臺北高等行政法院判決

99年5月13日辯論終結

原告

台灣中油股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

陳惠菊 律師

被告

行政院環境保護署

代表人

乙○○○○○○住同上

訴訟代理人

張訓嘉 律師

訴訟代理人

羅元慎 律師

複代理人

林佳儀 律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院中華民國98年12月16日院臺訴字第0980097542號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：臺南縣政府以原告位於該縣之新營長榮路加油站（坐落臺南縣新營市○○段000000000 及000000000 地號）土地之地下水經檢測結果苯濃度超過地下水污染管制標準，以96年9 月10日府環水字第0960190418A 號公告為地下水污染控制場址，並以97年5 月15日府環水字第0970094877號函予被告，檢陳該加油站之污染控制場址初步評估表，以該加油站土地地下水中苯污染物濃度為1.1mg/L ，為管制標準之22倍，經初步評估結果，該場址勾選為地下水污染整治場址。被告審查後以原告新營長榮加油站為該公司與新嶺有限公司（下稱新嶺公司）合作經營，所在上開土地符合土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法第2 條第1 項第1 款規定，遂依土壤及地下水污染整治法第11條第2 項規定，以97年10月28日環署土字第0970083566號公告原告新營長榮路加油站所在土地為地下水污染整治場址，同日並以環署土字第0970083566B 號、第0970083566C 號及第0970083566E 號分別函知原告、土地所有人及新嶺公司。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠查被告因長榮路加油站所在台南縣新營市○○段574 之3 、574 之24地號土地，地下水污染物濃度超過地下水污染管制標準，有危害國民健康及生活之虞，以環署土字第0970083566號將上開土地公告為地下水污染整治場址，並認為原告與新嶺公司仍得組成稽核小組進行監督查核，雙方皆有監督之權限，亦都應負擔污染整治義務，以環署土字第0970083566B 號函將原告列為污染行為人之一，則被告將原告列為污染行為人之一、應負擔污染整治義務之行為，即屬一種行政處分，原告認為該行政處分顯有違法或不當，而有損害原告權益，依前揭法條之規定，原告自得對被告所為之上開行政處分提起訴願及行政訴訟。

㈡有關原處分認新營長榮路加油站之經營許可執照記載營業主體名稱為原告，其對該加油站違反相關規定造成之洩漏污染，亦應負擔污染整治之責任部分，查被告係依土壤及地下水污染整治法將該加油站坐落之土地公告為污染整治場址，而該法明文規定污染行為人之定義，依該法第2 條第12款規定：「污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。㈡仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。㈢未依法令規定清理污染物。」，並非指加油站經營許可執照上所登記之營業主體，而係指實際有非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物、或仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物、或未依法令規定清理污染物等行為之人。長榮路加油站之經營許可執照雖以原告之名義申請設立登記，但依原告與新嶺公司所定之「加油站經營合約書」第8 條第7 款約定：「甲方（即原告）將所有加油站站屋及營運設備交付乙方（即新嶺公司）操作管理……」，及第8 條第6 款約定：「加油站之房屋及設備，在營運期間內，所有檢查修繕、維修費用及汰舊換新，均由乙方（即新嶺公司）負擔……」（證物一），由此可知，原告縱為該加油站及營運設備之所有人，於雙方合約期間，對於該加油站之所有硬體設備已無使用、管理等權能，是以該加油站實際上之經營操作者為新嶺公司，則原告既未經營操作該加油站，且於雙方合約期間，對於該加油站之所有硬體設備之使用、管理等權能及維修義務，均已移轉予新嶺公司，因而原告既未非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物，依前引法條之規定，原告即與該條款之定義不符，自非屬污染行為人。故被告以長榮路加油站之經營許可執照為原告申請設立登記，及該加油站之所有硬體設備為原告所有，而未審酌原告並非該加油站之實際經營、管理、使用、維護者，即認原告亦為污染行為人，顯與前引法條不符，其所為將原告列為污染行為人之一之行政處分即非適法。

㈢有關原處分認原告既為依石油管理法第17條經主管機關核准加油站經營主體，加油站設置管理規則中所定之法定義務，均應由原告履行之，加油站設置管理規則第16條與第17條明定，申請經營加油站之業者應檢具相關文件申請主管機關核准，該規則所設定之原意即係申請設置加油站者應等同於實際經營加油站者，並無區分營業主體與實際經營業務者之情事存在部分。查縱令依石油管理法規定，原告為該加油站之經營主體，負有履行加油站設置管理規則所定之義務，然而，依土壤及地下水污染整治法第2 條第12款規定：「污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：

㈠非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。㈡仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。㈢未依法令規定清理污染物。」，可知該法所謂之「污染行為人」，係指實際有非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物、或仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物、或未依法令規定清理污染物等行為之人，與其是否為加油站之經營主體無關，是以被告以原告乃該加油站之經營主體，即認屬上開法條所謂之污染行為人，容有違誤。且被告除處罰原告外，亦處罰新嶺公司，顯見被告亦認實際之污染行為人為新嶺公司，而之以處罰原告，僅係因該長榮路加油站之營業執照為原告而已，本件被告既已認新嶺公司為實際行為人，則原告自不可能亦為行為人。另查，依土壤及地下水污染整治法之立法目的言之，污染行為人概念之設定既在貫徹環境法上之污染者負責原則，則負有污染整治之義務者即須其有積極之污染行為，或消極容許污染行為之發生，或消極不為法定之清理義務，而可能為該行為或負有該義務者，當然僅有實際之經營業務者，營業主體既未實際經營業務，自無從為積極之污染行為，或消極容許污染行為之發生，或消極不為法定之清理義務，且就該法第2 條第1 項第12款第1 目觀之，可知其係規定「排放」、「洩漏」、「灌注」或「棄置」污染物而造成污染土壤或地下水之積極行為態樣，該法第2 條第1 項第12款第2 、3目，則係規定「容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物」、「未依法令規定清理污染物」而造成污染土壤或地下水之消極行為態樣，是以原告既未有積極「排放」、「洩漏」、「灌注」或「棄置」污染物之行為，亦無消極「容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物」、「未依法令規定清理污染物」之行為，顯見與該法所謂之「污染行為人」之要件不符。

㈣有關原訴願決定認加油站設置管理規則中所定之法定義務屬公法性質，原告與新嶺公司間縱訂有加油站經營合約書，僅屬渠等內部之私法權利義務關係，不能變更公法上義務主體，其縱將實際經營工作交由新嶺公司執行，新嶺公司僅能認係原告經營新營長榮路加油站之使用人，其行為即同原告所自為，新嶺公司既有非法污染行為，原告自應負擔土壤及地下水污染整治法上之污染行為人責任部分。按加油站設置管理規則中所定之法定義務縱屬公法性質，然有無違反公法義務仍需視係違反何種義務？行為人係屬何人而定？非謂行為人所違反之公法義務，均應由營業執照之登記人負責。本件污染行為人為新嶺公司而非原告已如前述，而本件所處分者為實際之污染行為人，而非污染整治之責任，且查有關加油站合作經營有其特殊性，國內僅有少數公司得經核准設立加油站，因此所有經合作之方式均係以得經設立加油站之公司，為營業執照之登記，而由合作之公司為實際業務之經營及所有硬體設備之使用、管理等權能及維修。而按有關土壤及地下水污染整治法第2 條第12款所處罰者，為實際污染之行為人以如前述，因此縱如被告所主張原告為該加油站之經營主體，依法負有履行加油站設置管理規則等法令之各項行為義務，惟因該加油站之實際管理使用人為新嶺公司，原告僅為名義上之經營者，若因新嶺公司未善盡管理維護之責，而有非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物之行為時，依土壤及地下水污染整治法第2 條第12款規定，污染行為人應為新嶺公司，而非原告。而原告則因為該加油站之經營主體，對於新嶺公司未依兩造所定之「加油站經營合約書」之規定確實做好檢查監測等致油料洩漏造成污染之行為，難謂無疏忽之處，是以對於該加油站被列為污染整治場址，亦非完全無關，則原告對於本件污染事件，應類似於「污染關係人」，而非「污染行為人」，故被告將原告列為污染行為人之一之行政處分即非適法。

㈤有關原告未遵行各項行為義務如定期檢查監測等而未能及時發現油料洩漏，自屬不作為之非法洩漏污染物型態，自係污染行為人部分。查原告雖為該加油站之營業主體，但新嶺公司則為該加油站之實際經營業務者，因而依前揭法條之規定，應履行加油站設置管理規則之各項檢查義務者，係為新嶺公司，並非原告，今若因新嶺公司未能善盡各項檢查義務致油料有所洩漏，亦是新嶺公司有消極不作為致洩漏污染物之行為，並非原告有違反前揭規定未善盡定期檢測營運設備等義務之行為，是以原告顯不符合因消極不作為而致洩漏污染物之污染行為人型態。又查依原告與新嶺公司就該加油站所簽定之「加油站經營合約書」，該加油站業務之經營管理係由新嶺公司負責，各項設備之檢查監測工作亦由新嶺公司為之，依法尚非負有定期檢查監測該加油站設備之義務，但原告多年來確曾盡力督促或協助新嶺公司進行定期檢查監測，此有該加油站之稽查紀錄表可稽，除此之外，原告尚協助新嶺公司維修該加油站之設備，足見原告確已善盡督促及協助之責。縱令，新嶺公司因未能確實進行各項設備定期檢查監測之工作，致油料不慎洩漏而造成污染，惟如前所述，新嶺公司既為實際經營加油站業務者，則依加油站設置管理規則第29條之規定，新嶺公司即負有定期檢查監測該加油站相關設備之義務，原告雖為該加油站之營業主體，但非經營業務者，依法即非負有定期檢查監測該加油站相關設備之義務，自不能以原告為該加油站之營業主體，即須與新嶺公司共同負有定期檢查監測之義務，而認定原告仍應負污染行為人之責任等情。並聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定。

三、被告則以：

㈠按「（第1 項）經營汽油、柴油或供車輛使用之液化石油氣之零售業務者，應設置加油站、加氣站或漁船加油站。但石油煉製業，輸入業或汽、柴油批發業供自用加儲油（氣）設施業者或非供車輛使用汽油或柴油之零售，不在此限。（第2 項）經營加油站、加氣站或漁船加油站業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核准設站；設站完成並經直轄市、縣（市）主管機關審查合格，報請中央主管機關核發加油站、加氣站或漁船加油站經營許可執照後，始得營業。（第3 項）前項加油站、加氣站、漁船加油站之用地及設置條件、設備、申請程序、經營許可執照核發、換發及其他經營管理事項之規則，由中央主管機關定之。（第4 項）前項加油站、加氣站、漁船加油站經營許可執照之核發、換發及其他經營管理事項，中央主管機關得授權直轄市、縣（市）主管機關辦理。經營加油站業者，應加入當地加油站商業同業公會」，石油管理法第17條定有明文。依該條第2 項之規定，加油站之設置需先向地方主管機關申請核准並經審查通過，再報請中央主管機關核發經營許可執照後，始得為之。

㈡次按「本規則依石油管理法第17條第3 項規定訂定之」，加油站設置管理規則第1 條定有明文。是以該管理規則既係依石油管理法第17條第3 項所訂定，則其中所定之相關法定義務自應由石油管理法第17條中經主管機關核發經營加油站許可之業者履行之，始符法規範之體系。審此等公法上之義務主體及內容既係依法規所設定，而非私法上之任意規定，自不許義務人任意透過契約或其他協議等方式而免除、轉移予第三人負責或變更其義務內容，否則其規範目的將無以實現。易言之，公法上之義務除另有規定外，不因當事人之意思而免除、移轉或變更。查本件原告稱其雖為本件污染場址「台灣中油股份有限公司新營長榮路加油站」之許可經營營業主體，惟其既於85年11月18日與新嶺有限公司訂立「加油站經營合約書」，並約定將該加油站之營運設備等交由新嶺公司管理，是以縱系爭場址因新嶺公司之管理不善而致地下水污染，亦非原告之行為，則被告認定原告為污染行為人之處分，即不符土污法第2 條有關污染行為人之定義等云云。惟原告既為依石油管理法第17條經主管機關核准之該加油站經營主體，則加油站設置管理規則中所定之法定義務均應由受核准之經營主體即原告履行之；又此等義務既屬公法性質，亦未見得依義務人與第三人之合意而變更義務主體之明文規定，自不得以義務人與第三人之合意即變更或移轉。是以縱使本件原告與新嶺公司間確實定有所謂「加油站經營合約書」，亦僅屬渠等內部之私法上權利義務關係，不能動搖公法上義務主體及內容之設定。

㈢本件原告既為該加油站經主管機關核准之經營主體，即應擔負加油站管理規則中所定之行為義務；其縱將實際經營工作交由新嶺公司為之，惟新嶺公司既非法令所認可之該加油站經營主體，則其於法律上自僅能認為係原告於經營該加油站時之使用人，從而其行為即等同原告所自為。是以新嶺公司倘有任何違反加油站管理規則等之非法行為而致土壤或地下水受污染時，原告均不能免於土污法上污染行為人之責任。經查原告於其97年11月27日之訴願書第5 、6 頁自承「次按，『經營加油站業務者，應依加油站營運設備自行安全檢查表自行實施加油站設施每日、每月及每半年安全檢查（含加油機檢視），並製作檢查紀錄。前項之安全檢查紀錄應保存一年以上。』加油站設置管理規則29條定有明文。……是以長榮路加油站之實際經營管理者即新嶺公司若能確實遵照前揭規定執行，於油料洩漏之初應可即時發現洩漏，並立即採取清除油料之措施，然因新嶺公司未依據前揭規定，未善盡其管理、維護及進行各項檢測、監測之義務，致油料洩漏至土壤而滲入地下水造成污染」等非法污染行為。是以原告於經營該加油站之使用人新嶺公司既具有非法污染行為，則原告自應負擔土污法上之污染行為人責任無疑。其訴願書、補充訴願理由書及行政訴訟起訴狀強調其並未實際從事該加油站之營運管理，而不構成污染行為人之定義等云云，顯係漠視義務主體之設定並意圖切割經營者與使用人之責任，自非可採。

㈣另按「污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人」，土壤及地下水污染整治法第2 條第1 項第12款定有明文。審其規範內容既係「行為」，則於概念上自包含積極之作為與消極之不作為，而未將「排放」、「洩漏」、「灌注」或「棄置」污染物而造成污染土壤或地下水之行為態樣限定於積極作為型態；且就立法目的而言，污染行為人概念之設定既在貫徹環境法上之污染者負責原則，則污染行為人係因積極作為抑或消極不作為而造成土壤或地下水污染，皆無異於其應負擔之整治責任。準此，污染行為人之構成不以積極之污染作為為限，倘依法令應作為而不作為，致使土壤或地下水受污染者，仍構成污染行為人之要件。查本件原告既為系爭加油站經主管機關許可之經營主體，自應履行加油站管理規則等法令之各項行為義務；其既未遵行各項行為義務如定期檢查監測等而未能及時發現油料洩漏，則自屬不作為之非法洩漏污染物型態，是以其為系爭場址之污染行為人實無疑義。

㈤退一步言，縱認所謂非法「排放」、「灌注」或「棄置」污染物僅限於因積極作為所致者，惟本件所涉之行為態樣為「洩漏」油品，則就一般人語意上之理解，所謂洩漏即指行為人未盡其防護措施所造成之外溢，是以「洩漏」純係客觀現象之描述，造成洩漏之原因則係行為人之應作為而不作為。是以加油站設置規則既規定加油站之經營者應定期檢測以避免因設備老舊或其他因素導致油料外洩，則原告顯未盡該項依法令應履行之防護措施，自屬洩漏污染物之污染行為人無疑。原告主張「排放」、「洩漏」、「灌注」或「棄置」污染物應均限於積極之作為，自無可採，蓋行為人以積極之作為態樣而使污染物「洩漏」之情形，殊難想像，而與洩漏之語意顯不相符。再查原告與新嶺公司之加油站經營合約書第5 條第2 、3 項亦明定「雙方應視業務需要遴派適當人員若干名共組聯合稽查小組」；「加油站應接受聯合稽查小組成員之輔導及稽核」，顯見原告對新嶺公司就系爭加油站之經營管理實有監督查核之權，是縱於私法關係上，原告對於新嶺有限公司是否合法經營亦具有相當程度之指揮權限。則原告於平時既未善用其監督查核權以促使新嶺公司符合法令之規定，而於發現污染後始稱其非加油站之實際經營管理者，實屬卸責之詞而不足採。

㈥本件原告稱其曾督促或協助新嶺公司進行定期檢查監測，是以並無被告所認定「不作為之非法洩漏污染物」之行為云云。就此，原告雖檢附所謂「加油站稽查紀錄表」，而擬證明其歷年來均有善盡檢查之義務，惟其補充訴願理由㈡書第3頁及補充訴願理由㈢書第4 頁既均承認新嶺公司係因未能確實進行各項設備定期檢查之工作始致油料外洩，則顯然原告所提出之歷年稽查紀錄表亦僅係進行形式上之查證，而未能詳盡確認新嶺公司是否善盡法定義務，否則依稽查紀錄表所載時間之密集程度，豈有每月認真檢查而仍產生油料外洩之道理？又稽查紀錄表中「設備維護保養」一項，原告之記載內容均極類似，如「尚可，請注意週期保養等」，從未具體指明新嶺公司是否有設備維護不周等情事，是以原告是否確有按月就該加油站之相關設備進行實質檢查，抑或僅係虛應故事，而依慣例填具檢查表格，殊值懷疑，故原告所提出之歷年稽查紀錄表，尚難證明其已善盡監督管理新嶺公司營運之義務與責任；又縱或原告確曾有督促或協助之行為，亦不能當然免除其污染行為人之責任。蓋依前開石油管理法之規定，原告既為該加油站之經營管理者，則其縱使以契約方式將該加油站日常之經營管理委由新嶺公司辦理，亦不能免除或轉移其依法令應盡之義務，而仍應對油料洩漏導致污染負其責任。是以除非原告及新嶺公司均已善盡法令規範之污染防止義務，而仍不幸有油料洩漏造成污染者，原告始能以未有「非法」洩漏行為而免責，否則即使原告確曾督促或協助新嶺公司，惟客觀上依法令應盡之定期檢查營運設備等義務既仍未履行而造成油料洩漏之污染結果，則原告依其加油站經營主體之地位，自難認已善盡法定之義務，從而仍應負擔污染行為人之責任。

㈦末查原告稱其應類似於「污染關係人」而非「污染行為人」，而主張原處分將其列為污染行為人之一即非適法等云云。惟按「污染土地關係人：指土地經公告為污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人」，土壤及地下水污染整治法第2條第1項第15款定有明文。是以就污染土地關係人之定義，顯係將污染行為人列為消極構成要件，亦即凡構成污染行為人即不可能同時為污染土地關係人。本件原告既為系爭場址之污染行為人，前已述及，則自無可能同時為所謂之「污染關係人」或「污染土地關係人」，是以原告以此指摘原處分違法，自無可採。

㈧有關系爭場址之土地所有人，經查新營市○○段574-3 及574-24地號土地，皆為林加言及林加榮所共有，其中林加言之土地持分為4 分之1 ，林加榮之土地持分為4 分之3 。林加榮並為訴外人新嶺公司之代表人，且與原告訂有如原證1 之「加油站經營合約書」，其連帶保證人為林加言。

㈨於99年4 月12日之準備程序，原告主張本件應僅認定訴外人新嶺公司作為污染行為人即為已足，倘復又以原告作為污染行為人者，將有違行政罰「一事不二罰」之原則云云。惟：

⒈所謂一事不二罰，乃係指一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，如因行為單一，且違反數個規定之效果均為種類相同之罰鍰，從其一重處罰已足達成行政目的時，僅得裁處一個罰鍰（司法院釋字第503 號解釋參照）。又此一行為不二罰，係指同一人不能以同一行為而受二次以上之處罰而言，惟如係不同主體則無其適用，此參見94年11月18日法務部法律字第0940043047號解釋即可自明。是以原告主張認定原告及訴外人新嶺公司皆為污染行為人之行政處分，有違一事不二罰之嫌，恐是對一事不二罰之原則容有誤解。

⒉本件原告既領有本件場址「台灣中油股份有限公司新營長榮路加油站」之許可經營營業執照，即應擔負加油站管理規則中所定之行為義務，縱其主張實際經營者為訴外人新嶺公司，亦不能因此而變更或免除其公法上之義務負擔。是以本件所以認定原告為污染行為人之一者，係衡諸原告自己之非法洩漏行為（縱以不作為實現亦然），因而造成土壤或地下水污染之結果，自已構成非法洩漏污染物之污染行為人無疑。

⒊土污法上污染行為人之概念，並不限定於單一行為人，凡是因其行為造成土壤或地下水之污染者，複數污染行為人間均應連帶從事或負擔整治工作所支出之費用，不能諉以有其他污染行為人存在即可免責。是以本件污染行為人之認定，依97年10月28日環署土字第0970083566B 號及第0970083566E 號函，係以原告及訴外人新嶺公司均為系爭場址之污染行為人，均應負擔土污法上污染行為人之整治相關責任。

㈩又因原告於訴願時主張，除本件以外之加油站場址，其公告污染行為人者皆為該加油站之實際操作營運者，而與持有加油站經營許可執照之主體無關，並舉出如台南縣南昇加油站、嘉仁加油站、果毅加油站、太子宮加油站等案例為證。惟查上述原告所謂之「實際操作營運者」，不論其有無加盟至其他業主下，惟其實際操作營運者皆個別領有加油站經營許可執照，是以認定污染行為人之處分亦係主要以領有該執照之主體為對象，並分別提出南昇加油站股份有限公司（加油站名稱為南昇加油站）、嘉仁加油站股份有限公司（加油站名稱為嘉仁加油站）、果毅加油站股份有限公司（加油站名稱為果毅加油站）、林德興業股份有限公司（加油站名稱為太子宮加油站）所領有之加油站經營許可執照為證。（按前揭案例與本案不同之處在於，本案是由原告領有該加油站經營許可執照，但卻與未領有該執照之訴外人新嶺公司合作經營），此所以被告舉出上揭加油站經營許可執照為例證等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，有台南縣政府96年9 月10日府環水字第0960190418A 號公告、97年5 月15日府環水字第0970094877號函、被告97年10月28日環署土字第0970083566號公告、同日第0970083566B 號及第0970083566E 號函、新營長榮路加油站經營許可執照、原告與新嶺公司所訂加油站經營合約書、原告加油站稽查記錄表、設備維修記錄單及統一發票、土地登記謄本、南昇加油站、嘉仁加油站、果毅加油站、太子宮加油站之加油站經營許可執照等影本附卷可稽，自堪信為真實。本件兩造之爭點厥為：原告是否為土壤及地下水污染整治法第2 條第12款之污染行為人？被告認新嶺公司為污染行為人，復認原告亦為污染行為人，應共同負整治責任，是否違反一事不二罰原則？

㈠按行為時土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第2 條第12款規定：「本法專用名詞定義如下：…十二、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。㈡仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。㈢未依法令規定清理污染物。…十五、污染土地關係人：指土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。」同法第11條第2 項規定：「前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。控制場址經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址），並於中央主管機關於公告後七日內將整治場址列冊，送各該直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所及地政事務所提供閱覽。」石油管理法第17條規定：「（第1 項）經營汽油、柴油或供車輛使用之液化石油氣之零售業務者，應設置加油站、加氣站或漁船加油站。但石油煉製業，輸入業或汽、柴油批發業供自用加儲油（氣）設施業者或非供車輛使用汽油或柴油之零售，不在此限。（第2 項）經營加油站、加氣站或漁船加油站業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核准設站；設站完成並經直轄市、縣（市）主管機關審查合格，報請中央主管機關核發加油站、加氣站或漁船加油站經營許可執照後，始得營業。（第3 項）前項加油站、加氣站、漁船加油站之用地及設置條件、設備、申請程序、經營許可執照核發、換發及其他經營管理事項之規則，由中央主管機關定之。（第4項）前項加油站、加氣站、漁船加油站經營許可執照之核發、換發及其他經營管理事項，中央主管機關得授權直轄市、縣（市）主管機關辦理。經營加油站業者，應加入當地加油站商業同業公會。」又行為時加油站設置管理規則第29條規定：「經營加油站業務者，應依加油站營運設備自行安全檢查表自行實施加油站設施每日、每月及每半年安全檢查，並製作檢查紀錄。前項之安全檢查紀錄應保存一年以上。」

㈡依石油管理法第17條第2 項之規定，加油站之設置需先向地方主管機關申請核准並經審查通過，再報請中央主管機關核發經營許可執照後，始得為之。查本件新營長榮路加油站係由原告台灣中油股份有限公司設置，並經台南縣政府報請經濟部核發經營許可執照，有該經（九六）油南縣字第零玖玖號加油站經營許可執照（被証8 號）在卷可稽，是原告自為系爭加油站之營業主體，有關石油管理法及加油站設置管理規則相關之法定義務，自應由獲加油站經營許可之業者即加油站之營業主體承擔及履行，始符整體法規範之本旨與精神，換言之，上開公法上之義務主體及內容既係依法規所設定，而非私法上之任意規定，自不許義務人任意透過契約或其他協議等方式而免除、轉移予第三人負責或變更其義務內容，否則其規範目的將無以實現，亦即公法上之義務除另有規定外，不因當事人之意思而免除、移轉或變更。本件原告主張其雖為本件污染場址「新營長榮路加油站」之許可經營營業主體，惟其既於85年11月18日與新嶺有限公司訂立「加油站經營合約書」，並約定將該加油站之營運設備等交由新嶺公司經營管理，是以縱系爭場址因新嶺公司之管理不善而致地下水污染，亦非原告之行為，則被告認定原告為污染行為人之處分，即不符土污法第2 條有關污染行為人之定義云云，揆之以上說明，原告與新嶺公司所簽訂之「加油站經營合約書」，僅屬渠等內部之私法上權利義務關係之約定，不能動搖公法上義務主體及內容之設定，原告主張尚無可採。

㈢另按「污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人」，土壤及地下水污染整治法第2條第1項第12款定有明文。觀其規範內容既係「行為」，則於概念上自包含積極之作為與消極之不作為，而未將「排放」、「洩漏」、「灌注」或「棄置」污染物而造成污染土壤或地下水之行為態樣限定於積極作為型態；且就立法目的而言，污染行為人概念之設定既在貫徹環境法上之污染者負責原則，則污染行為人係因積極作為抑或消極不作為而造成土壤或地下水污染，皆無異於其應負擔之整治責任，準此，污染行為人之構成不以積極之污染作為為限，倘依法令應作為而不作為，致使土壤或地下水受污染者，仍構成污染行為人之要件。查本件原告既為系爭加油站經主管機關許可之經營主體，自應履行加油站管理規則等法令之各項行為義務，其既未遵行各項行為義務如定期檢查監測等而未能及時發現油料洩漏，則自屬不作為之非法洩漏污染物型態，是被告認其為系爭場址之污染行為人，自非無據。退步言之，縱認所謂非法「排放」、「灌注」或「棄置」污染物僅限於因積極作為所致者，惟本件所涉之行為態樣為「洩漏」油品，則就一般人語意上之理解，所謂洩漏即指行為人未盡其防護措施所造成之外溢，而造成洩漏之原因則係行為人之應作為而不作為。是以加油站設置規則既規定加油站之經營者應定期檢測以避免因設備老舊或其他因素導致油料外洩，則原告顯未盡該項依法令應履行之防護措施，自屬洩漏污染物之污染行為人無疑；且殊難想像行為人如何以積極之作為態樣而使污染物「洩漏」，因積極作為之「洩漏」已屬「排放」或「棄置」之範疇，而不復屬消極之「洩漏」範疇，是原告主張「排放」、「洩漏」、「灌注」或「棄置」污染物應均限於積極之作為，與法條規定之意旨不符，自無可採。

㈣查原告與新嶺公司簽訂之加油站經營合約書第5條第2、3 項亦明定：「雙方應視業務需要遴派適當人員若干名共組聯合稽查小組」、「加油站應接受聯合稽查小組成員之輔導及稽核」，顯見原告對新嶺公司就系爭加油站之經營管理實有相當程度之監督查核之權，則原告於平時既未善用其指揮監督權以促使新嶺公司符合法令之規定，而於發現污染後始稱其非加油站之實際經營管理者，實屬卸責之詞而不足採。原告復稱其曾督促或協助新嶺公司進行定期檢查監測，並無被告所認定「不作為之非法洩漏污染物」之行為云云。就此原告雖檢附「加油站稽查紀錄表」（原處分卷第298至334頁），而擬證明其歷年來均有善盡檢查之義務，惟原告於訴願程序及本院審理中均坦承新嶺公司係因未能確實進行各項設備定期檢查之工作始致油料外洩，則顯然原告所提出之歷年稽查紀錄表亦僅係進行形式上之查證，而未能詳盡確認新嶺公司是否善盡法定義務，否則依稽查紀錄表所載時間之密集程度，豈有每月認真檢查而仍產生油料外洩之理？又稽查紀錄表中「設備維護保養」一項，原告之記載內容均極類似，如「尚可，請注意週期保養等」，從未具體指明新嶺公司是否有設備維護不周等情事，是以原告是否確有按月就該加油站之相關設備進行實質檢查，抑或僅係虛應故事，而依慣例填具檢查表格，殊值懷疑，故原告所提出之歷年稽查紀錄表，尚不足以證明其已善盡監督管理新嶺公司營運之責任而得免責，除非原告及新嶺公司均已善盡法令規範之污染防止義務，而仍不幸有油料洩漏造成污染者，原告始能以未有「非法」洩漏行為而免責，否則即使原告確曾督促或協助新嶺公司，惟客觀上依法令應盡之定期檢查營運設備等義務既仍未完全履行而造成油料洩漏之污染結果，則原告基於其加油站經營主體之地位，自難認已善盡法定之義務，從而仍應負擔污染行為人之責任。

㈤另查新嶺公司既非法令所認可之新營長榮路加油站營業主體，僅因其與原告訂有加油站經營合約書，而取得該加油站之實際經營管理使用權，其於私法關係上雖可認為係原告於經營該加油站時之使用人，而使用人之行為即等同於原告所自為，是以新嶺公司倘有任何違反加油站管理規則等之非法行為而致土壤或地下水受污染時，原告均不能免於土污法上污染行為人之責任，惟此係就私法關係而論；就土污法之規定而言，新嶺公司既為系爭加油站之實際經營管理者，則系爭加油站之土地有污染之行為，新嶺公司自屬實際之污染行為人，自不能以其非加油站之營業主體而置身事外，是被告除以原告為污染行為人外，同時亦以新嶺公司為污染行為人，而分別以97年10月28日環署土字第0970083566B （原處分卷第149 頁）、第0970083566E （被証1 號）號函通知原告及新嶺公司，渠二人均為污染行為人。原告雖主張本件應僅認定新嶺公司為污染行為人即為已足，倘復又以原告為污染行為人，將有違行政罰「一事不二罰」之原則云云，惟按所謂一事不二罰，係指同一行為人不能以同一行為而受二次以上之處罰而言，如係出於不同主體之行為則無一事不二罰之適用；按土污法上污染行為人之概念，並不限定於單一行為人，凡是因其行為（包括作為及不作為）造成土壤或地下水之污染者，複數污染行為人間均應連帶負擔整治責任及所支出之費用，不能諉以有其他污染行為人存在即可免責，原告主張其非污染行為人云云，自屬無據。

㈥末查原告主張其應類似於「污染關係人」而非「污染行為人」，原處分將其列為污染行為人之一即非適法等云云。惟按「污染土地關係人：指土地經公告為污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人」，土污法第2 條第1 項第15款定有明文，是就污染土地關係人之定義，顯係將污染行為人列為消極構成要件，亦即凡構成污染行為人即不可能同時為污染土地關係人，本件原告既為系爭場址之污染行為人，已如前述，則自無可能同時為所謂之「污染關係人」或「污染土地關係人」，是以原告以此指摘原處分違法，自無可採。又原告另主張，除本件以外之加油站場址，被告公告為污染行為人者，皆為該加油站之實際操作營運者，而與加油站經營許可執照上之營業主體無關，並舉出台南縣南昇加油站、嘉仁加油站、果毅加油站、太子宮加油站等案例為證，惟查原告所謂之「實際操作營運者」皆個別領有加油站經營許可執照，有該四家加油站之經營許可執照在卷可稽（參被證4 至被證7 ），此與本件由原告領有系爭加油站經營許可執照，但卻與未領有該執照之新嶺公司合作經營之情形迥異，是被告認定污染行為人之處分亦係以其是否為領有經營許可執照之營業主體為考量要素，原告主張，亦無足採。

㈦綜上所述，被告以原告位於臺南縣之新營長榮路加油站土地之地下水經檢測結果苯濃度超過地下水污染管制標準，符合土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法第2 條第1 項第1款規定，依土壤及地下水污染整治法第11條第2 項規定，公告該加油站所在土地為地下水污染整治場址，並通知原告，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭