臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　地方行政訴訟庭第二庭

　　　　　　　　　　　　　　　　　　114年度地訴字第162號

原告

台灣中油股份有限公司煉製事業部桃園煉油廠

代表人

張正毅

訴訟代理人

葉光洲律師

複代理人

曹孟哲律師

被告

桃園市政府

代表人

張善政

訴訟代理人

余儀瑄

劉秋鑫

吳玹丞

上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服環境部中華民國114年4月25日環部法字第1140001869號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序事項：法定代理人代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人承受其訴訟以前當然停止；前開規定，於有訴訟代理人時不適用之；承受訴訟人，於得為承受時，應即為承受之聲明；聲明承受訴訟，應提出書狀於受訴法院，由法院送達於他造，行政訴訟法第186條準用民事訴訟法第170條、第173條本文、第175條第1項、第176條分別定有明文。經查：原告法定代理人於訴訟程序中由鄭昇源變更為張正毅，原法定代理人之代理權固已消滅，惟因原告有訴訟代理人，訴訟程序不當然停止（見本院卷第27至29頁），且變更後法定代理人張正毅已聲明承受訴訟（見本院卷第203至207頁），暨將聲明承受訴訟狀繕本送達被告（見本院卷第211至215頁），核無不合，應予准許，先予敘明。

貳、實體事項：

一、事實概要：

㈠原告在門牌號碼桃園市○○區○○○路0段00號處，從事石油化學業，其加氫脫硫處理程序(M07)領有被告所核發固定污染源操作許可證（證號：環空操證字第H6501-07號，管制編號：H0000000）。

㈡被告下轄環境保護局（下稱環保局）於113年11月3日（星期日）9時15分接獲消防局通報原告廠區於8時44分發生火災事件等語，遂於9時33分派員抵達現場稽查，發現原告加氫脫硫處理程序(M07)中之真空蒸餾塔之輸送柏油管線之閥門堵頭，發生柏油洩漏情事，導致柏油接觸空氣產生燃燒，引發前開火災事件（下稱系爭突發事故），並認定該事件已造成大量排放空氣污染物狀況。

㈢原告於系爭突發事故發生1小時後即10時23分，始以書面方式向環保局通報前情，被告遂於113年12月5日以府環稽字第1130337637號裁處書，認定原告發生系爭突發事故，造成大量排放空氣污染物狀況，雖立即採取緊急應變措施，卻未於1小時內通報主管機關，已違反空氣污染防制法（下稱空污法）第33條第1項後段規定，爰依同法第59條第1款、(行為時）公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰基準）、環境教育法（下稱環教法）第23條等規定，裁處原告罰鍰新臺幣（下同）112萬5,000元、環境講習2小時，於113年12月10日送達與原告。

㈣原告不服原處分，於114年1月3日提起訴願，經環境部以114年4月25日環部法字第1140001869號訴願決定書，決定駁回訴願，於114年5月2日送達與原告。原告不服，於114年5月22日提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：

㈠原告無空污法第33條第1項前段所訂「大量排放空氣污染物」情形：依空污法第33條第1項規定，須突發事故有發生「大量排放空氣污染物」情形，始負擔通報義務，而構成違章行為。被告應舉證原告已製造何種空氣污染物，卻未具體指明原告有製造何種空氣污染物，亦未提出相關證據證明之。況原告廠區發生系爭突發事故後，原告廠區內消防隊於10分鐘內即自行撲滅，顯不可能造成空氣品質嚴重惡化狀況，而無大量排放空氣污染物情形，不符合通報義務及違章行為要件。

㈡原告未違反空污法第33條第1項後段所訂「應於1小時內通報主管機關」義務：

⒈空污法第33條第1項僅規定「應於1小時內通報主管機關」，未限於以書面為之，應包括以口頭為之；又依課與通報義務目的，僅係在使主管機關及時知悉事故狀況，俾利主管機關協助處理而已，自無必要限於以書面為之，應可包括以口頭為之。

⒉系爭突發事故於8時44分發生，被告下轄環保局稽查員於9時33分即抵達現場，原告廠區人員即以口頭方式說明狀況，使主管機關及時瞭解相關情形，應認原告已於1小時完成通報。

㈢爰聲明：原處分及訴願決定均撤銷。

三、被告抗辯略以：

㈠原告有空污法第33條第1項前段所訂「大量排放空氣污染物」情形：系爭突發事故發現過程，係民眾向被告下轄消防局報案，並表示原告廠區有大量黑煙逸散情形等語；嗣由消防局於9時15分向原告下轄環保局電話聯絡，表示其已確認原告廠區於113年11月3日8時44分發生系爭突發事故等語；嗣由環保局稽查人員於9時33分至原告廠內稽查，發現現場仍有持續排放濃煙情形；另被告裝設在原告廠區周遭的空品感測器，顯示系爭突發事故期間(6時至9時)，PM2.5監測數值有明顯增高趨勢；可知原告發生系爭突發事故，確已不正常排放空氣污染物（未限制需為何種物質），短時間內即造成空氣品質嚴重惡化，而有破壞生存環境、危害國民健康之虞，構成大量排放空氣污染物情形，已符合通報義務及違章行為要件。

㈡原告有違反空污法第33條第1項後段所訂「負責人應於1小時內通報主管機關」義務：

⒈空污法第33條第1、3項規定「（第1項）......負責人應立即採取緊急應變措施，並至遲於1小時內通報主管機關。（第3項）公私場所應擬訂空氣污染突發事故緊急應變措施計畫，並......報經直轄市、縣（市）主管機關核定後切實執行。」可知，原告依法應預先擬訂「空氣污染突發事故緊急應變措施計畫」，並送被告核定，且切實執行；其負責人依法應於發生突發事故時，按該計畫所定方式，立即採取緊急應變措施、於1小時內通報主管機關。

⒉原告依空污法第33條第3項規定於事前擬定暨經被告核定「空氣污染突發事故緊急應變措施計畫」（下稱系爭計畫），並在第三章規定「應依法通報被告下轄環保局公害中心（電話：......）並傳真原告環境異常事件通報表」。可知，原告於發生突發事故時，其「負責人」應於1小時內按系爭計畫向被告下轄「環保局（公害中心）」以電話暨傳真「環境異常通報表」方式通報情況，方屬原告已依規範方式向被告完成通報程序。

⒊系爭突發事故於8時44分發生；被告下轄環保局稽查員雖於9時33分即抵達現場，原告廠區人員亦以口頭方式向稽查員說明狀況，惟尚不符合依規定方式完成通報；原告負責人雖於10時23分向被告下轄環保局傳真環境異常通報表方式說明狀況，而依規定方式完成通報，惟非於1小時內為之，難認已於遵期完成通報。

㈢原告既有違反空污法第33條第1項後段規定的違章行為，被告依同法第59條第1款、裁罰基準、環教法第23條等規定，計算並裁處其罰鍰112萬5,000元（污染程度A=5；污染物項目B=1.5；污染特性C=1；影響程度D=1；加重裁罰事項E=0.5【假日違規】，A×B×C×D×【1+E】×10萬元=112萬5,000元；見原處分卷第30至32頁），核無違誤。

㈣爰聲明：如主文第1項所示。

四、關於事實概要欄所示事實，為兩造所未爭執，並與卷內相關證據相符，且經本院調取暨核閱原處分及訴願卷證資料無訛，應堪認定。自兩造主張抗辯要旨，可知本院應審酌爭點厥為：㈠原告是否有空污法第33條第1項前段所訂「大量排放空氣污染物」情形？㈡原告是否有違反空污法第33條第1項後段所訂「負責人應於1小時內通報主管機關」義務？

五、本院之判斷：

㈠應適用之法令及法理：

⒈空氣污染防制法(即空污法)：

⑴第2條：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」

⑵第3條第1、2款：「本法用詞，定義如下：一、空氣污染物：指空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之物質。

二、污染源：指排放空氣污染物之物理或化學操作單元，其類別如下：（一）移動污染源：指因本身動力而改變位置之污染源。（二）固定污染源：指移動污染源以外之污染源。」

⑶第33條第1、3項：「（第1項）公私場所之固定污染源因突發事故，大量排放空氣污染物時，負責人應立即採取緊急應變措施，並至遲於1小時內通報直轄市、縣（巿）主管機關。（第3項）公私場所應擬訂空氣污染突發事故緊急應變措施計畫，並定期檢討，報經直轄市、縣（市）主管機關核定後切實執行。」

⑷第59條第1、3款：「公私場所有下列情形之一者，處10萬元以上2,000萬元以下罰鍰；情節重大者，得令其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可或勒令歇業：一、違反第33條第1項規定，未採取緊急應變措施或未依規定通報直轄市、縣（市）主管機關。三、違反第33條第3項規定，未切實執行空氣污染突發事故緊急應變措施計畫。」

⑸第85條：「依本法處罰鍰者，其額度應依污染源種類、污染物項目、程度、特性及危害程度裁處，......。」

⒉改制前行政院環境保護署（下稱環保署；現行政院環境部）依其職權暨空污法第85條第2項授權訂定之（行為時）「公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」（即裁罰基準）：

⑴第2條：「本準則適用於公私場所之固定污染源違反本法時應處罰鍰之裁罰。」

⑵第3條第1至3項：「(第1項)違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以罰鍰裁罰公式計算應處罰鍰，並取至新臺幣元，小數點後無條件捨去。(第2項)前項罰鍰裁罰公式如下：罰鍰額度＝A x B x C x D x（1+E）x罰鍰下限。(第3項)前項公式之A代表污染程度、B代表污染物項目、C代表污染特性及D代表影響程度，均為附表一所列裁罰因子之權重；E代表加重或減輕裁罰事項，為附表二所列裁罰因子之權重，屬加重處罰事項之E為正值；屬減輕處罰事項之E為負值。」

⑶附表一：

⑷附表二（加重或減輕裁罰事項）：「加重或減輕裁罰事項（E）一、應加重裁罰事項：（一）夜間、假日違規。加重裁罰之權重上限0.5……備註一：加重裁罰事項（一）所稱……『假日』指依照行政院人事行政總處發布之例假日或放假日……。」

⑸前開裁處基準，乃主管機關在母法範圍內，經考量行政罰法第18條所定應審酌因素，為統一行使裁罰裁量權，所訂定之裁量基準，本於行政自我拘束原則及平等原則，得作為被告裁罰之依據。

⒊環境教育法（即環教法）第23條：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分......5,000元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」

㈡原告確有空污法第33條第1項前段所訂「大量排放空氣污染物」情形，負有同條項後段所定通報義務：

⒈環保署95年6月8日環署空字第0950040064號函：「一、有關空污法第32條(即現行第33條)所稱大量排放空氣污染物，係指公私場所的固定污染源因故障、人為疏失、天災或不可抗力等因素，致不正常排放空氣污染物，短時間內即有造成空氣品質嚴重惡化、破壞生存環境、危害國民健康之虞者，得認定為大量排放空氣污染物，其負責人應立即採取緊急應變措施，並於1小時內通知當地主管機關......。二、另有關公私場所固定污染源大量排放空氣污染物之相關證明乙節，得以該廠附近監測站之監測數據、煙道檢測結果、佐證照片、向當地居民詢問結果，或以植物受污染情形等，以資證明。」前開函釋所揭內容，係中央主管機關就空污法之原意，作成具體明確之闡釋，且符合空污法之意旨，未增加法律所無之限制，俾利各主管機關於解釋適用不確定法律概念時，能正確地涵攝構成要件事實，實係上級機關為協助下級機關統一解釋法令、認定事實，而訂頒之解釋性行政規則，自應作為主管機關依職權認定事實、適用法律之準據，並得作為執法機關認事用法之參考。

⒉原告從事石油化學業，其加氫脫硫處理程序(M07)領有被告所核發固定污染源操作許可證，為公私場所之固定污染源；原告廠區之加氫脫硫處理程序(M07)中之真空蒸餾塔之輸送柏油管線之閥門堵頭，發生柏油洩漏情事，導致柏油接觸空氣產生燃燒，於同日8時44分發生火災事件，而有突發事故（即系爭突發事故）等節，均如前述。

⒊被告抗辯系爭突發事故發現過程，係民眾向被告下轄消防局報案，並表示原告廠區有大量黑煙逸散情形等語；嗣由消防局於9時15分向原告下轄環保局電話聯絡，表示其已確認原告廠區於113年11月3日8時44分發生系爭突發事故等語；嗣由環保局稽查人員於9時33分至原告廠內稽查，發現現場仍有持續排放濃煙情形；另被告裝設在原告廠區周遭的空品感測器，顯示系爭突發事故期間(6時至9時)，PM2.5監測數值有明顯增高趨勢等節，有被告空品感測器監測數值走勢圖（見本院卷第197至200頁）、環保局稽查紀錄暨採證影片（見原處分卷第3至14頁）、消防局113年11月25日桃消調字第1130041533號函（見原處分卷第33頁）、民眾反映暨媒體報導截圖資料（見原處分卷第1頁、本院卷第85至94頁）等件可證，且經本院調取暨核閱原處分及訴願卷證資料無訛，應堪採信。則原告發生系爭突發事故，確已不正常排放空氣污染物，並於短時間內即造成空氣品質嚴重惡化，而有破壞生存環境、危害國民健康之虞，構成第33條第1項前段所稱「大量排放空氣污染物」情形（參環保署95年6月8日環署空字第0950040064號函旨），自負有該條後段所定採取緊急應變措施暨通報主管機關義務，應堪認定。

⒋至原告固主張被告未提出相關證據證明系爭突發事故已造成空氣品質嚴重惡化狀況，及原告廠區雖發生系爭突發事故，惟無大量排放空氣污染物情形云云，然與前開事證未符，尚非可採。

㈢原告已違反空污法第33條第1項後段所訂「負責人應於1小時內通報主管機關」義務，被告得依同法第59條第1款及環教法第23條等規定，裁處原告罰鍰及環境講習：

⒈空污法第33條第1、3項規定，「（第1項）......負責人應立即採取緊急應變措施，並至遲於1小時內通報主管機關。（第3項）公私場所應擬訂空氣污染突發事故緊急應變措施計畫，並......報經直轄市、縣（市）主管機關核定後切實執行。」可知，公私場所固定污染源(原告)依法應預先擬訂「空氣污染突發事故緊急應變措施計畫」，並送主管機關(被告)核定，且切實執行；其負責人依法應於發生突發事故時，按該計畫所定方式，立即採取緊急應變措施、於1小時內通報主管機關。

⒉被告抗辯原告曾依空污法第33條第3項規定擬定暨經被告核定系爭計畫，並在第三章規定「應依法通報被告下轄環保局公害中心（電話：......）並傳真原告環境異常事件通報表」乙節，有系爭計畫可證（系爭計畫部分，見原處分卷第46至227頁；前開規定部分，見第120頁），應堪採信。可知，原告於發生突發事故時，其「負責人」應於1小時內按系爭計畫向被告下轄「環保局（公害中心）」以電話暨傳真「環境異常通報表」方式通報情況，方屬原告已依規範方式向被告完成通報程序。

⒊系爭突發事故於8時44分發生；原告「廠區人員」於9時33分向被告下轄環保局「稽查員」以「口頭方式」說明狀況；原告「負責人」於同日10時23分向被告下轄「環保局」以傳真「環境異常通報表方式」通報狀況等節，為兩造所不爭執（見本院卷第193頁），有原告異常事件通報表（見本院卷第121頁）、環保局稽查紀錄暨採證影片（見原處分卷第3至14頁）、消防局113年11月25日桃消調字第1130041533號函（見原處分卷第33頁）、民眾反映暨媒體報導截圖資料（見原處分卷第1頁、本院卷第85至94頁）等件可證，且經本院調取暨核閱原處分及訴願卷證資料無訛，應堪認定。則被告抗辯原告「負責人」於10時23分按系爭計畫向被告下轄「環保局（公害中心）」以電話暨傳真「環境異常通報表」方式通報狀況時，方構成依規範方式完成通報程序，惟已非於1小時內為之等語，應堪採信，是原告確有違反空污法第33條第1項後段所訂「負責人應於1小時內通報主管機關」義務的違章行為，應堪認定。

⒋至原告固主張空污法第33條第1項僅規定應於1小時內通報主管機關，未限於以書面為之，應包括以口頭為之；又依課與通報義務目的，僅係在使主管機關及時知悉事故狀況，俾利主管機關協助處理而已，自無必要限於以書面為之，應可包括以口頭為之；系爭突發事故於8時44分發生，被告下轄環保局稽查員於9時33分即抵達現場，原告廠區人員即以口頭方式說明狀況，使主管機關及時瞭解相關情形，應認原告已於1小時通報主管機關云云。然而，⑴依空污法第33條第1、3項規定，原告依法應預先擬訂空氣污染突發事故緊急應變措施計畫，並送主管機關被告核定，且切實執行；其負責人依法應於發生突發事故時，按該計畫所定方式，立即採取緊急應變措施、於1小時內通報主管機關，已如前述。⑵原告於發生突發事故時，其「負責人」應於1小時內按系爭計畫向被告下轄「環保局（公害中心）」以電話暨傳真「環境異常通報表」方式通報情況，方屬原告已依規範方式向被告完成通報程序，亦如前述。⑶復無其他證據，可證原告負責人或具相同權責者，已於1小時內，按與系爭計畫相通強度方式，向環保局（公害中心）或具相類統籌應變能力者通報情況乙節，自難寬認原告已依規範方式向被告完成通報程序。⑷從而，原告前詞，與前開規範未符，尚非可採。

㈣基上，原告既有違反空污法第33條第1項後段規定的違章行為，被告依同法第59條第1款、裁罰基準、環教法第23條等規定，計算並裁量罰鍰額112萬5,000元（污染程度A=5；污染物項目B=1.5；污染特性C=1；影響程度D=1；加重裁罰事項E=0.5【假日違規】，A×B×C×D×【1+E】×10萬元=112萬5,000元；見原處分卷第30至32頁），核無違誤。

六、綜上所述，原告確有違反空污法第33條第1項規定的系爭違章行為，被告依同法第59條第1款、(行為時）裁罰基準、環教法第23條等規定，裁處原告罰鍰112萬5,000元、環境講習2小時，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經審酌後認與判決結果不生影響，爰不一一論述。

八、訴訟費用負擔之依據：行政訴訟法第98條第1項前段。