範圍較檔案法所定義之『檔案』為廣，亦即，檔案仍屬政府資訊之一部分，又依本法第2條規定：『政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。』故人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，應優先適用檔案法之規定處理。」經法務部95年3月16日法律決字第0950009957號函釋在案。

㈡卷查本案原告職務調整處分，業經臺北市政府於91年8月26日府人二字第09119524500號令核布在案，查案內人員均未提行政救濟，業逾法定救濟期間，本職務調整案已臻確定。行政處分於生效後，即產生規制作用，形成一定之法律關係。人民如未依限提起行政救濟，依法不得再為爭訟時，該行政處分即具有形式存續力；而對一行政處分，人民不得再為爭訟，爰此，原告職務調整之處分依法具有形式存續力，對原告而言，具有不可爭力，應受拘束，原告不得再對之爭執。

㈢次查本案被告91年第12次人事小組會議暨91年第14次人事甄審委員會會議紀錄相關資料，為被告依其管理程序，而歸檔管理之文字資料，屬檔案法所稱之檔案。又申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕；惟檔案內容係有關人事及薪資資料者，則得拒絕閱覽之申請，為檔案法第17條、第18條第5款所明定。按警察人員人事條例第2條及第20條第1項規定，是有關被告所屬秘書及少年警察隊隊長職務派補事項所作成之文件，即被告91年第12次人事小組會議暨91年第14次人事甄審委員會會議紀錄相關資料，自屬人事資料，被告依檔案法第18條第5款規定，否准原告閱覽該卷宗資料之申請，尚非無據。

㈣另按警察人員陞遷辦法第29條及政府資訊公開法第18條第3、6款規定，系爭人事小組會議暨人事甄審委員會會議紀錄相關資料係被告辦理職務調整案前所為之內部擬稿及準備作業，機關首長在合理及必要之範圍內，基於內部管理、領導統御及業務運作需要，就警察人員之職務調動，本係機關首長固有之權限，辦理甄審人員應嚴守秘密，尚不得將陞遷評定過程等相關資料予以公開，為維護陞遷作業之公平正義，被告對系爭人事小組會議暨人事甄審委員會會議紀錄相關資料仍負有保密之義務，縱使陞遷案業經核定機關核定，陞遷結果已為陞遷人員知悉，上開陞遷評定過程仍應嚴受祕密。

㈤復以，被告對於是類檔案之閱覽申請，均以不予提供為原則，非僅針對原告之申請，原告所稱被告拒絕其申請，係因該檔案有難以為外界說明等語，與事實不符，洵不足採。

㈥另有關所謂政府資訊公開透明原則，政府資訊的公開必須兼顧國家機密、程序正義與民眾個人權利。因此舉凡國家機密，影響民眾個人權益，如隱私權、著作權、營業秘密，或與政府執行公權力相關的程序正義，如檢調取締、專業考試等，依據政府資訊公開法、檔案法相關規定，政府單位可以拒絕公開前開資訊，被告依檔案法第18條第5款規定，否准原告閱覽該卷宗資料之申請，依法有據，與政府資訊公開透明原則並無抵觸等語，資為抗辯；並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件兩造之爭點厥在於被告否准原告閱覽、抄錄及複製系爭檔案之申請，有無違誤？經查：

㈠我國就政府資訊公開，分別定有行政程序法（係就行政行為之程序進行中，當事人或利害關係人得閱覽卷宗之程序規定）；政府資訊公開法（係規範政府機關於職權範圍內作成或取得資訊之公開事宜）；檔案法（係規範政府機關已歸檔管理之檔案，其資訊之公開範疇等事宜）。各該法律之規範內容、權利主體、權利存續期間及救濟方法均有不同，不容混淆。次按政府資訊公開法第3條規定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」。又依檔案法第2條第2款規定，所謂「檔案」係指「各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件」。準此，政府資訊公開法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，亦即，檔案仍屬政府資訊之一部分。再按「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定」，為政府資訊公開法第2條所明定。故人民申請閱覽或複製之政府資訊如屬業經歸檔管理之檔案，即應優先適用檔案法之規定處理，合先敘明。

㈡本件原告原任職被告所屬少年警察隊隊長，於91年8月26日經被告91年第12次人事小組會議暨91年第14次人事甄審委員會會議決議，調任被告所屬秘書室秘書，並經北市府91年8月26日令核定發布。迨95年4月2日，原告辦理自願退休在案。嗣原告於98年12月23日，向被告以個人資料查詢及學術研究為由，申請閱覽、抄錄及複製上開2次會議紀錄。經被告審查結果，認上開檔案內容涉及人事及薪資資料，乃依檔案法第18條第5款規定，以原處分予以否准所請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張如事實欄所載。經查：

⑴按「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。二、有關犯罪資料者。三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。

七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」，檔案法第18條定有明文。次按「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．．三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」，亦分別為政府資訊公開法第18條第1項第3款所規定。

⑵又檔案法第17條明文規定「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」，該條規定所稱得拒絕閱覽、抄錄或複製之申請之法律依據，除檔案法本身之規定（例如第18條）外，尚包括其他法律之規定，亦即於符合其他法律限制之要件時，例如政府資訊公開法（第1條明揭「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」法源）第18條所列各款規定，亦得限制之，爰先予說明。

⑶本件原告請求閱覽、抄錄、複製之檔案（即系爭2次會議紀錄），乃被告就其所屬人員人事異動之審議決議資料，業經被告提出該等檔案卷宗全卷影本附於原處分卷（屬不可閱覽卷宗）可稽，並經本院於99年6月9日準備程序時當庭核對查閱結果，確係屬被告內部會議紀錄，有準備程序筆錄可資參照。第以系爭2次會議紀錄既係屬被告處理原告職務調整之相關會議資料，自屬人事資料，且為被告依其管理程序歸檔管理之文字資料，屬檔案法所稱之檔案，自堪認被告所言該等檔案因係屬檔案法第18條第5款規定部分，故不予提供等語為真正。

⑷經查原告請求閱覽、抄錄、複製之系爭2次會議紀錄，核皆為公務人員評擬、核定等過程之會議紀錄、準備作業等文件，核屬檔案法第18條第5款及政府資訊公開法第18條第1項第3款所規定豁免公開之資訊，故被告不予提供應用閱覽、抄錄、複製，於法尚無不合，原告所稱殊有誤解。

⑸又查課予義務訴訟，其違法判斷基準時點，依目前學理及實務通說，原則上應以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準。本件係據以申請案件，原告請求被告應作成准許其閱覽、抄錄、複製系爭2次會議紀錄之行政處分，依課予義務之訴之裁判基準時點，應以本院言詞辯論終結前之法律及事實狀態為基礎予以審酌。經查本件係以檔案法為適用法規，因系爭2次會議紀錄檔案係屬公務人員評擬、核定等過程之會議紀錄、準備作業等文件，為豁免公開之資訊，仍屬檔案法第18條第5款之有關人事資料之事項，自不得許原告閱覽，故本件原告之訴仍屬無理由，應予駁回。從而本件原告請求閱覽、抄錄、複製系爭2次會議紀錄，被告以原處分予以否准所請，揆諸上開法律規定及前述說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定、原處分，並請求被告應作成准許其閱覽、抄錄、複製系爭2次會議紀錄之行政處分，皆為無理由，均應予以駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，附此述明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭