臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

臺北縣政府城鄉發展局

代表人

乙○○○○○○○○

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北縣政府中華民國98年12月2 日北府訴決字第0980641986號（案號：第98001073號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件因屬其他關於公法上財產關係而涉訟，其標的之金額合計為新臺幣（下同）12萬元，係在400,000 元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第3 款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。

二、事實概要：原告所有臺北縣樹林市○○路○號○樓建物（下稱系爭建物），位於樹林都市計畫範圍內之住宅區，於96年12月5 日其出租予訴外人吳○○，租期2 年屆至，又於98年1 月15日出租予訴外人陳月鳳。前於97年5 月19日經台北縣政府聯合查報小組查獲訴外人吳○○於該址經營視聽歌唱業及歌唱業，市招為「○○○小吃店」，被告認違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10款及第11款所定土地使用分區管制規定，爰依都市計畫法第79條第1 項規定，以97年6 月9 日北城開字第0970427861號函命原告善盡都市計畫法第79條規定課予建物所有權人應維持合法使用之法律義務，並告知如續有違規之情事將依法查處。嗣於98年6 月10日台北縣政府聯合查報小組再次查獲訴外人吳○○於該址違法經營視聽歌唱業及酒家業情事，被告爰以98年6 月30日北城開字第0980521676號號函（下稱原處分㈠）併附同文號處分書，乃依都市計畫法第79條第1 項規定，處訴外人吳○○即建物使用人12萬元罰鍰，原告6 萬元罰鍰，並告知原告應善盡建物所有權人應維持合法使用之法律義務。嗣於98年7 月3 日經臺北縣政府警察局所屬樹林分局樹林派出所再次查獲訴外人吳○○於該址違法經營視聽歌唱業及酒家業情事，被告復以98年7 月28日北城開字第0980614435號函（下稱原處分㈡）併附同文號處分書，以都市計畫法第79條第1 項規定，處訴外人吳○○即建物使用人12萬元罰鍰，處原告即建物所有權人6萬元罰鍰，並命停止使用。原告不服，提起訴願，遭訴願駁回後，遂就罰鍰部分提起本件撤銷訴訟。

三、原告聲明求為判決撤銷訴願決定、原處分㈠、㈡關於罰鍰部分，並主張如下：

㈠原告於97年6 月9 日收受被告97年6 月9 日北城開字第0970427861號函後，於同年7 月多次前往督促改善，並於契約附但書約定：「若違反約定就視同解約，並自動恢復原貌歸還屋主，不得任何異議。」並與承租人立約簽名為據。原告年來多次親自督促承租人，且承租人表示已通過複檢，且原告並未參與營業，無法得知改善狀況，每次到場瞭解亦無發現異常，嗣後經1 年餘均未再收到被告關於系爭建物不合法之通知，卻於96年6 月30日收到原處分㈠，被告於裁罰前未明確函知理由及期限，顯有違法。且原告於收到原處分㈠時立即對承租人盡管理之責，期間系爭違法經營視聽歌唱業及酒家業之商號已於98年7 月3 日變更為○○○小吃店，負責人亦已變更，使溝通更困難。

㈡原告為避免紛爭，於98年7 月28日原告取得臺北縣政府檢附違規事證，立即與現任負責人陳○○簽訂切結書，限其於98年8 月15日結束營業，否則原告可無條件處理一切設備，何以臺北縣政府相關單位未予列管，更使原告收回系爭建物更加困難，為此原告並自付水費、電費及拆除費用共計111,628 元，於28天內恢復原狀，並至被告所屬樹林警局報備留下照片。原告並非公權力機關，僅能自負損失，而臺北縣政府又准予變更營業登記及負責人，卻又裁罰原告，實有矛盾。且被告既為公權力機關，應依都市計畫法第79條第1 項規定予以停止供水、供電，被告卻以承租人未達停止供水供電之要件，而令原告盡管理之責，又無法舉證承租方違規事項，原告遭連續處分，又無法立即解約，實不合理。

四、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：

㈠原告稱其業於97年7 月12日面督承租業者應配合建物公共安全簽證，並另與承租方加註租賃契約附註條款，若未能依政府法規，原告可要求承租人視同解約，且原告認為依法裁罰之前應明確函知理由及期限，使原告可足夠理由收回屋權等云云；然被告所作成本案三次之行政處分皆依據都市計畫法第79條說明，並要求現場應立即停止一切違規行為，且皆有副知原告（建物所有權人），不再贅述；另本案自97年查獲迄今已裁罰違規人多次而未見原告積極採取解約等法律途徑要求違規人停止營業、還地，依司法院釋字第275 號釋示意旨，被告既已3 次函知原告應善盡建物所有權人維持合法使用之法律義務，被告依都市計畫法第79條及同法施行細則第15條之規定，分別於原處分㈠、㈡處原告6 萬元罰鍰，應符合行政程序等法令規定，並無不妥；另原告於98年7 月3 經第3 次查獲違法，並以原處分㈡分別對違規人及原告處以12萬元及6 萬元罰鍰後，原告才於98年7 月30日與承租方業者簽訂切結書，限於98年8 月15日結束營業並收回建物、自費拆除屋內裝潢等情，此屬違法行為發生後之事實或事後改善行為，尚難據冀免責。

㈡原告又稱本案准予變更營業登記及負責人但另一面又罰鍰原告等云云，查本案係屬於都市計畫之住宅區土地違規經營視聽歌唱業及酒家業之情事，非屬違反商業登記變更之情事，故被告依都市計畫法第79條及同法施行細則第15條之規定，要求現場應立即停止一切違規行為，並均有副知原告應善盡都市計畫第79條規定課予建物所有權人應維持合法使用之法律義務，不再贅述；是以，本案並無公部門互推責任之瀆職行為。又原告質疑臺北縣政府有公權力為何不依照都市計畫法第79條第1 項執行斷水斷電，而卻要原告盡管理之責，且裁處均無法舉證承租方違規事證，及對原告連續處分云云，有關都市計畫法第79條第1 項行政罰鍰及處分之執行，依據內政部98年4 月21日臺內營字第0980064342號函釋：「……查89年1 月26日修正公布都市計畫法第79條之修法意旨，配合除罪化之法制方向，對違反土地使用規定，朝向以加重行政罰之方式解決違規行為，以替代刑罰；提高罰鍰上限額度，並增訂對連續違規使用且不依限改善者，得施以連續性之罰鍰，及有關拒繳納罰鍰之處理規定以收嚇阻違規使用之效。次查，行政罰係指違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰等之裁罰性不利處分。如其處分係命除去違法狀態或停止違法行為，或屬預防性不利處分、保全措施或行政執行方法者，與行政罰之裁罰性不同，非屬裁罰性之不利處分。查都市計畫法第79條規定之『勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀』非屬行政罰，故該案擬強制執行停止供水、供電、封閉、強制拆除或其他恢復原狀之措施時，採『不先處以罰鍰，僅勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀之處分』，不符前開之規定。」本案未達斷水斷電之要件，故原處分㈠㈡並無違誤。

五、本院判斷如下：

㈠按都市計畫法第4 條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」經臺北縣政府97年1 月21日北府城開字第0970025111號公告將台北縣政府主管都市計畫法中規定台北縣政府權限有關行政處分部分自97年2 月1 日起委由被告執行，合先敘明。

㈡次按，都市計畫法第34條及第79條第1 項規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣〈市〉〈局〉政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」又據同法第85條之授權，內政部訂定有都市計畫法臺灣省施行細則，其中第15條第1 項第10款、第11款規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：……十、戲院、電影片( 映演) 業、視聽歌唱場、……。十一、舞廳﹙場﹚、酒家、酒吧﹙廊﹚、特種咖啡茶室、浴室、妓女戶或其他類似之營業場所。」是以，違反都市計畫者，其處罰之對象為建築物之所有權人、使用人或管理人。主管機關究應對建築物所有權人、使用人或管理人處罰，應就其查獲建物違規使用之實際情況，於符合都市計畫法之立法目的為必要裁量，並非容許主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或三者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰，如未予裁量，率將法定之裁罰對象納入併予裁處，即屬裁量濫用之違法。

㈢本件事實概要已如前述，並有土地建物查詢資料、台北縣樹林市○○段○地號土地使用分區圖、租賃契約2 紙（出租人均為原告；承租人分別為吳○○、陳○○）、被告97年6 月9 日北城開字第0970427861號函、原處分㈠㈡等件影本在卷為憑。兩造對於系爭建物違反都市計畫分區使用之事實並無爭執，所爭執者在於被告既已對系爭建物之違規使用人吳○○依都市計畫法第79條第1 項為裁罰，再就建物所有權人即原告依同條項為裁罰，是否有裁量濫用之違法？就此，被告無非主張裁罰前已函知原告應善盡建物所有權人維持合法使用之法律義務，而原告仍未盡其義務，據以裁罰有其正當化基礎云云，然查：

1.原告先於96年12月5 日將系爭建物出租予訴外人吳○○，租期2 年屆滿，又於98年1 月15日出租予訴外人陳○○租期2年，此有租賃契約2 紙影本在卷可稽，是依民法第421 條之規定，吳○○、陳○○各在其2 年租內就建物取得使用收益之權利，除有法定或意定之終止事由，原告得予終止租約外，別無收回使用之權利。詰諸被告此種出租事例，出租人應如何善盡建物所有權人應維持合法使用之法律義務，所稱不過係「發存證信函」、「提起民事訴訟」、「至少要告知使用人房屋違規使用應如何改善」等語（參見本院99年4 月20日準備程序筆錄）。而系爭建物違反都市計畫法而為使用，首次查獲時間為97年5 月19日，實際經營者為系爭建物之承租人吳○○，已如前述，原告收受被告97年6 月9 日北城開字第0970427861號函後，乃於同年7 月間與承租人吳○○於系爭租賃契約上加註但書約定：「乙方租約期間，須合法經營，並申請營業登記証，並不得滋事，影響其周遭左鄰右舍環境安寧，若違約定得視同解約，並自動恢復原貌歸還屋主，不得任何異議。」並與承租人立約簽名為據，亦有該契約書影本為憑，尚難遽認原告全然未盡建物所有權人維持合法使用之法律義務。

2.第二次查獲系爭建物違規使用時間為98年6 月10日，實際經營人為訴外人吳○○之事實，亦如前述，時隔上次查獲時間1 年有餘，是以，原告主張收受首次函文後即多次督促訴外人吳○○回復建物合法使用等情，並非無據，而期間也未見被告曾予取締，無從判定系爭建物自首次查獲後，究於何時又有違規情節，被告為職司都市計畫法業務之機關，尚且無從知悉，殊難苛責原告自前次查獲時起，無時不刻地善盡所謂「建物所有權人維持合法使用之責」。況且，系爭建物自98年1 月15日已改出租予訴外人陳○○，租期2 年，而違規使用者則仍為訴外人吳○○，與原告已無法律關係，原告究應透過何種途徑向訴外人吳○○要求回復建物原狀，在訴訟技術上亦不無疑慮。被告未裁量系爭建物與使用人外之第3人存有租賃關係，所有權人之原告隨時保持建物之合法使用，有其實際上之困難，遽以系爭建物第2 次違規為由，而以原處分㈠裁處原告，顯無法達到都市○○○○○○○○段扼阻不法使用之目的，揆諸前揭說明，被告已對使用人吳○○為裁罰，並命其立即停止違規行為，已足達成行政目的，而被告復對原告為原處分㈠之裁罰處分，顯有恣意為行政處分之違誤。

3.系爭建物違規使用第3 次經查獲時間則為98年7 月3 日，距離前次查獲時間不滿1 月，而原告更係98年6 月30日後始收受原處分㈠（被告檢送原處分卷內無原處分㈠由原告收受之送達回證，而原處分㈠作成日期為98年6 月30日，原告復就原處分㈠提起訴願，可認其係98年6 月30日後收受原處分㈠），於如此短暫時間內，如何課令原告回復建物合法使用狀態？再者，第3 次違規使用系爭建物者仍為訴外人吳○○，業如前述，但斯時市招商號已由「星光幫小吃店」變更為「○○○小吃店」，名義負責人亦由吳○○變更為陳○○，此有商業登記抄本附卷為憑，職是，陳○○與吳○○間是何法律關係未明，原告究應基於所有權向訴外人吳○○主張，抑或基於租賃關係向訴外人陳○○主張，恐亦非短時間能得釐清。被告未考量系爭建物第2 次、第3 次遭查獲違規之時間緊接，於該址營業之商業負責人復已轉換，被告以公權力介入，尚且無法即時遏止系爭建物之非法使用，原告縱為系爭建物之所有權人，於法亦無從於短期間即時回復建物之合法使用，僅以系爭建物已第3 次違規，且前2 次違規均已通知原告善盡義務為由，於原處分㈠裁罰後不足1 月，又以原處分㈡裁處6 萬元，其實乃苛責原告就不具期待可能性之義務為行為，且無異以「查獲」次數作為原告行為（不作為）次數計算之基準，其不合理甚明。被告並無證據足證原告與使用人吳○○對系爭建物違反都市計畫法之使用有犯意連絡，而有共犯關係，既已對使用人吳○○為裁罰，並命其立即停止違規行為，應可認滿足行政目的，而被告恣意再以原告為原處分㈡之裁罰對象，顯然為裁量濫用。

六、綜上所述，本件被告以原告未善盡建築物所有權人責任維護建物合法使用之法律義務，違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條規定，而依都市計畫法第79條第1 項規定作成原處分㈠㈡各處罰鍰6 萬元部分，因未審酌原告就系爭建物與使用人外之第3 人陳○○間存有租賃關係，原告於租期期間不具使用收益權限，被告恣意以原告為裁罰對象，不符都市計畫法行政目的之必要裁量，與法顯有未合。訴願決定予以維持，亦有不當。原告訴請撤銷原處分㈠㈡與訴願決定關於罰鍰部分，為有理由，應予准許。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭