臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

洪桂如 律師

被告

花蓮縣政府

代表人

丙○○○○○○

訴訟代理人

戊○○

丁○○

上列當事人間都市計畫事件，原告不服內政部中華民國98年7 月22日台內訴字第0980080838號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：㈠原告起訴時被告機關代表人為己○○，在訴訟進行中變更為丙○○，並經丙○○具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。㈡按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者，應予准許，行政訴訟法第111 條第1 項、第3 項第2 款定有明文。本件原告於民國98年9 月23日起訴時聲明「訴願決定及原處分均均撤銷。」嗣於99年1 月21日具狀及同年3 月4 日期日變更追加聲明為「一、訴願決定、原處分關於繳納代金部分均撤銷。二、被告應退還已繳代金199,950 元，及自97.11.12至清償日止之按年息5%計算之利息。」合於前揭規定，應予准許。㈢又按行政訴訟法（民國99年1 月13日修正公布，同年5 月1 日施行）第229 條第1 項規定「下列各款行政訴訟事件，適用本章所定之簡易程序：……三、其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之金額或價額在新臺幣四十萬元以下者。……」本件原告請求金額未逾40萬元，自應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判，均先予敘明。

二、事實概要：緣被告於91年1 月9 日以府旅都字第140905號公告「變更花蓮都市計畫（第二次通盤檢討）案」（下稱第二次通盤檢討），案內變更內容明細表七新編號七七變更內容為變更道路用地為住宅區，附帶條件為變更道路用地為住宅區部分，地主應繳納變更土地當期公告現值百分之30之代金予被告後，始同意申請建築執照或變更使用執照，或申請營利事業登記，或土地產權移轉。嗣原告於97年10月27日提出申請書，以其所有花蓮市○○段1070號地號土地（下稱原告土地），坐落在變更計畫範圍內，原告願意繳納代金申請變更為住宅區使用，被告遂以97年11月7 日府城計字第0970167380號函（下稱系爭函）復，略以「說明：…二、台端申請花蓮市○○段1070地號一筆土地，經核得依都市計畫書規定繳納代金新臺幣壹拾玖萬玖仟玖佰伍拾元整，計算方式如附件。…。」原告不服，於如數繳納代金後就系爭公告變更都市計畫及繳納代金併起訴願，訴願結果「關於都市計畫代金部分之訴願駁回。其餘部分之訴願不受理。」原告僅就代金部分提起本件行政訴訟。

三、原告主張：

㈠系爭公告之附帶條件及原處分已影響一定區域內特定人民之權益或增加其負擔，其性質應為行政處分：

1.查行政法院82年判字第190 號判決要旨明揭：「主管機關固得依都市計畫法第二十六條但書規定，對於擬定之計劃作通盤檢討，並為必要之變更，在未經公告實施前，因屬機關內部之作業程序，不得為行政爭訟之標的，但一經公告實施，既有直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加負擔，即難謂非公法上單方行為之行政處分。」另行政法院82年判字第2413號判決亦肯認上述意旨，上述判決均認縱依都市計畫法第26條所為之必要變更，若已直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加負擔，即為行政處分，可知並非依都市計畫法第26條所為之必要變更，均非行政處分，被告所辯並不足採。

2.另系爭公告以附帶條件之方式課予原告繳納代金義務，而據此作成之原處分說明二內載明：「台端申請花蓮市○○段1070地號一筆土地，經核得依都市計畫書規定繳納代金新台幣壹拾玖萬玖仟玖佰伍拾元整，…，俟代金繳納後始得同意申請建築執照..或土地產權移轉」，其內容已具體要求原告應繳納特定金額之代金始得辦理土地移轉，故系爭公告及原處分確已直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加負擔，顯非單純依系爭公告所為之事實敘述、理由說明之觀念通知，系爭公告及原處分之性質均屬行政處分，應得對其提起行政救濟無疑。

3.縱系爭公告非行政處分（假設語氣），惟其以附帶條件之方式課予代金之義務，原處分更據此進一步命原告繳納代金否則不得移轉產權，則該繳納代金義務顯為負擔處分，性質上為獨立之處分，基於憲法保障人民財產權之意旨及依法行政原則，應得對之提起行政救濟，否則行政機關若均以附帶條件之方式課予人民負擔，又未賦予救濟權，勢必造成無法預估之行政恣意行為，有悖於依法行政原則及憲法保障人民財產權之意旨。

4.再退步言，縱認系爭公告之附帶條件非行政處分（假設語氣），惟原處分已具體限制人民之財產權，依上述最高行政法院判決意旨，原處分既已直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加負擔，即難謂非公法上單方行為之行政處分，此亦為訴願決定書所採認，故原處分確為行政處分，原告得對其提起行政救濟，被告所辯顯無理由。

㈡據被告提出之第二次通盤檢討案變更內容明細表之表七內新編號七七（下稱變更明細表），變更內容僅限對於花蓮市○○段1071、1072、1073等地號土地，不包括原告土地（即同段1070地號），被告竟依第二次通盤檢討案之附帶條件命原告繳納代金，明顯欠缺法律依據，原處分自應撤銷無疑。

㈢縱原告土地屬於第二次通盤檢討案變更明細表之道路用地變更為住宅區內土地，原處分命原告繳納回饋代金仍違法，應予撤銷：

1.附帶條件命土地所有權人繳納代金，欠缺法律依據，違反法律保留原則：被告現辯稱第二次通盤檢討案之附帶條件，係依據都市計畫法第27條之1 第1 項規定辦理，但都市計畫法第27條之1 第1 項規定於91年12月11日增訂，明確係於第二次通盤檢討案」公告實施後，可知此限制人民權利之附帶條件，確實無法律依據，已違反法律保留原則，據此作成之原處分自應撤銷。

⒉惟都市計畫法第27條之1 立法理由清楚載明：「二、現行都市計畫相關審議規範及處理原則規定內容涉及人民權利義務，依行政程序法之規定，其訂定應有法律之依據，爰配合行政程序法之施行，增訂本條，明列上開審議規範及處理原則之授權依據」。惟系爭附帶條件命原告繳納代金，已限制原告之財產權或增加負擔，確已影響原告權利，且公告實施時又欠缺法律依據，系爭附帶條件明顯違反法律保留原則及牴觸憲法第23條，故系爭附帶條件縱非行政處分，亦應無效。

3.第二次通盤檢討案之附帶條件，被告應於通盤檢討案發布實施起兩年內完成細部計畫之法定程序，否則應恢復為原計畫（即恢復為未變更前之道路用地）：據被告提出之第二次通盤檢討案資料﹝附錄﹞第六之（二）所載（詳證物二第6 頁）：編號三，有關附帶條件部分，應依都市計畫法第十七條規定，增列第二項「該細部計畫並應於本通盤檢討案發布實施起兩年內完成法定程序，否則依程序變更恢復為原計畫」，並納入計畫書，作為執行之依據，以符實際。惟查，就被告提出之都市計畫資料，並未見有該附帶條件之細部計畫，被告若確未依法按時完成上述細部計畫法定程序，則本件變更為住宅區之通盤檢討案及附帶條件均失效，系爭土地應回復為原計畫即道路用地之使用。則被告以原處分命原告繳納代金失所附麗而違法，原處分自應予撤銷。

㈣原處分及系爭公告之附帶條件均無期間限制，違反都市計畫法第81條規定之立法意旨，原處分及系爭公告附帶條件應為無效：

1.按都市計畫法第81條第1 項及第3 項規定：「依本法新訂、擴大或變更都市計畫時，得先行劃定計畫地區範圍，經由該管都市計畫委員會通過後，得禁止該地區內一切建築物之新建、增建、改建，並禁止變更地形或大規模採取土石。但為軍事、緊急災害或公益等之需要，或施工中之建築物，得特許興建或繼續施工」、「第一項禁止期限，視計畫地區範圍之大小及舉辦事業之性質定之。但最長不得超過二年」。基此，都市計畫法就變更都市計畫等重要且影響人民權益之禁止事項，依法定有不得逾二年之規定。

2.查原處分及系爭公告之附帶條件，其內容均為若未繳納代金，將無限期不得申請建築執照或變更使用執照，或申請營利事業登記，或土地產權移轉。惟都市計畫法就變更都市計畫等重要且影響人民權益之禁止事項，既有不得逾二年之規定，依「舉重明輕」原則，原處分及系爭公告附帶條件亦係依都市計畫法所為限制人民權利之公法行為，自不應無限期延長，否則上述規定即成具文，人民權益有何保障？故原處分及系爭公告附帶條件均因違反都市計畫法第81條之立法意旨而無效，始為適法。

㈤系爭公告及原處分違反依法行政原則，原處分應撤銷：按都市計畫法第26條規定，擬定都市計畫之機關每三年或五年內至少應通盤檢討一次，惟被告自認系爭公告早於81年即公告辦理第二次通盤檢討案，但遲至91年1 月9 日始公告發布實施在案，期間長達十年之久，明顯已非依都市計畫法第26條規定每三年或五年內應進行之通盤檢討變更，已違反依法行政原則，系爭公告自非依法進行之定期通盤檢討變更，惟被告仍據此違法之系爭公告作成限制原告權利之原處分，則原處分自應撤銷，始為適法。

㈥原處分及其系爭公告之附帶條件課予原告代金義務，明顯違反法律保留原則及比例原則，原處分自應撤銷：縱認系爭公告及原處分核課代金有必要性（假設語氣），惟計算代金之標準何以用變更土地當期公告現值百分之三十計算，其法律依據為何？另是否有考量人民受到之利益與負擔代金義務間是否相當？原處分及系爭公告均未述明此節，惟長期居住於該地之原告（據附件四土地謄本等資料可知，系爭土地自68年迄今，其地目均為建地，且從未曾被徵收，而原告係於71年買入系爭土地），確實未因系爭公告受到任何利益，惟竟因系爭公告及原處分反須負擔近20萬元之義務，系爭公告附帶條件及原處分明顯不符法律保留原則及比例原則。

㈦被告主張第二次通盤檢討案，包括原告土地在內，顯有疑義：原告土地（○○段1070號地號）並非上述都市計畫範圍，有證物一之變更內容明細表之表七內新編號七七可稽。另再據內政部都市計畫委員會第四九八次會議紀錄，該委員會就編號三之其他○○段1071、1072、1073地號土地，其係決議：將該八公尺計畫道路「西北向路段廢止..變更為住宅區..」（參證物二第二頁），可知被廢止者為八公尺計畫道路之「西北向」，並非原來之全部計畫道路，且是否包括系爭土地亦不明確。故被告主張系爭○○段1070號地號土地，屬於上述都市計畫案道路用地變更為住宅區之範疇，顯有疑義。

㈧被告辯稱原處分未禁止原告移轉土地，顯然不實：原處分說明二記載情形如前述，已明確載明俟代金繳納後始得同意土地產權移轉，被告臨訟竟辯稱不禁止原告於合於道路用地之使用目的下得為土地自由移轉，明顯悖於原處分意旨，且增加原處分所無之「不禁止於合於道路用地之使用目的下得為土地自由移轉」條件，其所辯顯不足採。

㈨縱被告辦理之第二次通盤檢討案及系爭附帶條件均合法、有效且非行政處分（假設語氣），惟被告已公告發布毋庸繳納回饋代金，現又命原告繳納，原處分已違反法令及「禁反言原則」，自應撤銷：

1.被告就都市計畫變更前後之回饋比例，業於94年8 月25日發布公告免回饋情形，其中第1 點為：「都市計畫公告實施之住宅區或商業區等曾經都市計畫通盤檢討變更為公共設施用地或其他分區者，再恢復變更為住宅區或商業區，若屬私有土地變更者，則免回饋」。而系爭○○段1070號地號土地本為住宅用地，被告自承於第一次通盤檢討案變更為道路用地，後於第二次通盤檢討案變更回住宅用地，則依上述被告公告發布免回饋情形第1 點所載，原告毋庸繳納回饋金，被告命原告繳納，顯已違反法令及禁反言原則，應予撤銷。無疑。

2.被告公告上述免回饋情形之意旨，顯係考量上述土地所有權人實際並未受有任何利益所致，而系爭土地，於第二次通盤檢討案即91年1 月9 日公告發布變更回住宅用地後迄今，土地價值不僅未上漲，反而下跌，有公告地價可稽，故原告確未因第二次通盤檢討案公告實施而受有利益，被告課予原告繳納代金義務，已違反比例原則等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分；被告應退還原告199,950 元及自97年11月12日（原告繳納之日）起至清償日止按年息百分之五計算之利息。

四、被告抗辯：

㈠原告土地原屬第一次通盤檢討案內8 公尺計畫道路用地，於第二次通盤檢討案時，附帶條件變更為住宅區。第二次通盤檢討案係依都市計畫法第26條規定，於81年公告辦理，並委託內政部營建署市鄉規劃局規劃（內政部營建署城鄉發展分署前身），並於82年2 月23日至82年3 月24日，依都市計畫法第19條暨同法臺灣省施行細則第7 條辦理公開展覽程序，期間於82年3 月2 、3 、6 日假花蓮市明義國小活動中心、花蓮縣政府、花蓮市公所舉辦說明會，後提經花蓮縣都市計畫委員會82年第65次，83年第70、71次，84年第75、76次、77次，85年第80、81次及87年第93次等9 次會議審竣後，報台灣省都市計畫委員會提87年第552 、553 次及88年第577次會議審竣通過後，再報內政部都市計畫委員會提89年第498 次、90年第521 次大會審查通過。全案於營建署市鄉規劃局依內政部都市計畫委員會決議修改書圖後，報請內政部於90年12月20日台九十內中營字第七七B-九０一七一二九號函核定，於91年1 月9 日公告發布實施在案。其中變更明細表七新編號七七變更內容之附帶條件係經內政部都市計畫委員會第498 次大會審決：同意照規劃單位會同縣政府所訂附帶條件及回饋措施內容通過，並納入計畫書內，作為執行之依據。系爭地號土地雖未列於表七新編號七七內，惟都市計畫圖已明確標示變更範圍，原告土地位於變更範圍內，毋庸置疑（附件二）。原告土地既屬依被告依都市計畫法第26條通盤檢討都市計畫之範圍，依司法院釋字第156 號解釋，核非行政處分，復依內政部都市計畫委員會第498 次、90年第521 次會議審議通過之第二次通盤檢討案都市計畫書備註欄：「附帶條件：變更道路用地為住宅區部分，地主應繳納土地當期公告現值30% 代金予縣政府後，始同意申請建築執照」，被告依據前開都市計畫既有決定，於原告向被告查詢其所有之花蓮市○○段1070地號土地有無妨礙都市計畫時，以97年10月15日府城計字第0970156435號函復：「…三、同段1070地號土地原為道路用地，於91年1 月9 日花蓮市都市計畫第二次通盤檢討變更為住宅區，附帶條件為『變更道路用地為住宅區部分，地主應繳納變更土地當期公告現值30% 之代金予縣政府後，始同意申請建築執照或變更使用執照，或申請營利事業登記，或土地移轉。』…」僅係針對原告洽詢事項，依已經告知都市計劃內容為事實之說明，核屬觀念通知性質，自非行政處分，依法不得提起訴願及行政訴訟，合先敘明。

㈡都市計畫五年通盤檢討之變更應非屬行政處分，不屬行政救濟範圍內之事項。本件被告97年11月7 日府城計字第0970167380號函之內容，係被告對原告申請繳納代金事項所為數額計算方式及理由說明，僅係再行告知都市計畫通盤檢討變更事項內容，核其性質應屬觀念通知，並非對原告所為之行政處分，原告提起本件行政訴訟自非法之所許。

㈢依被告機關於91年1 月9 日公告實施之「變更花蓮市都市計畫（第二次通盤檢討）案」，原告土地係屬道路用地，自應受其使用目的之限制，不得任意變更，惟尚不禁止原告在合於道路用地之使用目的情形下自由移轉，原告狀稱被告以系爭函限制其於繳納代金後始得移轉系爭土地，應係對於被告機關函復之誤解。

㈣都市計畫法第27條之1 雖於91年12月11日增訂公告，但本件附帶條例合於立法意旨。況系爭土地變更所附帶條件係經花蓮縣都市計畫委員會專案小組審竣後再經由花蓮縣都市計畫委員會大會審決後報內政部，再經內政部都市計畫委員會專案小組審竣後，再提送內政部都市計畫委員會89年第498 次大會審查通過，被告依據內政部都市計畫委員會決議辦理，並無違法之處，被告如未遵照內政部都市計畫委員會89年第498 次大會審查決議通過之案件辦理，則屬違法，應予究辦。

㈤都市計畫法第26條第1 項固規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年或五年內至少應通盤檢討一次…」，惟都市計畫法第26條第1 項所稱主管機關每三年或五年內至少應通盤檢討，仍須受限於被告機關歷年施政計畫重點及財政能力等因素，縱被告機關未依都市計畫法第26條第1 項於3 年至5 年內對系爭都市計畫實施通盤檢討，惟於系爭已公告實施之「變更花蓮都市計劃（第二次通盤檢討）案」未廢止前，原告所有原劃定為道路用地之系爭花蓮市○○段1070地號土地仍應受系爭都市計畫之限制，尚無疑義。

㈥有關第一次通盤檢討案被告於77年4 月公告實施，81年公告辦理第二次通盤檢討案，並委託內政部營建署市鄉規劃局規劃（內政部營建署城鄉發展分署前身），並於82年2 月23日至82年3 月24日依都市計畫法第十九條暨同法臺灣省施行細則第七條辦理公開展覽程序，期間於82年3 月2 、3 、6 日假花蓮市明義國小活動中心、花蓮縣政府、花蓮市公所舉辦說明會，後提經花蓮縣都市計畫委員會82年第65次，83年第70、71次，84年第75、76次、77次，85年第80、81次及87年第93次等9 次會議審竣後，報台灣省都市計畫委員會提87年第552 、553 次及88年第577 次會議審竣通過後，再報內政部都市計畫委員會提89年第498 次、90年第521 次大會審查通過。全案於營建署市鄉規劃局依內政部都市計畫委員會決議修改書圖後，報請內政部於90年12月20日台九十內中營字第七七B-九０一七一二九號函核定，於91年1 月9 日公告發布實施在案。被告於81年公告辦理第二次通盤檢討，距77年4 月公告實施第一次通盤檢討時間相隔4 年，於82年2 月23日至25日依都市計畫法第十九條暨同法臺灣省施行細則第7條辦理公開展覽時間相隔不到5 年，並無違悖都市計畫法第26條第1 項擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次之規定（證物二，相關證物資料於98年12月10日府城計字第0980207266 號函檢陳之答辯狀附件在案）。

㈦都市計畫法制定之宗旨及精神在於改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。又都市計畫法第26條第1 項規定「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」被告恪遵都市計畫法之相關規定循序辦理，歷經過程完備，並無不妥亦無違法之處，都市計畫之變更過程並非如原告狹隘之遐想而能一蹴即成。

㈧原告提出之第二次通盤檢討案資料﹝附錄﹞第六之（二）所載（證物二第6 頁）：編號三，有關附帶條件部分，指被告未提該附帶條件之細部計畫，而以此處分命原告繳納代金為違法，原處分自應予撤銷。此為原告引用錯誤之訴。經查89年11月21日內政部都市計畫委員會第四九八次會議紀錄第十五案﹝附錄﹞第六之（二）所載：編號三，原文應為：﹝附錄﹞六、變更內容明細表部分：（二）編號三，有關附帶條件部分，應依都市計畫法第十七條規定，增列第二項「該細部計畫並應於本通盤檢討案發布實施起兩年內完成法定程序，否則依程序變更恢復為原計畫。」。併納入計畫書，作為執行之依據，以符實際。上開附帶條件應擬定細部計畫，係指變更內容明細表部分內之編號三○○街與○○街交叉口（○○○北側）位置，原計畫為保存區新計畫變更為住宅區所訂定之附帶條件，與系爭花蓮市○○段1070地號土地案件無涉（證物三）。建請原告及訴訟代理人再詳細閱讀「內政部都市計畫委員會第四九八次會議紀錄」及「變更花蓮都市計畫（第二次通盤檢討）案」變更內容明細表內編號三及備註欄之記載，並請原告及訴訟代理人對本案件有質疑部份應完整節錄，不應斷章取義亦請原告理性看待及辨別。被告機關辦理「變更花蓮都市計畫（第二次通盤檢討）案」，均遵循都市計畫法依程序變更，並經內政部都市計畫委員會審議完竣後依法公告發布實施，無假設議題存在。

㈨被告於94年8 月25日公告及95年6 月19日修正公告之「花蓮縣都市計畫（公共設施用地及其他分區）變更使用許可條件表」附註：一、免回饋情形：1 、都市計畫公告實施之住宅區或商業區等經都市計畫通盤檢討變更為公共設施用地或其他分區者，再恢復變更為住宅區或商業區，若屬私有土地變更者，則免回饋。2 、依實際使用狀況或地籍分割調整訂正原劃設之都市計畫使用分區，且關係人並無因變更有所利得者，則免於回饋。3 、經市地重劃或區段徵收分回之公共設施用地，因無開闢或使用計畫者，變更為住宅區或商業區，若屬私有土地變更者，則免回饋。然系爭土地係於71年8 月2 日公告實施「花蓮市（舊市區）都市計畫」時即為8 公尺計畫道路用地，77年4 月公告實施「變更花蓮都市計畫（第一次通盤檢討）案」時仍然是8 公尺計畫道路用地，並無變更，係於「變更花蓮都市計畫（第二次通盤檢討）案」時，附帶條件變更為住宅區，是以不符合上開免回饋條件。（證物四）。仍建請原告及訴訟代理人再詳細閱讀「花蓮縣都市計畫（公共設施用地及其他分區）變更使用許可條件表」，即可明瞭系爭土地不符合免回饋條件之要件。

㈩都市計畫法暨同法臺灣省施行細則係屬中央訂定之法規，被告機關僅得遵循辦理，原告倘對都市計畫法有所疑義，應本法系源向逕至主管官署陳情釋示。原告土地位於第二次通盤檢討案之書圖位置，被告依據鈞院98年10月9 日院田審四股98訴01958 字第0980017033號於98年11月2 日府城計字第0980174921號函檢陳上開相關資料及套繪圖影本，封面並註明可閱覽，暨依98年11月26日臺北高等行政法院報到證所附指示，被告依指示於98年12月10日府城計字第980207266 號函再次檢送系爭地號第一次通盤檢討位置套繪圖暨第二次通盤檢討變更後之套繪圖影本在案，為使原告更清楚系爭土地變更情形，被告訴訟代理人於98年12 月14日開庭時，攜帶「變更花蓮都市計畫（第二次通盤檢討）案」之計畫書圖正本出庭，並將土地位套繪在都市計畫圖上，庭訊時當庭向原告依書圖位置及變更範圍詳細解說，原告依然不接受，並於行政追加訴訟暨準備書狀內強調被告機關未提出「變更花蓮都市計畫（第二次通盤檢討）案之都市計畫書圖」，如此不誠實行為，實難理解。有關系爭地號土地位於「變更花蓮都市計畫（第二次通盤檢討）案」之計畫書圖套繪圖及「變更花蓮都市計畫（第一次通盤檢討）時之套繪圖暨計畫書變更內容明細表等相關資料均呈堂佐證在案。綜上，本案訴訟標的尚非行政處分，原告所訴尚非合法，應予駁回。縱經鈞院審認結果，認本案訴訟標的具行政處分之性質，被告所為處分於法亦無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、經查：

㈠本件係原告於97年10月27日向被告申請「本人所有依位於花蓮縣花蓮市○○段1070地號土地（詳如下表）屬於花蓮都市計畫範圍內，依『變更花蓮都市計畫（第二次通盤檢討）案』變更內容明細表編號之附帶條件為：土地所有權人依回饋同意書……本人願意繳納代金，申請變更為㈡商業區使用。」，有申請書在卷可憑；被告遂以系爭函復：「主旨：台端所有花蓮市○○段1070地號一筆土地，申請依『花蓮都市計畫第二次通盤檢討變更案』變更內容明細表第七七案所列附帶條件繳納等值代金回饋乙案，復請查照。說明：…二、台端申請花蓮市○○段1070地號一筆土地，經核得依都市計畫書規定繳納代金新臺幣壹拾玖萬玖仟玖佰伍拾元整，計算方式如附件，俟代金繳納後始得同意申請建築執照或變更使用執照，或申請營利事業登記，或土地產權移轉。…」可見被告系爭函非僅再行告知都市計畫通盤檢討變更事項內容，對原告申請繳納代金事項所為數額計算方式及理由說明，實質上係核定原告應繳納代金之處分。

㈡查原告所有之土地原屬於第一次通盤檢討案（77年4 月公告實施）之8 公尺計畫道路用地，於第二次通盤檢討案時，附帶條件變更為住宅區（本院卷證物1 ）。第二次通盤檢討案係依都市計畫法第26條規定辦理，並委託內政部營建署市鄉規劃局規劃，於82年2 月23日至82年3 月24日依都市計畫法第19條暨同法臺灣省施行細則第7 條辦理公開展覽程序，期間於82年3 月2 、3 、6 日假花蓮市明義國小活動中心、花蓮縣政府、花蓮市公所舉辦說明會，後提經花蓮縣都市計畫委員會82年第65次，83年第70、71次，84年第75、76次、77次，85年第80、81次及87年第93次等9 次會議審竣後，報台灣省都市計畫委員會提87年第552 、553 次及88年第577 次會議審竣通過後，再報內政部都市計畫委員會提89年第498次、90年第521 次大會審查通過，此有花蓮縣變更都市計畫案摘要表附原處分卷可稽（被告答辯卷宗附件2 ）。全案於營建署市鄉規劃局依內政部都市計畫委員會決議修改書圖後，報經內政部以90年12月20日台九十內中營字第77B-9017129 號函核定後，被告以91年1 月9 日九十旅都字第140905號公告發布實施在案（被告答辯卷宗附件2 ），並有82年2 月17日(82)府建劃字第17453 號公告、公開展覽30天刊登報紙3 天、91年1 月9 日府旅都字第140905公告實施影印本等在卷可憑，可知第二次通盤檢討案程序適法。

㈢本件原告爭執之第二次通盤檢討案變更內容明細表表七新編號七七，該變更內容之附帶條件係經內政部都市計畫委員會第498 次大會審決：同意照規劃單位會同縣政府所訂附帶條件及回饋措施內容通過，並納入計畫書內，作為執行之依據（被告答辯卷宗資料2 ）。該次將系爭地號由原本的道路用地變更為住宅區，附帶條件為「地主應繳納變更土地當期公告現值百分之三十之代金予縣政府後，始同意申請建築執照或變更使用執照，或申請營利事業登記，或土地產權移轉」有關通盤檢討變更道路用地、商業區、電信用地等計畫，由於並非針對具體事件之處理，也就是未直接增加該等區域內人民之權益或者增加負擔，自非行政處分（司法院解釋第148 號、156 號參照），應僅具有法規命令之性質；而有關回饋金（代金）之繳納部分，因變更內容明細表之土地必須在人民繳納代金後，始得為建築或者產權移轉，已涉及人民權益之變更並且增加人民之負擔，應屬行政處分。原告如認為附帶條件已限制其權利或增加其負擔，而不服者，應於公告期間內提起撤銷訴訟以求救濟，方屬正辦。系爭第二次通盤檢討案變更程序適法，已如前述，則具有拘束力；被告據以就原告之申請計算代金，經核並無不合。被告以系爭函就原告土地所為應繳交代金之處分並無違誤。

㈣雖原告主張其土地並非本次都市計畫通盤檢討包括之範圍，經查：原告土地在第一次通盤檢討時位於8 公尺計畫道路套繪圖（被告答辯卷宗附件2 ），即列為8 公尺計畫道路之道路用地；依被告97年10月15日府城計字第0970156435號函說明二略謂「二、同段1070地號土地原為道路用地，於91年1月9 日花蓮都市計畫第二次通盤檢討變更為住宅區，附帶條件為…。」原告土地位於第二次通盤檢討案之書圖位置，業據被告函檢陳相關資料及套繪圖影本（見被告提出之封面註明『可閱覽』卷），是原告土地在第二次通盤檢討時因配合使用現況及交通動線需要已將地目變更為住宅區，為可確認之事實，原告此部分主張，委不足取。

㈤原告又主張附帶條件繳納代金之規定違反法律保留原則，經查：有關代金（回饋金）之課徵，核係道路用地變更為建築用地，「核准申請建造執照」授益處分之附隨負擔，並不具有屬裁罰性質，故規範密度較低；本件被告於發佈花蓮都市計畫第二次通盤檢討時，就原告土地於供建築使用時，應繳納代金之事項縱無法律授權作為依據，惟按都市計畫通盤檢討係一抽象，對不特定人之行政計畫，屬行政機關對人民所為之一般性措施，具有法規命令之性質，而法規命令（都市計畫）發佈之後都市計畫法立即增訂第27條之1 作為授權依據，該等通盤檢討內容不得課以人民負擔部分即已補足其授權依據；況原告土地如未申請建築使用，即無須繳納代金（回饋金），亦即應繳交代金之義務係於申請建築執照或變更使用執照時始成立，並非於都市計畫公告變更時即已成立，本件原告係於97年間申請繳交代金，被告作成系爭函時所依據之通盤檢討計畫即有法律授權是以此等規範基礎完整，應屬適格之法規範，並無違反法律保留原則，故原告此部分主張亦無可取。

㈥原告另以其未獲得利益卻要繳納代金，違反比例原則云云，按原告土地因關通盤檢討自道路用地變更為住宅區用地而受有利益，立法者斟酌公共利益之分配，適度要求受益者就其可獲得利益之情況下提供代金，促進相關地方建設以落實使用者負擔、受益者付費之公平原則而所為之規定，無違反比例原則。至於原告稱被告94年8 月25日府城計字第09401119590 號函，有關於花蓮縣都市計畫委員會第110 次大會通過變更案件提供或捐贈標準表（本院卷原證3 ），其中免回饋情形第1 點即謂：都市計畫公告實施之住宅或商業區等曾經都市計畫通盤檢討變更為公共設施用地或其他分區者，再恢復變更為住宅區或商業區，若屬私有土地變更者，則免回饋。按該號函主要是針對該次都市計畫公告時原本為住宅區或商業用地經該次都市計畫通盤檢討變為公設施用地後，再恢復變更為住宅區或商業區者始有適用。而原告早於於71年間即取得本件土地所有權，嗣後因第一次都市計畫變更為道路用地，嗣於第二次通盤檢討始變更為住宅區，原告土地在第二次通盤檢討後發佈都市計畫公告之時，為道路用地而非住宅區或者商業用地，當無該號函之適用；參之代金（回饋金）之性質即為落實使用者負擔、受益者付費之公平原則，從而，原告所稱系爭函及都市計畫通盤檢討內容違反平等、比例原則，均非可採。

六、綜上所述，被告核定原告繳交一定金額回饋金之處分並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原告請求撤銷訴願決定及原處分；並依行政訴訟法第8 條併為請求被告應退還已繳代金199,950 元，及自97.11.12至清償日止之按年息5%計算之利息，均無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，即無庸一一論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236 條、第233 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭法 官 林 妙 黛